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O registro das políticas públicas de turismo no Brasil1, a partir da análise dos diplomas legais existentes tem início, segundo Cruz, (2002, p.31) com a promulgação do Decreto-lei nº406 de 04 de maio de 1938, que dispunha em seu artigo 59º sobre a regulamentação da venda de passagens aéreas, marítimas e terrestres, a cargo do Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio. Dois anos depois seria promulgado o Decreto-lei nº 2.240, sendo o primeiro documento legal a tratar exclusivamente da atuação das Agências de Viagens na organização de excursões previamente autorizadas pelo Departamento de Imprensa e Propaganda do governo federal. Trata-se de uma ação pontual abordando apenas um segmento da atividade turística.

Decorridos vários anos, mediante a publicação do Decreto-lei nº 48.126 de 19 de abril de 1960, tem-se a aprovação do regulamento da Companhia Brasileira de Turismo – COMBRATUR , criada 15 meses antes. Em seu segundo artigo, este decreto determinava a esta Companhia, a finalidade de coordenar, planejar e supervisionar a execução da política nacional de turismo, objetivando facilitar o aproveitamento das potencialidades do país relativas ao turismo doméstico e internacional. Com esse ato, observa-se um relativo avanço no setor, uma vez que se constitui no primeiro registro na história da organização pública de turismo no país a fazer “referências a uma política nacional de turismo”.

Já no período da ditadura militar brasileira, o então presidente Marechal Castelo Branco assinou o Decreto-lei nº55 de 18 de novembro 1966, que definia a Política Nacional de Turismo e criava o Conselho Nacional de Turismo e o Instituto Brasileiro de Turismo – EMBRATUR. O primeiro tinha a incumbência de formular a política nacional de turismo e o segundo tinha a atribuição de executar a referida política. Nesse documento define-se a atuação do Governo Federal de forma sistematizada a partir do reconhecimento da importância econômica do setor turístico e da necessidade de contar com uma agência responsável pelo seu fomento, normatização.

1 _{Na busca de melhor conhecer a evolução do turismo no Brasil, e em especial no Ceará, recorreu-se, sobretudo,}

a dois estudiosos: Cruz (2000) e Coriolano (1998 e 2006). O primeiro para a descrição do cenário nacional e o segundo do cenário estadual.

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A sistematização das políticas de turismo e a criação de um órgão específico para atuar no setor, denotam um significativo avanço, posto não se tratar mais de ações pontuais e desarticuladas do governo federal, passando o turismo a contar com ações de incentivo e estímulo para o desenvolvimento da atividade. Em 1979, a EMBRATUR institui o sistema de classificação dos hotéis brasileiros, ajudando a melhor conhecer a rede hoteleira nacional.

No final dos anos 80, após vivenciar mais de vinte anos de ditadura militar, o país volta a instituir um Estado democrático com a promulgação de uma nova Constituição, a qual determina responsabilidade das três esferas de poder público de incrementar o turismo. Em seu texto, a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (Brasil, 2006, p.122) em seu Artigo 180, Capítulo I (Dos princípios gerais da ordem econômica) do Título VII (Da ordem econômica e financeira) estabelece que: “A União, os Estados, o Distrito Federal e os municípios promoverão e incentivarão o turismo como fator de desenvolvimento social e econômico”. É a primeira vez, na história das constituições que o turismo é contemplado e reconhecido como instrumento de desenvolvimento sócio-econômico.

Entre o final dos anos 80 e o início dos anos 90, ocorre outro intervalo de inação2 do poder público no estabelecimento das políticas públicas de turismo. Todavia, de acordo com Becker (1996 apud CORIOLANO, 1998, p.67), nesse período ocorreu um novo marco na política federal para o setor turístico: o governo Collor de Mello revoga o Decreto-lei nº 55, mediante a promulgação da Lei nº 8.181/91 e extingue o Conselho Nacional de Turismo – CNTUR, transferindo suas atribuições para a EMBRATUR. Em 1992, com o Decreto nº 448/92, o governo regulamenta a Lei nº 8.181, estabelecendo as finalidades e diretrizes da Política Nacional de Turismo.

Nesse ano, a EMBRATUR lança o Programa Nacional de Municipalização do Turismo – PNMT, com o objetivo descentralizar as ações de planejamento político, de modo a incentivar os municípios a elaborar seus próprios planos de desenvolvimento. O PNMT visava possibilitar uma organização municipal para o planejamento e o gerenciamento do turismo, envolvendo a comunidade, os pequenos e médios empresários. Esse período caracteriza-se pela “descentralização controlada” das políticas federais (CORIOLANO, 1998). Nessa época, acontecia a segunda Conferência Mundial do Meio Ambiente, conhecida como ECO 92 e a questão ambiental ganha grande efervescência com a introdução do discurso ambiental na política do turismo.

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O marco contemporâneo das políticas públicas de turismo no Brasil ocorrerá, entretanto, durante o primeiro governo Fernando Henrique Cardoso (1995-98), mediante a elaboração e publicação da Política Nacional de Turismo – Diretrizes e Programas 1996/1999 concebida pelo Ministério da Indústria do Comércio e do Turismo, através da EMBRATUR. Embora não tenha sido instituído por diploma legal, Cruz considera que este Plano foi a primeira política pública de turismo efetivamente estabelecida no país, com objetivos, diretrizes e estratégias, englobando o turismo em toda sua complexidade3.

