301. La plupart des organismes interrogés ont indiqué avoir connu plusieurs incidents dans lesquels le fonctionnaire mis en cause a démissionné ou changé d’organisme avant ou pendant l’enquête ou la procédure disciplinaire. Les Inspecteurs ont ainsi appris que la plupart de ces affaires ne débouchaient pas sur l’imposition de sanctions contre les fonctionnaires mis en cause, car l’organisme n’avait pas le pouvoir d’imposer de telles mesures sur ses anciens membres. Dans certains organismes, il est possible d’ajouter au dossier personnel d’un ancien membre une note indiquant qu’il a fait l’objet d’une enquête ou d’une procédure disciplinaire et que le dossier n’a pas été refermé.
153 A/69/304.
« Sur mon lieu de travail, les agissements frauduleux restent impunis. » D’accord, partiellement d’accord,
ne sait pas, ni l’un ni l’autre
D’accord, en partie d’accord
40 %
60 %
302. Les groupes d’investigation de plusieurs organismes ont indiqué avoir la faculté de poursuivre les enquêtes sur les abus de ressources humaines ou financières, que les fonctionnaires concernés fassent encore partie du personnel ou non. Cependant, une fois que les fonctionnaires ont démissionné, ils ne sont plus sous l’autorité de l’organisme et, par conséquent, ils ne sont plus contraints de coopérer à une enquête en cours. En effet, le Tribunal du contentieux administratif des Nations Unies, dans un arrêt de 2010 sur la question, a estimé qu’un ancien fonctionnaire « ne peut être contraint de participer, et à plus forte raison de coopérer »154. Cela peut constituer un obstacle important à une enquête, en rendant le recueil et l’analyse des éléments de preuve beaucoup plus difficiles, voire impossibles. On a également fait observer que d’autres entités multinationales avaient mis en place des dispositions obligeant les anciens fonctionnaires à coopérer avec les organismes pour ce qui concerne les enquêtes. Ces dispositions aident à éviter que les fonctionnaires faisant l’objet d’une enquête n’entravent le bon déroulement de celle-ci en se retirant unilatéralement de l’organisme.
303. Il est recommandé que les chefs de secrétariat des organismes des Nations Unies demandent à leurs bureaux des affaires juridiques de revoir leur manière de traiter une affaire lorsque le fonctionnaire concerné démissionne de son propre chef, de façon à garantir la poursuite de l’enquête lorsqu’elle se justifie, à obliger le fonctionnaire à coopérer avec les enquêteurs et à assurer le recouvrement des avoirs et la réparation des dommages, y compris sur sa pension s’il y a lieu (voir aussi les paragraphes 306 à 327 ci-dessous à propos des renvois).
304. Les entretiens ont également indiqué que, pour des motifs de droit et de confidentialité, les informations concernant un fonctionnaire faisant l’objet d’une enquête ou ayant fait l’objet de mesures disciplinaires ne sont pas communiquées aux autres organismes des Nations Unies lorsqu’il est recruté par l’un de ces derniers. Certains organismes envisagent d’inclure dans leurs formulaires de recrutement, en plus des questions d’usage sur d’éventuels antécédents judiciaires, des questions sur les enquêtes et mesures disciplinaires dont le candidat aurait pu faire l’objet chez d’autres employeurs, sur le modèle suivant : « Avez-vous fait l’objet d’une enquête ou d’une procédure disciplinaire chez un autre employeur, y compris dans un organisme des Nations Unies ou dans une autre organisation internationale ? Si oui, veuillez expliquer. ». La formulation exacte est encore à l’étude dans les bureaux des affaires juridiques et des ressources humaines de ces organismes.
305. Il est recommandé que les organismes des Nations Unies incluent dans leurs formulaires de recrutement des questions précises concernant l’éventuelle implication du candidat dans des affaires de fraude et les résultats des enquêtes afférentes. Le bureau des affaires juridiques doit s’assurer à l’avance que le candidat est dédouané de tout problème découlant d’une telle implication. En outre, les réseaux affaires juridiques et ressources humaines du Comité de haut niveau sur la gestion devraient se concerter sur l’adoption d’une approche et d’une terminologie communes à ce sujet.
