CHAPITRE III: « EVOLUTION ET ENJEUX DE LA CRISE DE L’HABITAT EN
2- Des déséquilibres récurrents
Jusqu’au milieu des années 80, une grande partie du logement et des services urbains étaient financée directement par le l’Etat, ou indirectement par le biais des entreprises publiques. Depuis, suite à l’introduction d’un train de réformes économiques, le financement public du logement social a été nettement ralenti et le financement des services publics devient sérieusement contrôlé et réduit. Mais, dans le même temps, les réformes économiques et sociales ont libéré des forces qui soutiennent une croissance économique urbaine vigoureuse.
A ce titre, les petites et grandes entreprises se sont multipliées, la dynamique du marché s’enracine, les investissements étrangers sont en croissance et se localisent surtout dans les grandes villes. Ces faits alimentent la dynamique urbaine et génèrent une émigration croissante vers les villes les plus grandes (6). Le ralentissement des programmes de logements sociaux, fait que les bénéficiaires de logements pratiquement gratuits devront maintenant payer un loyer conséquent, acheter leur logement ou se relocaliser à leurs frais.
Historiquement, la pauvreté urbaine comme enjeu n’existait pas officiellement en Algérie: les travailleurs étaient en principe traités presque équitablement et ils étaient protégés par la Constitution (qui reconnaît, entre autres, un droit au logement). La planification centrale de l’économie assurait des ressources spécifiques consacrées aux avantages sociaux. La situation des travailleurs, même en situation de pauvreté relative par rapport au reste du monde, était modérée par des politiques de développement social dont les impacts ont ralenti pour un temps les effets négatifs de la transition à une économie de marché; les services
d’éducation et les services de santé étaient largement accessibles, et l’accès à l’emploi et au travail était pratiquement garanti.
L’état algérien avait développé un système d’aide aux plus démunis ; mais tout ce système a été fortement perturbé depuis l’introduction des réformes économiques et sociales, et des disparités importantes apparaissent entre les groupes de revenus et entre les niveaux de vie. Il apparaît que les gains les plus importants sont faits par la nouvelle classe d’affaires et les petits entrepreneurs, alors que les pertes les plus importantes sont subies par les retraités, les ménages dirigés par un seul parent, les employés du secteur public, tous les travailleurs avec un salaire fixe par les retraités et les ménages dirigés par un seul parent.
Ces disparités sont particulièrement visibles dans les conditions de logement. Avec l’apparition d’un marché privé du logement, notamment la promotion immobilière et foncière et avec aussi la spéculation, les nouveaux riches peuvent construire et acheter des logements de meilleure qualité dans les environnements bien équipés en infrastructures. Les pauvres, par contre, connaissent une détérioration rapide de leur logement et de leurs environnements résidentiels, qui sont de moins en moins entretenus.
On constate que les services de la commune subissent une surcharge de la demande apportée par la hausse des densités d’occupation. Les pauvres connaissent aussi toutes les conséquences négatives des forces du marché, comme les coupures de service, la relocalisation sur des sites périphériques et mal desservis. Les coûts du logement et de la vie dans les villes génèrent une insécurité grandissante des populations les plus pauvres et un appauvrissement augmenté par les coûts nouveaux de la santé et de l’éducation. En somme l’ensemble de ces conditions limite finalement le potentiel productif de ces populations et agit comme un frein au développement social et économique dans les villes.
Les problèmes du développement urbain, que connaît l’Algérie actuellement, ne sont pas nouveaux. Ils sont très semblables à ceux qu’ont connus et que connaissent encore d’autres pays en voie de développement. Ce qui est unique, ce sont les impacts négatifs de la décennie marquée par la crise politique des années 90, de son isolement relatif par rapport aux autres pays notamment l’occident.
