De acordo com o texto intitulado Documento Referência para o Plano Nacional de Educação (PNE) 2011-2020, a educação superior tem sua história fortemente marcada pela diversificação e diferenciação institucional (segmentação), pelo predomínio de IES isoladas e privadas, ainda que o maior contingente de matrículas na graduação esteja nas universidades (CNE, 2012, p. 2).
Historicamente, a década de 1930 pode ser referenciada como um marco na trajetória da política da educação nacional. Essa época caracterizou-se pelo processo de
industrialização do país, com o esforço de produzir mais bens de consumo, que eram até então importados. Com a com a queda da bolsa de Nova Iorque e a crise do café, tornou-se necessária a criação de um maior número de escolas superiores para a formação de recursos humanos com o propósito de suprir as necessidades do país (FREITAG, 1977).
Nas décadas de 1930 e 1940 a educação nacional ganha organicidade e oferece condições de expansão de sua oferta. Mesmo assim, não houve uma ruptura com a antiga forma dualista de conceber a educação, com o caráter assistencialista da educação profissional, que acabou por gerar um caráter dualista, pois, além de produzir e reproduzir a força de trabalho para o processo produtivo, garantiu a consolidação e reprodução de uma sociedade de classes mais configuradas, sendo as chances educacionais oferecidas pelas escolas técnicas (para os menos favorecidos) concebidas com caráter de prêmio (ARANTES, 2013).
Somente após o golpe de Estado, em 1964, surgiram condições objetivas para a
[...] intensificação da presença do ensino superior privado e, paradoxalmente, para a institucionalização da pós-graduação nas universidades públicas, bem como a criação de novas universidades sob o regime fundacional no setor público federal. É o legado histórico da complexa reforma de ensino superior pela Lei nº 5.540/68 - que preconizava o ideário universitário – e, paradoxalmente, pela adoção de políticas educacionais voltadas à expansão de IES universitárias e não universitárias. (CNE, 2012, p. 2).
Após a retomada do Estado de Direito, na década 1980, e da promulgação da nova Constituição Federal, em 1988, a educação superior adquiriu realce e alcançou garantia, no texto constitucional, da autonomia das universidades, que vivenciaram distintos estágios na efetivação desse direito. Nessa década de 1980, registra-se, também, um movimento de contenção no processo de expansão privada da educação superior por parte do, então, Conselho Federal da Educação-CFE (GISI, 2015).
A década de 1990 consolida a lógica expansionista da educação superior, por meio da intensificação dos processos de diversificação e diferenciação institucional, num cenário marcado pela reforma do Estado, subsidiada na perspectiva de minimização do papel do Estado diante das políticas públicas (DOTTA, 2009).
Dentre as políticas de destaque da época ressaltam-se: as regulamentações sobre a avaliação; as novas formas de organização acadêmica, envolvendo universidades, faculdades integradas, faculdades e a criação de centros universitários e de institutos superiores, os processos de regulação e gestão das IES, a instituição do Conselho Nacional de Educação
(CNE) e a promulgação da LDB/1996 que incorporou, ao longo de sua tramitação, vários dispositivos à educação superior, objeto de projetos de lei e de decretos que a antecederam, contribuindo para a consolidação de políticas e gestão da educação superior no Brasil (BRASIL, 1996b; CNE, 2012). A propósito, comporta citar a CF de 1988, que assim estabelece, no seu artigo 214, a necessidade de implantação de um:
[...] plano nacional de educação, de duração decenal, com o objetivo de articular o sistema nacional de educação em regime de colaboração e definir diretrizes, objetivos, metas e estratégias de implementação para assegurar a manutenção e desenvolvimento do ensino em seus diversos níveis, etapas e modalidades por meio de ações integradas dos poderes públicos das diferentes esferas federativas que conduzam a: I- erradicação do analfabetismo; II- universalização do atendimento escolar; III- melhoria da qualidade do ensino; IV- formação para o trabalho; V- promoção humanística, científica e tecnológica do País; VI - estabelecimento de meta de aplicação de recursos públicos em educação como proporção do produto interno bruto” (BRASIL, 1988, p. 4)
A partir da virada do século entrou em vigor o Plano Nacional de Educação (PNE), aprovado pelo Congresso Nacional, através da Lei nº 10.172/2001, instrumento de embates entre diferentes setores organizados da sociedade brasileira (BRASIL, 2001a). Esse Plano trouxe os seguintes indicativos de políticas para a educação superior: a diversificação do sistema por meio de políticas de expansão da educação superior, não-ampliação dos recursos vinculados ao governo federal para esse nível de ensino, aferição da qualidade de ensino mediante sistema de avaliação, ênfase no papel da educação a distância, porém, sem mecanismos concretos de financiamento dessa modalidade, o que contribuiu para distintos formatos desse nível de ensino, respaldada pela interpenetração entre as esferas pública e a privada (CONAE, 2014). Esse PNE preconizava a melhoria da qualidade do ensino em todos os níveis, como uma de suas prioridades.