154 Il a été noté que, dans la plupart des organismes des Nations Unies, lorsque des prestations sont dues à la cessation de service d’un fonctionnaire et que celui-ci fait l’objet d’une enquête, ces prestations peuvent être retenues pour l’encourager à coopérer. Cela peut avoir un effet dans certaines affaires, mais la plupart des personnes interrogées dans le cadre de cet examen ont indiqué qu’ils ne considéraient pas cette disposition comme un outil efficace pour encourager la coopération, en particulier lorsque la fraude porte sur des sommes dépassant largement le montant des prestations en suspens.
Renvoi des affaires devant les instances judiciaires nationales
306. Le renvoi des affaires aux instances nationales gagne en importance non seulement pour renforcer les mesures disciplinaires prises par les organismes des Nations Unies, mais aussi pour surmonter les obstacles aux poursuites civiles et pénales contre d’anciens fonctionnaires et au recouvrement des préjudices dus à la fraude.
307. L’Organisation des Nations Unies coopère avec les instances judiciaires des États Membres concernés, conformément à ses droits et obligations au titre de la Convention sur les privilèges et immunités des Nations Unies (adoptée par l’Assemblée générale le 13 février 1946) ainsi que des autres accords internationaux et principes de droit applicables155.
308. La section 21 de la Convention sur les privilèges et immunités des Nations Unies (la
« Convention générale ») indique que chaque organisme des Nations Unies est tenu de collaborer en tout temps avec les autorités compétentes des États Membres en vue de faciliter la bonne administration de la justice, d’assurer l’observation des règlements et d’éviter tout abus auquel pourraient donner lieu les privilèges, immunités et facilités énumérés dans son article V. En outre, conformément au Statut et Règlement du personnel de l’Organisation des Nations Unies, les fonctionnaires et les experts en mission doivent se conformer aux lois en vigueur et honorer leurs obligations juridiques privées156.
309. L’Organisation des Nations Unies a pour politique de tenir les fonctionnaires et experts en mission responsables de leurs actes délictueux, notamment en matière de fraude ou de corruption, non seulement en raison du préjudice causé aux victimes, mais aussi parce qu’ils sapent son travail et son image. Par conséquent, lorsqu’une enquête interne conduite par l’ONU selon sa propre procédure établit que des allégations crédibles indiquent qu’un de ses fonctionnaires ou experts en mission pourrait avoir commis un acte délictueux, l’affaire est normalement portée à l’attention de l’État Membre compétent.
Comme le renvoi devant les autorités de l’État concerné pose des problèmes juridiques et a des implications pour les privilèges et immunités des Nations Unies, toutes les affaires de ce type sont examinées par le Bureau des affaires juridiques avant qu’une décision ne soit définitive en la matière. Le BAJ se concerte avec les directeurs de programme concernés, en tant que de besoin, pour déterminer les intérêts au sens large de l’ONU dans la poursuite d’une affaire157. Le BAJ se charge des renvois pour tous les départements du Secrétariat de l’ONU, ainsi que pour tous les fonds et programmes des Nations Unies.
310. Lorsqu’il est décidé de donner suite à une affaire, l’ONU renvoie les allégations crédibles aux autorités judiciaires au moyen d’un rapport écrit adressé à la Mission permanente de l’État Membre concerné, pour qu’il prenne les mesures qui conviennent. En raison de l’inviolabilité des archives de l’ONU, énoncée à l’article II, section 4, de la Convention générale, l’Organisation fournit le rapport sur ces allégations à la Mission permanente à titre facultatif, sans préjudice de ses privilèges et immunités, ni de ceux de ses fonctionnaires et experts en mission. De cette manière, le Secrétaire général maintient le principe selon lequel une telle coopération ne doit pas obéir ou être due à une procédure judiciaire contraignante et selon lequel il lui appartient entièrement de décider de la nature et de l’étendue de cette coopération, de manière à ce qu’elle ne porte en rien préjudice aux intérêts de l’Organisation. En général, lorsque les autorités judiciaires souhaitent obtenir des pièces ou renseignements complémentaires, ou accéder à des fonctionnaires ou experts
155 Rapport du Secrétaire général sur la responsabilité pénale des fonctionnaires et des experts en mission des Nations Unies (A/70/208), par. 33.
