Quels effets sur les circuits de financement de la sécurité sociale et les coûts de gestion ?

Comme cela a déjà été mentionné à plusieurs reprises, l’évolution des ressources de la sécurité sociale est marquée par l’importance croissante de la fiscalité. La part relative des cotisations sociales est ainsi passée de 90 % en 1987 à 60 % aujourd’hui. Et, à l’inverse, les impôts et taxes affectés à la sécurité sociale représenteront 28 % des ressources du régime général en 2007, contre 5 % en 1991 et 3 % en 1978. Ce transfert de ressources fiscales s’opère néanmoins selon des circuits complexes et coûteux (Marini, 2006)

- Les impôts et taxes affectés à la sécurité sociale comprennent en premier lieu la contribution sociale généralisée (76,1 milliards d’euros en 2006, 78,3 milliards d’euros en 2007).

- S’y ajoutent ensuite de nombreux autres impôts et taxes (comme les taxes sur les tabacs, les alcools, les médicaments, le prélèvement social de 2 % ou la contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés), dont les

recettes totales représentent 36,3 milliards d’euros en 2006 et près de 37 milliards d’euros en 2007.

- Enfin, la contribution publique s’exerce sous la forme de participations du budget de l’Etat ou du Fonds de financement des prestations sociales des non salariés agricoles (FFIPSA) à certains régimes de sécurité sociale pour leur permettre de combler un déficit ou pour financer certaines charges supplémentaires.

Au cours des années récentes, le poids des impôts et taxes affectés à la sécurité sociale a sensiblement augmenté sous l’effet de deux dispositifs essentiels :

- D’une part l’accroissement des recettes prévu tant par la réforme de l’assurance maladie (élargissement de l’assiette de la CSG en particulier) que par les lois successives de financement de la sécurité sociale (hausse des taxes touchant l’industrie pharmaceutique notamment) ;

- D’autre part la réforme du mode de financement des allègements de cotisations sociales patronales, qui est stipulée dans l’article 56 de la loi de finances pour 2006, et qui a transféré neuf taxes ou fractions de taxes aux organismes de sécurité sociale, en lieu et place de la dotation budgétaire préexistante.

Dans les deux cas, le gouvernement et le parlement ont choisi d’accroître les ressources de la sécurité sociale en mobilisant des taxes existantes, plutôt que de regrouper tous ces prélèvements en utilisant, comme cela a été évoqué à l’époque, le produit de la TVA.

Or, il importe de souligner que les produits fiscaux destinés aux organismes de sécurité sociale ne sont pas toujours attribués de manière simple, comme peuvent l’être les taxes qui pèsent sur les industries pharmaceutiques, à une seule branche ou à un seul organisme de sécurité sociale (tableau 13). Bien au contraire, plusieurs impôts et taxes voient leurs produits éclatés entre plusieurs organismes de sécurité sociale, comme en témoigne le cas de la CSG, voire entre l’Etat et les organismes de la sécurité sociale, comme le montrent les droits sur les tabacs ou la taxe sur les salaires.

Tableau 13 : Répartition des impôts et taxes affectés par régime et type d’impôt en 2005 (en millions d’euros)

Impôt sur le revenu et le patrimoine Impôts sur les

produits1

Impôts sur

les salaires divers liés à Impôts la production

Ensemble

dont

CSG Montant % des ITAF par régime CNAM 44 604 (43 967) 3 499 48 103 52,5 CNAF 10 453 (10 432) 10 453 11,4 CNAV 230 230 0,3 ACOSS 92 92 0,1 Fonds commun des accidents du travail agricole 22 22 0,0 Fonds de cessation anticipée d’activité des travailleurs de l’amiante 30 70 100 0,1 CNSA 1 255 (940) 1 705 2 960 3,2 FFIPSA 5 304 5 304 5,8 Fonds de solidarité vieillesse 10 360 (9 922) 4 10 364 11,3 Régimes particuliers de salariés 1 681 (1 657) 6 1 687 1,8 Salariés agricoles 1 087 (1 087) 1 087 1,2 Exploitants agricoles 919 (919) 919 1,0 Régimes de non salariés non agricoles 2 777 (2777) 43 2 820 3,1 ORGANIC 4 244 4 244 4,6 Régime d'intervention sociale des pouvoirs publics 1 215 (0) 302 1 778 3 295 3,6

Total des impôts

et taxes affectés 74 673 (71 701) 9 206 3 557 4 244 91 680 100,0 % des ITAF

par type d'impôt 81,4 (78,2) 10 3,9 4,6 100 Source : DREES, Comptes de la protection sociale 2005 (octobre 2006)

La loi de finances initiale pour 2006 avait pour objectif de régler une fois pour toutes la question du financement des exonérations de charges sociales décidées par l’Etat en affectant à la sécurité sociale un ensemble de recettes fiscales dynamiques destinées à compenser sur l’année 2006, puis sur la base du calcul d’une perte potentielle de recettes dans l’avenir, les allègements généraux de charges sociales. A compter de 2007, l’Etat ne devrait donc plus assurer la compensation intégrale entre les recettes fiscales et le coût des allègements généraux, de sorte que les éventuels écarts constatés entre les deux montants auront un impact direct, positif ou négatif selon les cas, sur les comptes des organismes de sécurité sociale.

Toutefois, force est de constater que ces dispositions n’ont pas pour autant entièrement clarifié, ni même assaini, les relations financières entre l’Etat et la sécurité sociale, qui restent complexes et marquées par l’imbrication persistante des domaines de compétence du projet de loi de finances d’une part, du projet de loi de financement de la sécurité sociale d’autre part.

Cette complexité plaide en faveur d’une affectation claire et simple des recettes de TVA au financement des différentes branches. Les circuits existent déjà, puisque la TVA sociale est déjà en ébauche de fait, à travers l’affectation de 6 milliards sur 20,6 au financement des allègements de charge.

Tableau 14 : Encaissements de TVA par la branche recouvrement

(en Md€) 2005 2006 2007 (p) part 2007

Encaissements totaux 286,8 317,1 329,8 100%

Urssaf 215,7 227,4 237,1 72%

Acoss 71,1 89,7 92,7 28%

panier recettes fiscales 19,5 20,6 6%

TVA 5,8 6,1 2%

TVA produits pharmaceutiques 2,9 3,1 1%

TVA tabacs 2,9 3,1 1%

Schéma 1 : la complexité du circuit des impôts et taxes affectés à la sécurité sociale

Source : Extrait du rapport Marini (2006), jaune « Bilan des relations financières entre l’Etat et la sécurité sociale » annexé au projet de loi de finances pour 2007

3 Quelle pertinence en matière de responsabilité des usagers et de