2-1 Les contours de la pauvreté en Algérie
Inexistante pour les uns, sujet tabou ou phénomène artificiellement dissimulé par l’aisance financière relative de l’Etat pour les autres. La pauvreté a été longtemps perçue en Algérie comme ne devant pas et ne pouvant pas exister, mais le phénomène ne cesse de susciter des débats et des controverses. Néanmoins le fait est admis. Elle connaît depuis le début des années 90 un essor indéniable, en Algérie, concomitamment à la mise du processus de réformes économiques. La pauvreté reste un phénomène important en Algérie où elle s’exprime, notamment, à travers un chômage endémique qui concerne prés 30 % de la population active selon les statistiques de l’ONS (1998). Le taux de la population active en chômage a été par ailleurs fortement grevé par les réformes structurelles qui ont touché les entreprises publiques. En effet, les réformes, mises en œuvre depuis le début des années 90, ont été à l’origine de 460 000 pertes d’emplois et de la fermeture de plus d’un millier d’entreprises financièrement déstructurées (7).
La définition et la mesure de la pauvreté en Algérie sont rendues malaisées par l'absence d'études systématiques et comparables dans le temps. En effet, la pauvreté en Algérie n’a été soumise à débat qu’en 2000, à l’occasion de la conférence d’Alger. Ainsi elle a été usitée comme une préoccupation importante pour le pays qui a justifié la tenue de cette première Conférence Nationale de « lutte contre la pauvreté et l’exclusion ».Dans un autre document élaboré par le PNUD, il est noté qu’en Algérie une connaissance intuitive permet de relever que le phénomène s’est accru au cours des dernières années.
Dès lors, les travaux des institutions internationales ont commencé à permettre une sorte de réhabilitation de la pauvreté (8). Mais celle-ci se fait encore un peu dans l’ambiguïté; elle est expliquée parfois comme un effet secondaire des ratés d’un système en transition, et parfois comme un effet pervers des forces incontrôlées du marché. Dans le premier cas, elle interpelle directement le régime; dans le second, elle le libère de ses obligations. Dans le meilleur des cas, la pauvreté est maintenant admise comme une composante de n’importe quel système économique.
Les études sur la pauvreté urbaine en Algérie tel qu'apprêtées dans la carte de la pauvreté (2002) (9) ont permis de dégager des consensus théoriques. La pauvreté urbaine n’est plus perçue comme un malaise particulier, mais comme une composante organique de la structure sociale urbaine; à ce titre elle est incontournable et durable. Les zones de résidence
de la ville. Insérées dans les espaces fragiles de la ville ou dans les quartiers organisés, elles constituent des freins au développement urbain mais se présentent aussi avec des enjeux de redéveloppement.
Malgré les analyses croisées des indicateurs qui permettent de définir la pauvreté urbaine comme un phénomène social global, sa perception comme situation de manque de ressources financières à court terme, s’est souvent imposée telle que l’indique la carte de la pauvreté en Algérie. La pauvreté est alors évaluée non seulement à partir des revenus, mais aussi à partir des biens possédés (équipements, logement, droits d’occupation du sol). Quand ces biens sont évalués à leur valeur marchande, des niveaux de pauvreté sont automatiquement effacés
.
Les enquêtes de consommation des ménages et de niveau de vie, réalisées respectivement, en 1988 et 1995 par l' ONS, quoique posant des problèmes de comparabilité, ont néanmoins permis de dégager les grandes tendances de ce phénomène.
C'est ainsi que se basant sur leurs résultats, l'étude de la banque mondiale, réalisée en 1995 et dont les principales conclusions sont reprises dans le rapport de la conférence nationale de lutte contre la pauvreté et l'exclusion, définit les seuils de pauvreté et les caractéristiques de la pauvreté en Algérie (1).
Ainsi la mesure de la pauvreté est définie selon un rapport du PNUD sur la pauvreté 1998, comme étant l'insuffisance de consommation alimentaire en qualité et en quantité, mais aussi en médiocre satisfaction des besoins sociaux de base.
