Évaluation macroéconomique de la TVA sociale
1. Enchaînements macro-économiques à l’œuvre lors
d’une TVA sociale
(extrait de la note Macro1 – 2007 – 077 – AE)L'assiette et la structure des prélèvements obligatoires en France ont été significativement transformées depuis le début des années 1990. La plupart des décisions ont eu en commun le souci d'alléger la charge des prélèvements pesant directement ou indirectement sur les facteurs de production, en particulier sur le travail, après deux décennies d'alourdissement. A l'exception de l'épisode de 1995, ces modifications du système fiscalo-social ont privilégié une modulation des charges selon le niveau de salaire et un transfert vers les taxes directes sur les revenus de la propriété, via notamment l'élargissement de la CSG, plutôt que vers les taxes à la consommation. Cette orientation effective de l'évolution du système de prélèvement fiscal et social peut s'expliquer par l'incertitude des gains macroéconomiques associés à un basculement des cotisations sociales sur la TVA.
1.1. Des avantages vraisemblablement non durables
Des effets sur la compétitivité des producteurs français
vraisemblablement positifs à court terme mais incertains à moyen terme
L'argument principal en faveur de la TVA sociale repose sur l'idée que les cotisations pèsent sur la production française, y compris celle qui est exportée, alors que la TVA exonère les produits français exportés et taxe les importations.
Un basculement des cotisations vers la TVA devrait donc favoriser les producteurs français, à la fois sur le marché intérieur, puisque les importations supporteraient désormais une part du financement de la protection sociale, et aussi à l'exportation, puisque les exportations sont exonérées de TVA.
Toutefois, la plus ou moins grande efficacité de la mesure dépend du report de la baisse des coûts de production sur les prix hors taxe13. En d'autres termes, les gains potentiels de compétitivité ne s'observent que si les entreprises françaises n'en profitent pas pour augmenter leurs marges.
En supposant qu'une telle hypothèse est vérifiée, la baisse des cotisations va favoriser les entreprises françaises à la fois sur le marché intérieur et à l'exportation.
Sur le marché intérieur, la hausse de la TVA augmente dans les mêmes proportions les prix des produits français et ceux des produits étrangers. Or, contrairement aux entreprises françaises, les entreprises étrangères ne bénéficient pas d'une diminution des cotisations. Par conséquent, la compétitivité des produits étrangers sur le marché français s'en trouve amoindrie au bénéfice des entreprises françaises. Les entreprises françaises exportant à l'étranger bénéficient, quant à
elles, de la baisse des cotisations sans avoir à subir de hausse de TVA. Le basculement débouche sur une baisse des prix de vente à l'exportation. Les exportations françaises sont rendues moins chères que leurs concurrents étrangers.
Néanmoins, la hausse de la TVA des produits importés renchérit mécaniquement les prix à la consommation : ce que l'on cesse de prélever à la production et qui cesse de peser sur les exportations, il est nécessaire de le prélever sur la consommation intérieure, en l'occurrence sur les importations. L'augmentation des prix à la consommation est la contrepartie mécanique exigée des gains de compétitivité. Ces effets inflationnistes sont susceptibles de déboucher assez vite sur une hausse des salaires nominaux, venant réduire d'autant les gains de compétitivité des entreprises françaises à l'étranger.
Moins d'incitation à délocaliser dans les pays à bas salaires
Le financement de la protection sociale frappant de manière identique les produits importés et les produits fabriqués et vendus sur le territoire national,
13 Sur le marché intérieur, la hausse de la TVA augmente dans les mêmes proportions les prix des produits français et ceux des produits étrangers, et l'exonération de TVA à l'exportation vaut pour tous les producteurs.
les incitations à la délocalisation dans les pays à bas salaires des entreprises servant le marché français vont s'en trouver diminuées.
Une baisse transitoire du coût du travail
A court terme, la baisse des cotisations employeurs entraînerait une baisse du coût du travail. Ce canal favoriserait la création d'emplois par le biais d'une substitution du travail au capital. Dans un premier temps, les coûts salariaux resteraient inférieurs à ceux pratiqués au moment de la substitution, mais ensuite les mécanismes d'indexation et la négociation salariale viendraient petit à petit éroder cette différence.
A long terme, la TVA finit par peser quasi-exclusivement sur le travail, tout comme les cotisations ou l'impôt direct sur les salaires. Il n'y a donc pas in fine d'effet majeur à attendre sur le coût du travail qui ne devrait pas, en dépit de l'opération de substitution, diminuer à long terme. Ce résultat traduit un résultat classique de l'économie : toute forme d'imposition au niveau de l'entreprise, même assise sur le capital, finit toujours par affecter peu ou prou la rémunération du facteur le moins mobile, c’est-à-dire le travail.
1.2. Des risques significatifs à moyen terme, mais aussi à court terme
La hausse des prix entraîne des effets négatifs keynésiens de court terme
Au-delà des effets directs sur le prix des importations, la hausse de la TVA a des effets plus amples et plus rapides que la baisse des charges patronales concomitante. Il en résulte une augmentation des prix à la consommation qui diminue mécaniquement le pouvoir d'achat des ménages. L'expérience danoise de TVA sociale semble confirmer cette assertion. L'opération de substitution adoptée en décembre 1987 a coïncidé avec un choc persistant de l'inflation qui a placé l'inflation danoise au-dessus de l'inflation allemande et de la zone euro pendant au moins deux ans à un niveau voisin de 4,5%. La diminution du pouvoir d'achat des consommateurs pèse à court terme sur la consommation et réduit l'activité
A moyen terme, une boucle-prix salaire peut s'enclencher
S'il n'est pas absurde d'envisager que les salariés puissent considérer une hausse de prélèvement direct comme la promesse d'un revenu futur, ou la contrepartie d'une dépense sociale accrue, cela est beaucoup plus difficile à imaginer pour la TVA, dont l'impact d'une hausse est noyé dans l'indice général des prix.
Aussi, à moyen terme, soit les consommateurs sont protégés de cette hausse des prix (mécanismes institutionnels qui répercutent la hausse des prix dans certains de leurs revenus comme le SMIC ou les pensions de retraites), soit ils tentent de se protéger en demandant le maintien du pouvoir d'achat de leurs salaires. Les entreprises vont alors avoir tendance à augmenter leurs prix pour compenser l'effet de la hausse des salaires sur leurs bénéfices. Ainsi peut s'enclencher une spirale prix-salaire.
Des risques associés à la budgétisation des dépenses sociales
Recourir à un financement de la protection sociale par un prélèvement difficilement identifiable rendrait plus délicate l'adoption de politiques visant à améliorer le rapport efficacité-coût de l'assurance maladie. La budgétisation des dépenses sociales via la TVA présenterait le risque de distendre le lien entre le prélèvement et la consommation, tout en laissant croire qu’une source de financement « indolore » existe, renvoyant à plus tard l’effort de maîtrise des dépenses.
Des risques de fraude accrue
Enfin, l'expérience internationale suggère que la fraude à la TVA peut devenir très significative à partir de taux avoisinant les 25 % (à titre illustratif, aucun pays de l'OCDE ne possède des taux de TVA allant au-delà de cette limite). Il convient par conséquent de garder en mémoire le niveau déjà élevé du taux normal actuel de la TVA.