156 Rapport du Secrétaire général sur les pratiques liées à l’échange d’informations entre l’Organisation des Nations Unies et les autorités nationales chargées de veiller au respect de la loi, ainsi qu’au renvoi d’affaires présumées être de caractère pénal mettant en cause des membres du personnel, de hauts fonctionnaires ou des experts en mission des Nations Unies (A/63/331), par. 2 et 3.
157 Ibid., voir par. 12 et 13.
en mission de l’Organisation des Nations Unies, elles en font la demande par l’intermédiaire de la Mission permanente de l’État concerné et cette demande est traitée selon les procédures définies dans un rapport sur la question publié par le Secrétaire général (A/63/331)158. Il est à noter que lorsqu’une affaire est renvoyée devant les autorités de l’État Membre concerné, il leur appartient de décider d’y donner suite ou non et de déterminer si les allégations, lorsqu’elles s’avèrent fondées, peuvent constituer une fraude en vertu des lois en vigueur.
311. Lorsque les autorités judiciaires d’un État Membre souhaitent obtenir une déposition officielle ou engager des poursuites au pénal contre un fonctionnaire ou expert en mission de l’ONU à propos d’une affaire survenue dans le cadre de ses fonctions officielles, elles doivent en faire demande écrite à l’Organisation, en principe par l’intermédiaire de sa mission permanente auprès de l’ONU, pour que soient levées les immunités de l’intéressé.
La Charte des Nations Unies et la section 20 de la Convention générale disposent ce qui suit : « Les privilèges et immunités sont accordés aux fonctionnaires uniquement dans l’intérêt des Nations Unies et non à leur avantage personnel. Le Secrétaire général pourra et devra lever l’immunité accordée à un fonctionnaire dans tous les cas où, à son avis, cette immunité empêcherait que justice soit faite et pourra être levée sans porter préjudice aux intérêts de l’Organisation. »159.
312. Les institutions spécialisées emploient des procédures et pratiques similaires. Selon les particularités d’une affaire, les organismes peuvent décider de la renvoyer aux autorités nationales et, lorsqu’il y a lieu et à titre exceptionnel, envisager une levée d’immunité.
313. L’Assemblée générale des Nations Unies a établi des directives particulières sur la question des renvois à l’intention du Secrétariat et de ses fonds et programmes160. Par exemple, la résolution 70/114 « prie le Secrétaire général de porter toutes allégations crédibles d’infraction imputable à tel fonctionnaire ou expert en mission des Nations Unies à l’attention de l’État de nationalité du mis en cause et de demander à cet État de lui faire le point […] de toutes mesures qu’il a prises pour enquêter sur l’infraction en question et, s’il y a lieu, en poursuivre l’auteur, ainsi que de l’informer de tous types d’assistance qu’il souhaiterait recevoir du Secrétariat aux fins de ces enquêtes et poursuites »161.
314. En outre, dans sa résolution 70/114, l’Assemblée générale a étendu les obligations d’établissement de rapports du Secrétaire général. Le paragraphe 25, en particulier, précise les informations à fournir pour chaque affaire en ces termes : « L’entité des Nations Unies concernée, l’année de renvoi, le type d’infraction et un résumé des allégations, l’état des enquêtes, des poursuites pénales et disciplinaires, notamment contre des personnes ayant quitté la mission ou n’étant plus au service des Nations Unies, toutes demandes de levée d’immunité, le cas échéant, et tout obstacle relevant de la compétence, de la preuve ou autre, tout en protégeant la vie privée des victimes et en respectant les droits des personnes visées par les allégations. »162. L’Assemblée générale demande que ces informations soient communiquées pour tous les renvois à compter du 1er juillet 2007, date à laquelle le Secrétaire général a commencé à établir des rapports à ce sujet163.
