Evolution of EU public health: political and legal aspects

A ação do MEC na operacionalização do Sinaes estrutura-se em três funções: avaliação, regulação e supervisão das instituições e dos cursos, conectadas entre si, de modo

que a avaliação se constitui no referencial básico da regulação e supervisão, subsidiando-as (SINAES, 2009).

A legislação brasileira estabelece forte relação entre avaliação e regulação no contexto da educação superior. A partir da vigência da CF de 1988, que normatizou princípios para controle e garantia da educação (BRASIL, 1988), ratificada pela LDBE (BRASIL, 1996b) que explicita a finalidade da avaliação da educação brasileira e as atribuições da União, no que diz respeito a assegurar processo nacional de avaliação de rendimento escolar no ensino fundamental, médio e superior (BRASIL, 1988, Art. 208). Verifica-se, desse modo, que a avaliação e regulação são legalmente consideradas competências da União, a partir da compreensão de que o acesso à educação representa um direito social (GRIBOSKI; FUNGHETTO, 2013).

A regulação consiste no estabelecimento de regras de conduta e controle, com o propósito de restringir ou alterar o comportamento das pessoas ou instituições e que são apoiados por sanções em caso de desrespeito. Representa a intervenção do Estado nas esferas de atividade privada para realizar finalidades públicas que seriam as de estabelecer o funcionamento equilibrado do mercado e a supervisão corresponde ao acompanhamento do processo para que tudo seja efetivado de acordo com os preceitos legais (VERHINE; FREITAS, 2012). Compreende, pois, um conjunto de atividades direcionadas à produção de concordância entre comportamentos individuais e coletivos (ANTUNES, 2007).

De acordo com o Decreto 9235/2017, que substituiu o Decreto 5773/2006,Art. 1º, §1º:

[...] a regulação será realizada por meio de atos autorizativos de funcionamento de IES e de oferta de cursos superiores de graduação e de pós- graduação lato sensu no SFE, a fim de promover a igualdade de condições de acesso, de garantir o padrão de qualidade das instituições e dos cursos e de estimular o pluralismo de ideias e de concepções pedagógicas e a coexistência de instituições públicas e privadas de ensino (BRASIL, 2017d, p. 1).

A supervisão, nessa acepção, é efetivada mediante ações preventivas ou corretivas com vistas ao cumprimento das normas gerais da educação superior, objetivando o zelo pela regularidade e qualidade de oferta dos cursos de graduação e de pós-graduação lato sensu e a avaliação realizada por meio do Sinaes, com caráter formativo e serve de referencial básico para a supervisão e a regulação, com vistas à melhoria da qualidade (BRASIL, 2017d).

De acordo com o glossário contido nos instrumentos de avaliação do Sinaes, a avaliação constitui-se no referencial básico para regulação e supervisão visando à melhoria da qualidade. Mas o que está incluído nessa falada concepção de qualidade?

Acerca desses aspectos, comportam algumas reflexões pertinentes:

(1) O documento intitulado “O desafio de uma educação de qualidade para todos: Educação no Brasil-1990-2000”, editado pelo Inep em 2004, como subsídio para a participação brasileira na 5a_{. Reunião Ministerial de Revisão de Programa Educação para Todos, que ocorreu}

no Cairo-Egito, no período de 19 a 21 de dezembro de 2003, ao contextualizar a necessidade de construção de um sistema nacional de educação integrador, aborda: (a) abolição do analfabetismo; (b) acesso e participação: inclusão; (c) condições de oferta: melhoria do perfil de escolaridade do professor; (d) indicadores de permanência e progressão; e (e) resultados dos alunos nos exames padronizados (INEP, 2004b);

(2) Outro documento editado pelo Inep, em 2005, intitulado “A qualidade da Educação: conceitos e definições”, que traz um panorama sobre a qualidade da educação nos países membros da cúpula das américas, adverte que organismos internacionais influenciadores de políticas educacionais (como Unesco e OCDE) utilizam, como paradigma para a aproximação da qualidade da educação, a relação insumos-processos resultados (INEP, 2005, p. 6).

Esse aspecto indica que qualidade da educação pode ser definida a partir dos resultados educativos oriundos do desempenho do alunado que, por sua vez, está intrinsecamente interrelacionado com outros fatores, como: recursos materiais e humanos, relações que ocorrem na escola e na sala de aula: currículos utilizados, processos de ensino e aprendizagem e expectativas. Então, comporta dizer que há uma polissemia imbrincada no significado dessa falada concepção.