Quant aux caractéristiques sociales des pauvres
,
l'étude de la banque mondiale, évalue à 6.360.000 le nombre de pauvres en 1995, les trois seuils de pauvreté confondus, soit 22,6 % de la population du pays. La proportion des plus pauvres est passée de 10 % à 20 % de la population entre 1988 et 1995.En 1988 comme en 1995, les populations les plus pauvres sont en majorité rurales avec respectivement, 72 % et 68 %.
(1)
La pauvreté matérielle revêt 3 formes : Un seuil de pauvreté extrême, estimé comme la somme d'argent nécessaire pour satisfaire les besoins alimentaires minimaux, équivalent à 2100 calories par jour, soit pour 1995, 10.943 DA par an et par personne. Un seuil inférieur, tenant compte des dépenses non alimentaires et estimé
pour 1995, à 14.825 DA par an et par personne. Un seuil de pauvreté supérieur, équivalent à 18.191 DA par an
En 1995, la taille moyenne des ménages pauvres est de plus de 8 personnes, alors que la taille moyenne des ménages est de 6.6 personnes.
De même 60 % des pauvres vivent dans des ménages dont le chef est sans instruction.
La corrélation est également établie entre la pauvreté et le chômage que ce soit en 1988 ou en 1995 : le chômage est en effet plus important chez les populations défavorisées autant en zones rurales qu'en zones urbaines : 44 % en zones urbaines et 35 % en zones rurales contre 29 et 24 % chez les non pauvres, en 1988 et en 1995, 14 % contre 28 %. Il faudra pour cela près de 100.000 emplois nouveaux à créer par an, pour prévenir seulement les tensions sur l’emploi et sans considérer les 1,7 millions de chômeurs déclarés en 1994 (10).
Par ailleurs, le Ministère de la Solidarité et de l’Emploi annonce en 2005 dans un communiqué de presse qu’il a adopté une autre approche de la pauvreté, en insistant sur le fait qu’il n’y a pas de pauvres en Algérie et qu’il n’ y a que des nécessiteux, indiquant que la Banque Mondiale s’est basée dans son étude sur un vieil indicatif, selon lequel ceux qui ont moins d’un dollar sont pauvres et qu’elle se base sur un vieil indicatif, selon lequel ceux qui ont moins d’un dollar sont pauvres. En effet le Ministère concerné considère les démunis et nécessiteux sur la base de quatre critères : l’absence de revenus et de logement, et le non accès aux services de la santé et à l’éducation. C’est à partir de ces quatre critères réunis qu’il identifie un pauvre et non pas sur la base du PIB.
En somme, les ressources engagées par les pouvoirs publics n’ont pas eu d’effets notables, d’autant que le phénomène de la pauvreté en Algérie reste à notre sens mal appréhendé au regard de l’absence de connaissances fines de ce phénomène.
2-2 Indice synthétique du logement : un problème à l’échelle du pays
L'indice synthétique du logement participe à l'identification des disparités par rapport à un mode d'habiter décent ; les populations vivant dans des logements précaires, privées de l'accès ux utilités de base, sont en plus exposées au risque de maladies qui aggravent leur situation de départ déjà défavorisée.
En prenant avantage des derniers documents officiels produits en 2001, « sur la carte de la pauvreté en Algérie ", leur lecture révèle qu’on est amené à se préoccuper de l'état critique des 229 communes en Algérie où les faibles taux de branchement aux différents réseaux (eau
potable, assainissement, électricité) se conjuguent aux plus fortes proportions de logements précaires et aux taux d'occupation par pièce les plus élevés.
Dans ce cas l’objectif de la lutte contre cette pauvreté est clairement énoncé et les programmes constituent une nouvelle façon de concevoir les relations entre l’état et les masses appauvries. Nous voilà au cœur de notre sujet, quel sens donner donc à la promotion renouvelée aux pouvoirs publics et de la participation populaire ?