O atual PNE (2014-2024), que deveria ter sido instituído em 2011, mas só foi aprovado em 2014, por meio da Lei 13.005, de 25.06.2014, é caracterizado como uma política de estado da educação para a atual década. Em suas metas 12 e 13 estabelece a necessidade de elevação da qualidade da educação superior e a ampliação da proporção de mestres e doutores integrantes do corpo docente em efetivo exercício no conjunto do sistema de educação superior para 75%, sendo, desse total, no mínimo, 35% doutores. Na Meta 14, prevê a titulação de 60 mil mestres e 25 mil doutores por ano (BRASIL, 2014a).
Há, pois, uma conexão direta estabelecida pelo PNE entre qualidade do ensino e formação docente. E não há como negar que a melhoria da qualidade depende também da formação dos jovens ingressantes no ensino superior. Por isso, torna-se imprescindível superar as deficiências na formação básica, avançar na diversificação de objetivos e currículos e no sistema de avaliação, considerando a diversidade e peculiaridades inerentes ao cenário das diferentes IES (CUNHA et al, 2014).
A valorização governamental da avaliação enquanto instrumento de controle da aprendizagem e diagnóstico do ensino torna-se cada vez mais evidente, o que aparece com preponderância no Plano Nacional de Educação (PNE) atual, com vigência de 2014 a 2024. Como estratégias de mais da metade das metas, a avaliação permeia todo o referido documento e demonstra a necessidade de maiores estudos em relação à temática, fato que se evidencia, também, quando se observam os movimentos que visam atender a estas estratégias, contidos em documentos e programas federais, estaduais e municipais.
Procurando cumprir as proposições do PNE, continuadamente são aprovadas leis, portarias e normativas no âmbito dos diferentes entes federativos e, especialmente, no que se refere à avaliação, observa-se a busca pelo aperfeiçoamento e ampliação destes instrumentos de aferição de resultados. Alguns estudiosos, ao fazerem apontamentos em relação à fragilidade desse enfoque, ressaltam que, atualmente, o Brasil caminha na contramão dos estudos realizados a partir das experiências com avaliações externas de outros países, posto que a supervalorização dos sistemas de avaliação, que inspiram o Brasil, induzem resultados negativos (GISI, ENS, 2015).
Na atualidade, não há como negar que a averiguação da qualidade da educação superior, no cenário brasileiro, é efetivada pelo Ministério da Educação (MEC), que é o principal responsável pela promoção da atividade educacional. A criação do Sinaes, através da Lei n° 10.861, de 14 de abril de 2004, representou um marco na história da avaliação da educação superior brasileira. Esse sistema, que instituiu de forma integrada a avaliação das instituições, dos cursos e do desempenho dos estudantes, estabeleceu igualmente que a avaliação das instituições deve abranger necessariamente as dez dimensões definidas em lei e que terá dois momentos: a autoavaliação, a ser coordenada por Comissões Próprias de Avaliação (CPAs) e a avaliação externa, a ser realizada por comissões de docentes atuantes na educação superior, devidamente cadastrados e capacitados para o exercício dessa finalidade (SINAES, 2007).
O crescimento, com qualidade, da educação superior no País é uma necessidade e sua efetivação demanda o incremento de políticas para a ampliação dos percentuais do Produto Interno Bruto (PIB) destinados à educação e de políticas de expansão por meio da consolidação e garantia de padrões de qualidade, política de avaliação e regulação para todo o sistema. Nessa direção, é fundamental debater formatos e processos institucionais, bem como, modalidades educativas como a educação a distância, seu papel e limites em um processo expansionista de qualidade (GISI, 2004).