Para Gadotti (2013, p. 2), o tema qualidade da educação continua tão atual quanto no século XIX, embora o cenário atual seja outro, devendo ser entendido como o processo de “melhoria de vida de todas as pessoas”. O Documento de Referência da Conferência Nacional da Educação (2009), ao tratar da qualidade, a associa à gestão democrática e à avaliação e aponta um conjunto de variáveis de dimensões intra e extramuros escolares, inter-relacionadas com a lógica do processo, que inclui: desconstrução do instrucionismo (aula reprodutiva), da desprofissionalização do professor e da mercantilização, que alarga a distância entre qualidade total e qualidade sociocultural, sendo que essa última envolve: transporte, saúde, vestuário,

cultura, esportes e lazer, dentre outros. Para Gadotti (2013, p. 4), a “qualidade da educação é visão de eficiência econômica”, pois a situação política e econômica de uma nação está atrelada a qualidade de sua educação.

A supervisão educacional está relacionada ao acompanhamento das IES e dos cursos, de forma a impedir situações de riscos e prejuízos aos sujeitos integrantes do sistema (estudantes, professores, técnicos e sociedade em geral), constituindo-se no zelo pela conformidade da oferta. E a regulação compreende a produção de regras que orientam o funcionamento de um sistema, o controle do seu cumprimento e o (re)ajustamento das ações dos atores em função das regras estabelecidas, sendo realizada de modo compartilhado com os interesses de diferentes atores, sobre os quais detém autoridade (PEIXOTO, 2015).

Assim, a realidade que se apresenta é que existe uma conexão estabelecida entre avaliação, supervisão e regulação, mesmo que ocorram “tensões” estabelecidas nessas esferas. Tais tensões referem-se a aspectos inerentes ao processo de operacionalização do Sinaes, conforme argumenta Verhine (2015), e que aqui são agrupadas em tópicos, para fins de melhor entendimento, conforme seguem:

1) na concepção do Sinaes ficou estabelecido que deveria haver a visita de uma comissão de especialistas para avaliação dos cursos, das distintas IES, com periodicidade trienal. Pela expansão do número de IES e cursos, essa ação implicaria em aproximadamente 30 mil cursos a serem visitados no triênio, fora os novos, em autorização no período;

2) a experiência de modelos anteriores, com avaliações de larga escala, permitiu a implementação do Enade, anualmente;

3) a autoavaliação, rapidamente, foi implementada no âmbito das IES, considerando que, até 2006, todas as instituições implantaram suas comissões e postaram seus relatórios no sistema.

Assim, o pilar do Sinaes que não pode ser edificado na velocidade dos demais, foi a avaliação externa, considerando que não havia um contingente suficiente de avaliadores selecionados e treinados (fato que demanda tempo) para as tarefas avaliativas e que a capacidade operacional do Inep suportaria, no máximo, 6 mil avaliações anuais (18 mil trienais), o que estaria bem distante da quantidade demandada. Portanto, o Enade, em função da divulgação anual, adquiriu grande visibilidade e as IES ficaram descontentes em razão do não recebimento de uma devolutiva acerca de seus relatórios de autoavaliação. Consequentemente, os idealizadores do Sinaes ficaram insatisfeitos com o rumo que o processo

estava seguindo e, dentre as alternativas encontradas para minimizar a dificuldade quanto à realização das visitas, foi a determinação de que essas ocorreriam, prioritariamente, para os cursos que tivessem desempenho insuficiente. E, para identificar esses cursos, foi criado o CPC, em 2008, e determinado que os cursos que ficassem com conceitos 1 e 2, receberiam imediatamente a visita, ficando o conceito final atribuído pela comissão de avaliação in loco.

Após a implantação do CPC, foi instituído o IGC que, similarmente, passou a orientar as visitas de avaliação institucional. Assim, essas tensões referidas, resultaram da relevância que CPC e IGC ganharam, o que não agradou aos idealizadores do processo, como acrescenta Verhine (2015, p. 616) a esse respeito: o uso “indevido” de indicadores para fins de regulação prejudica aspectos formativos da avaliação e o fato da instância máxima (MEC) ser a mesma para a avaliação e para a regulação, há influência de um processo em relação ao outro. Ademais, a avaliação vem funcionando como uma política de Estado, por produzir resultados cientificamente válidos e confiáveis, enquanto que a regulação tende a funcionar como uma política de governo, atendendo pressupostos estabelecidos por determinadas gestões para o alcance de metas de interesse de grupos que lhes apoiam.