2-2-1. La recherche urbaine et l’autogestion de la pauvreté
Le fait d’adopter une position stratégique qui valorise d’abord le rôle de l’Etat n’a pas permis d’approfondir d’autres approches qui valoriseraient le rôle du secteur privé, dans les domaines du travail et du logement, et le rôle du secteur public, dans les domaines de la santé, de l’éducation et de l’assainissement.
Entre autres, le rôle du secteur informel dans l’économie urbaine, pour le travail, le logement et l’assainissement, même s’il a été reconnu, est resté peu documenté. Le paradigme de la planification centrale reste relativement fort et présent sur le terrain par la couverture de la réalité sociale par l’appareil étatique. Ce paradigme peut avoir des effets pernicieux quand il adopte les principes administratifs de l’appareil; ainsi les ménages pauvres et les domaines d’intervention de l’Etat sur la pauvreté ne concernent que ce qui est légalement reconnu. Dans ce cas, les zones d’occupation illégale, les résidents sans droit de résidence ou même sans enregistrement de résidence peuvent facilement disparaître du domaine des préoccupations. Les personnes non encadrées dans l’appareil étatique peuvent aussi disparaître, comme les travailleurs temporaires, les retraités des secteurs non étatiques…
Cette situation renvoie à des enjeux concrets de politiques publiques de la prise en charge de la pauvreté. En ce sens, il convient de souligner, l’importance quant à l’autogestion dont le
principe d’autonomie qui s’applique à la réalisation des projets d’amélioration des conditions de vie des masses urbaines appauvries et s’exprime par des pratiques d’aide mutuelle et d’auto-administration collective(1).
2-2-2 Une nécessaire réflexion sur la décentralisation réelle ?
Le secteur communautaire demeure encore géré, organisé et coordonné par l’Etat. L’ensemble de la dynamique va du haut vers le bas et paralyse complètement les initiatives au niveau le plus bas.
Tout le processus décisionnel demeure centralisé. Même si l’Etat reconnaît maintenant qu’il doit adopter un rôle de support aux capacités des acteurs, et qu’il doit cibler ses actions non pas sur le contrôle des politiques mais sur la promotion de politiques, il est tellement préoccupé par les inégalités régionales qu’il ne voit pas comment adopter de nouvelles pratiques correspondant à ses objectifs.
Au niveau des finances locales, le cadre légal qui partagerait les pouvoirs et responabi1ités entre le niveau central et le niveau municipal nous semble absent. L’ensemble de la gestion des finances est fait par conventions, revues annuellement. Les collectivités locales ont peu de ressources propres, ils se partagent le revenu des taxes décidées et administrées centralement. Ils fonctionnent essentiellement sur des paiements de transferts venant de l’état central et devant être négociés à chaque année.
Le budget des collectivités locales est presque totalement contrôlé par le gouvernement central et lourdement chargé par les priorités énoncées annuellement par chacun des ministères pour l’ensemble du pays.
En fait, les autorités locales n’ont qu’un minimum d’autonomie, dans la mesure où elles enregistrent des surplus par rapport au budget accordé. Dans ce cas, elles peuvent assez facilement dépenser ces surplus comme elles l’entendent. Comme on peut s’en douter, ceci incite fortement les autorités locales à générer des surplus, pour se donner une certaine
(1)
Des éléments de cette conclusion ont été tirés de l’article suivant: Parenteau R., 1994; «Two studies on the conditions of urban poors in ViêL-nam (Hanoi and Hô Chi Minh City), Viét-nam sociolagical review, n° 4-48: p. 70-74. Plusieurs hypothèses, formulées dans cette conclusion, sont tirées des publications suivantes: Trinh Duy Luan 1996, et Trinh Duy Luam et Nguyen Quang Vinh 1996.
autonomie financière. Dans plusieurs cas, certaines ont commencé à lever leurs propres taxes et à charger pour des services qui étaient antérieurement gratuits. D’où des impacts majeurs sur les populations les plus pauvres qui doivent en principe profiter des généreuses politiques sociales du gouvernement central.