Este Plano, conforme expressa o próprio documento4 “consolida e explicita as propostas constantes do documento “Mãos à Obra Brasil” sendo expresso em estratégias, objetivos e metas no “Plano Plurianual de Investimentos 1996/1999”. Sua proposta é servir de ponte entre o Governo e a sociedade brasileira e internacional, possibilitando tornar claro os parâmetros em que se pretende atuar e receber colaborações que possibilitem eventuais correções de rumo. É nesse período que nasceu o PRODETUR/NE I, considerado por vários autores como um dos mais importantes programas de investimentos do turismo no Nordeste do Brasil.

Tendo em vista que esta política foi concebida a partir das perspectivas da política econômica do governo federal, voltada ao mercado internacional, Cruz apresenta como crítica ao plano, o fato deste ter privilegiado entre suas quatro macro-estratégias a articulação entre o governo e a iniciativa privada, bem como falta de articulação do turismo com outros setores do governo, possibilitando a integração entre as políticas públicas. Outro aspecto negativo que a autora destaca é a não existência de registros no segundo governo Fernando Henrique que evidenciem uma revisão, adequação ou reformulação do plano anterior.

No primeiro governo de Luis Inácio Lula da Silva (2003-06) foi criado o Ministério do Turismo, sendo a EMBRATUR transformada em instituição responsável pela comercialização do turismo no exterior. Essas ações tiveram repercussão direta na estruturação das políticas públicas de turismo no âmbito federal, transformando a atividade

3 _{Analisando a importância da política pública de turismo como instrumento norteador, a OMT orienta (2001}

apud Cruz, 2002, p.30) que este deveria “ser um documento público que reunisse o pensamento do(s) poder(es) público(s) (local, estadual, nacional) com relação à organização do setor de turismo em um dado território”. A política pública setorial serve como referência para o planejamento do turismo, orientando os agentes públicos e privados e estabelecendo os objetivos, metas, diretrizes e estratégias. A falta de um documento dessa natureza implica num gerenciamento calcado no improviso, com resultados imprevisíveis, podendo ocasionar prejuízos para a coletividade e o erário público.

4 _{BRASIL. Ministério da Indústria do Comércio e do Turismo – Instituto Brasileiro de Turismo/EMBRATUR.} Política Nacional de Turismo - Diretrizes e Programa.

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numa estratégia de auto-sustentabilidade com efeitos sociais. Nesse período, foi elaborado o Plano Nacional de Turismo – Diretrizes, Metas e Programas/2003-2007, caracterizando-se, segundo o presidente, como “uma proposta de construção coletiva e de um plano com visão compartilhada”5_{. Para ele, a criação do Ministério coloca o turismo como uma das grandes}

prioridades do governo, ligada à macro-estratégia do desenvolvimento econômico do país e instrumento importante na redução das desigualdades regionais e sociais.

No segundo governo Lula (2007-2010), é elaborado o segundo Plano Nacional de Turismo/2007-2010/Uma Viagem de Inclusão6. O governo intenciona “colocar o lazer turístico na cesta do povo brasileiro e com isso fortalecer o turismo interno”. Um dos aspectos mais importantes desse documento é a ênfase dada pelo próprio presidente à inclusão social, sendo considerado por ele como “o sentido profundo do Plano”. O destaque do plano é promover a “inclusão social” viabilizando o turismo como uma forma de lazer para o povo brasileiro. Com isso, o governo espera fortalecer o turismo interno, estimular ao mesmo tempo a geração de emprego, o desenvolvimento e, por conseguinte a inclusão social. O Plano Nacional de Turismo do governo Lula apresenta uma característica comum ao Plano de turismo instituído no governo Fernando Henrique que é expandir a infraestrutura.

Observa-se, assim, que tanto no discurso político como na própria concepção das políticas públicas de turismo, a inserção da participação da coletividade como estratégia fundamental para o desenvolvimento do setor. Todavia, na prática verifica-se que as ações propostas de inclusão social e participação da coletividade ficaram restritas aos documentos oficiais.

Deste processo evolutivo, pode-se concluir que, historicamente as políticas públicas de turismo têm sido negligenciadas por parte dos poderes públicos. Será apenas nos anos 1990, que ocorrerá a primeira formulação de uma política e planejamento nacional do turismo com objetivos, diretrizes e estratégias claramente estabelecidas. Neste sentido, de acordo com Coriolano (2006, p.79), as políticas públicas de turismo no Brasil foram estabelecidas por meio de um planejamento estratégico atrelado aos interesses do capital internacional. A autora considera que as políticas públicas de turismo, especialmente nos países periféricos, promovem a ampliação da infraestrutura nos territórios com potencial

5 _{BRASIL. Ministério do Turismo. Plano Nacional de Turismo: diretrizes, metas e programas. Brasília:}

Ministério do Turismo, 2003.

6 _{BRASIL. Ministério do Turismo. Plano Nacional do Turismo 2007/2010 - Uma Viagem de Inclusão. Brasília,}

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turístico, transformando-os em mercadoria para o capital internacional. Na sua visão, a partir de então, foi construída uma referência discursiva sobre a capacidade do turismo em promover o desenvolvimento econômico, a geração de emprego e renda.