158 Ibid., voir par. 14.
159 Ibid., voir par. 19 à 25.
160 Voir, par exemple, les résolutions de l’Assemblée générale 62/63, 69/114 et 70/114.
161 Résolution de l’Assemblée générale 70/114, p. 15.
162 Résolution de l’Assemblée générale 70/114, p. 25.
163 Résolution de l’Assemblée générale 70/114, p. 25 ; voir également la note du Conseiller juridique de l’ONU distribuée aux bureaux, fonds et programmes de l’Organisation le 1er février 2016 ; voir le rapport le plus récent des rapports établi par le Secrétaire général, Rapport du Secrétaire général sur la responsabilité pénale des fonctionnaires et des experts en mission des Nations Unies (A/70/208).
315. Le BAJ a informé les Inspecteurs que l’ONU communiquerait les informations ou documents concernant les affaires aux autorités nationales au cas par cas et que le Secrétaire général lèverait l’immunité des personnes concernées dans les cas où cette immunité entraverait le cours de la justice. L’immunité peut être levée sans porter préjudice aux intérêts de l’Organisation. Par conséquent, celle-ci peut communiquer aux autorités compétentes les informations qu’elle a recueillies et les documents pertinents sous réserve des considérations de privilèges et d’immunités. Comme l’Organisation des Nations Unies n’a pas compétence pour engager des poursuites pénales, il appartient aux autorités judiciaires compétentes recevant communication de ces informations ou documents de déterminer leur utilisation ainsi que leur recevabilité en justice164.
316. Dans la résolution 62/63, ainsi que dans les résolutions ultérieures sur la responsabilité pénale des fonctionnaires et des experts en mission de l’ONU165, l’Assemblée générale a toujours fixé comme seuil de renvoi l’existence « d’allégations crédibles » d’infraction pénale.
317. En accord avec le seuil prescrit par l’Assemblée générale, le BAJ a fait observer, aux fins du présent rapport, qu’il ne demandait pas à ce que les allégations soient prouvées et qu’il renvoyait l’affaire en cause quand elles étaient jugées crédibles. En outre, bien qu’il soit nécessaire de disposer de résultats d’enquête pour déterminer la crédibilité des allégations, le BAJ a indiqué que cela ne nécessitait pas d’achever une enquête pour tous les aspects des allégations. Il a toutefois fait remarquer que le renvoi d’une affaire aux autorités nationales nécessitait l’existence d’éléments de preuve appuyant la crédibilité des allégations. Enfin, le BAJ a aussi indiqué que les renvois ne dépendaient pas des procédures disciplinaires et que le Secrétariat et les fonds et programmes administrés séparément n’avaient pas pour habitude d’attendre l’achèvement des procédures disciplinaires pour renvoyer une affaire.
318. Cependant, comme indiqué dans le rapport 2014 du CCIQA166 et confirmé par le présent examen, en pratique, le BAJ renvoie les affaires en se fondant surtout sur des allégations confirmées par des éléments de preuve, qui devraient habituellement provenir d’une enquête achevée. Comme une enquête complexe peut prendre jusqu’à dix-huit mois, le BSCI est tout à fait d’avis « que si, dans le cours de ses travaux, il établit qu’il y a une allégation d’activité délictueuse grave, il devrait pouvoir commencer à travailler avec les autorités nationales » dès qu’il a déterminé que l’allégation est crédible, sans attendre que l’enquête soit achevée167. Bien que le BSCI, le BAJ et d’autres services compétents étudient cette question depuis plusieurs mois, au moment de cet examen, aucune décision n’avait été prise quant à l’adoption et l’application de cette proposition du BSCI,
319. Nonobstant ce qui précède, la plupart des bureaux juridiques des organismes interrogés sur cette question ont exprimé sans ambages des réserves quant à la capacité du système des Nations Unies à mener efficacement des poursuites avec les autorités nationales, citant les différents risques que posent les renvois, en particulier les risques juridiques et opérationnels. Le principal risque juridique mentionné était celui de la levée des privilèges et immunités des Nations Unies pour les besoins des poursuites au civil ou au pénal devant les instances nationales, car il s’ensuivrait aussi une levée de l’immunité des témoins et de la confidentialité des documents de l’Organisation, ce qui pourrait exposer les organismes du système à des demandes reconventionnelles.