3- Urbanisation et marginalisation sociale
L'urbanisation en Algérie aura été fortement impulsée par cette conjoncture et continuera d'être une préoccupation majeure de ce début de siècle et jusque dans son quart prochain, en raison du niveau qu'elle atteint (11). La répartition spatiale de la population maintiendra un contraste saisissant entre, d'une part, des milieux ruraux qui continuent d'abriter une part importante de la population et, d'autre part, une urbanisation qui subit le poids si ce n'est la marque des grands centres urbains. Chiffres ces intensités donnent la pleine mesure des enjeux et des défis qui se posent.
En effet le processus historique révèle combien les phénomènes de l’urbanisation sont étroitement imbriqués dans la perspective politique du développement économique (1)
A l’origine, dans les années quarante, l’Algérie a été marquée par les formes urbaines rudimentaires et précaires de l'habitat, manifestation inaugurale de l’explosion urbaine. Les grandes villes littorales vont ensuite connaître la pression des flux migratoires stimulés par l’avènement des indépendances.
Au début des années soixante dix, les impératifs du développement à travers les projets d’industrialisation et de réformes agraires conduits par l’Etat planificateur au nom de la transition au socialisme qui ambitionnait la correction du dualisme économique et territorial ont, a contrario, exacerbé les mouvements migratoires vers le littoral. Par la suite, à partir des années quatre vingt, le maillage administratif des territoires a fait croître les villes, petites et moyennes.
(1)
Selon un rapport du Ministère de l’Equipement et de l’Aménagement du Territoire, 1995 dossier demain l’Algérie, CNES, 1997 : cette dynamique née d’un tel bouleversement, confère à l’urbanisation de la population une croissance vertigineuse ; de 32,6% en 1966, elle passé à 41% en 1977, à 49% en 1987 et à 51,5% en 1994. L’insuffisance des structures d’accueil des populations, favorise la prolifération de l’habitat précaire et la dégradation des conditions de vie des citoyens.
Mais que les villes soient petites ou grandes, loin de corriger les disparités régionales, comme les différentes Chartes le proclamaient, le développement économique les a accrus en focalisant les migrations et en amplifiant l’urbanisation.
Le regard rétrospectif de l’historien sur les deux précédentes décennies (1970 - 1980) permet d’évaluer la montée en puissance de la question urbaine : "le processus d’industrialisation et la très forte poussée démographique se sont conjugués pour donner à la ville un poids considérable dans les équilibres économiques et sociaux autant que politiques" (12).
Le trait caractéristique de l’urbanisation réside dans le dualisme des formes spatiales exagérément étalées impressionnantes et fragmentaires à l’intérieur duquel une esquisse de différentiation sociale semble prendre forme : pour l'habitat réglementé dans la typologie des lotissements pour les catégories solvables de la population, concentrées pour l'habitat informel ou spontané des catégories insuffisamment et irrégulièrement solvables de la population. Le résultat est que nos agglomérations urbaines, de par leurs nombreux dysfonctionnements, offrent un cadre bâti dans un espace urbain, en plein désordre que ni les instruments d’ordre juridique, réglementaire et technique et ni les actions de construction et d’aménagement n’ont pu éliminer (13).
Ces distorsions sociales et spatiales exacerbées par le dysfonctionnement plus ou moins marqué du système urbain, en matière d’habitat , fait de la ville un thème d’actualité quasi-permanent, car c’est là que s’expriment, parfois violemment, les tensions politiques à l’échelle nationale.
A cet effet, la genèse de l’intervention de l’Etat dans la production du logement nous semble une clé privilégiée qui rend plus intelligible les situations de « pénurie » et de crise de logement dans leur évolution.