A regulação dos sistemas educativos não é um processo único e previsível, mas compreende o ajustamento de várias ações para as quais concorrem diferentes lógicas que dependem não só de autoridade, mas, também, de iniciativas tomadas por uma variedade de atores e de fatores que concorrem para a regulação do sistema (VERHINE; FREITAS, 2012). Não há como negar que as grandes reformas educacionais ocorridas no final do século XX, em vigor no século XXI, têm como foco principal a chamada “reforma do Estado” e seguem a ótica neoliberal. Muitas delas puxaram o enfoque da responsabilização do Estado para com a educação pública para o foco da modernização, expansão, autossustentação e equiparação do patamar de qualidade alcançado em outros países. No campo da educação superior, esse fato levou a uma desarrumação da ordem das coisas. Não dá para dizer que tal desarrumação foi de todo ruim, pois muitas ações trouxeram ganhos para a sociedade, sobremaneira o falado enfoque da qualidade, com a disseminação da cultura de avaliação. Fazendo-se uma leitura dessas considerações, enfatiza-se:

a) a avaliação da educação superior é realizada pelo Inep, sob a responsabilidade da Conaes, entidade colegiada composta de 13 membros nomeados pelo Ministro da Educação: um representante do Inep; um da Capes; três do MEC, sendo um, desses últimos, obrigatoriamente, integrante da Seres; três representantes das IES do País (um do corpo

docente, um dos discentes e um dos técnico-administrativos); e cinco representantes de notório saber científico, filosófico e artístico, com reconhecida competência em avaliação ou gestão da educação superior;

b) a regulação e a supervisão são ambas operacionalizadas pela Seres, sob responsabilidade do CNE, órgão colegiado composto pelas Câmaras de Educação Básica e Superior, com 24 membros, dos quais a metade integra a Câmara de Educação Superior, que possui como missão, segundo o seu site oficial7_{: “ a busca democrática de alternativas e} mecanismos institucionais que possibilitem, no âmbito de sua esfera de competência, assegurar a participação da sociedade no desenvolvimento, aprimoramento e consolidação da educação nacional de qualidade”.

Então, indaga-se: não seria pertinente que a Conaes tivesse assento no CNE? Acredita-se que a resposta é afirmativa, pois isso permitiria um diálogo mais próximo entre as instâncias máximas responsáveis por esses processos.

Em linhas gerais este capítulo tratou da avaliação da educação superior, enfocando seus múltiplos aspectos e convergindo para os processos de autoavaliação, avaliação externa e desempenho dos estudantes, considerando que é objetivo deste trabalho averiguar se há relação entre os aspectos ligados à permanência estudantil na educação superior e os IQ dos cursos, que são produto dessas três dimensões da avaliação institucional.

A seguir, no Capítulo 2 deste trabalho, serão abordados tópicos direcionados à discussão sobre a qualidade da educação superior, enfocando os indicadores utilizados no processo avaliativo, com o intuito de conhecer os indicadores utilizados para aferir a qualidade da educação do Brasil, posto que este trabalho deseja averiguar possíveis interfaces existentes entre a AE e os IQ institucionais.

A qualidade é uma construção social e histórica, dinâmica e plural. Refere-se à sociedade que queremos”. (DIAS SOBRINHO, p. 45, 2003).

Este Capítulo objetiva retratar aspectos relacionados à qualidade da educação superior, enfocando os indicadores utilizados no processo avaliativo, envolvendo: a concepção de qualidade e as políticas utilizadas pelo estado brasileiro para averiguação do padrão de qualidade definido em lei, efetuando-se uma revisão de literatura sobre essa temática. Optou- se por enfatizar o histórico do processo avaliativo dos cursos e das IES, os distintos modelos adotados ao longo das décadas, até chegar ao vigente, que é o preconizado pelo Sinaes. Buscou- se tecer comentários sobre os cálculos utilizados na composição dos indicadores de qualidade, os objetos e instrumentos de avaliação e atores envolvidos no processo.

Tal como enfatiza o Professor José Dias Sobrinho, na epígrafe ulizada neste capítulo, a qualidade da educação está atrelada a um processo de busca pelos direitos educacionais, que estão interligados à seara dos deveres do Estado, e à construção de uma instituição educativa inclusiva, na qual os próprios sujeiros envolvidos participem ativamente do processo, desde o planejamento até a avaliação, a fim de que sejam alcançadas as metas almejadas pela sociedade.