164 Voir A/70/208, par. 33.
165 Voir, par exemple, les résolutions de l’Assemblée générale 69/114 et 70/114.
166 A/69/304, voir par. 52 à 54.
167 A/69/304, par. 53.
320. Il a été fait mention, par exemple, d’une affaire récente concernant une autre institution multilatérale, à savoir une BMD, dans laquelle un tribunal de première instance avait estimé qu’en raison de la nature de sa coopération avec les autorités judiciaires nationales, et notamment de sa participation aux enquêtes de celles-ci, elle avait renoncé de fait à son immunité de juridiction. Selon les explications données, l’affaire était devant la Cour suprême du pays concerné au moment de la rédaction du présent rapport. Il a été souligné qu’en raison de la question d’immunité toujours en suspens à ce jour, la Cour n’avait pas encore statué sur le fond des allégations de corruption sous-jacentes, alors que la procédure avait était engagée en 2011.
321. Plusieurs juristes interrogés ont expliqué par ailleurs que les renvois nécessitaient le conseil d’experts juridiques et que cela entraînait des coûts pour l’organisme. Par conséquent, les renvois sont souvent examinés sous l’angle de la rentabilité et d’autres considérations pratiques et programmatiques, en plus de celui des problèmes juridiques168. Il a aussi été noté que les renvois peuvent être contre-indiqués lorsqu’il y a des raisons de s’inquiéter que le pays en question ne respecte pas les normes internationales communément acceptées en matière de droits de l’homme.
322. En raison de ces obstacles juridiques et procéduraux, et des limites que s’imposent les bureaux des affaires juridiques dans tous les organismes des Nations Unies, les renvois d’affaires constituent l’exception plutôt que la règle, et ce serait le cas même quand les éléments de preuve sont solides. Qui plus est, comme les renvois se font généralement après la conclusion de l’enquête et de la procédure disciplinaire, il s’écoule beaucoup de temps, parfois plusieurs années, entre l’infraction et le moment où une instance nationale peut se saisir du dossier, ce qui réduit considérablement les chances de poursuites et de sanctions adéquates à cet échelon169.
323. Enfin, les personnes interrogées ont indiqué que lorsqu’un renvoi est effectué, il arrive souvent qu’il ne fasse pas l’objet d’un suivi rapide et satisfaisant de la part des autorités de l’État Membre concerné, ou même de la part de l’organisme des Nations Unies.
À cet égard, l’Assemblée générale, dans sa résolution 70/114, « engage vivement les États à prendre toutes mesures nécessaires pour prévenir l’impunité de toutes infractions pénales commises par des fonctionnaires ou des experts en mission des Nations Unies et pour traduire les auteurs en justice et ce, sans préjudice des privilèges et immunités que ceux-ci et l’Organisation des Nations Unies tirent du droit international, les normes internationales relatives aux droits de l’homme, y compris les droits de la défense, devant être respectés »170. Par ailleurs, elle « encourage tous les États et l’Organisation des Nations Unies à coopérer entre eux en échangeant des informations et en concourant aux enquêtes et, s’il y a lieu, à l’exercice de poursuites contre tout fonctionnaire ou expert en mission des Nations Unies qui aurait commis quelque infraction grave, conformément à leur droit interne et aux textes applicables de l’Organisation, et ce, en respectant pleinement les droits de la défense, et les invite à envisager de donner à leurs autorités les moyens d’enquêter sur ce type d’infraction et d’en poursuivre les auteurs »171.
168 Le Secrétariat de l’ONU a fait observer que cette déclaration ne s’appliquait pas à son cas, car ses renvois d’affaires se faisaient selon les directives figurant dans les résolutions de l’Assemblée générale.
169 Ce problème a aussi été souligné par le CCIQA en ce qui concerne le Secrétariat de l’ONU (voir
169 Ce problème a aussi été souligné par le CCIQA en ce qui concerne le Secrétariat de l’ONU (voir