Dépenses d’investissement

O objetivo dos Conselhos escolares como órgãos colegiados, é deliberar sobre questões político-pedagógicas, administrativas e financeiras no âmbito da escola (MEC, 2004).

Para o MEC (2004), o Conselho escolar possui um papel decisivo na democratização da educação e da escola, na medida em que reúnem diretores, professores, funcionários, estudantes, pais e representantes da comunidade para discutir, definir e acompanhar o desenvolvimento do projeto pedagógico da escola, representando um lugar de participação e decisão, de discussão sobre o presente e o futuro que a escola deseja alcançar.

Na visão do MEC (2004), os Conselhos escolares representam o sustentáculo de projetos políticos pedagógicos, pois permitem a perspectiva emancipatória, considerando os interesses e as necessidades da maioria, em detrimento de um projeto político pedagógico elaborado somente por especialistas, que não conseguem representar os anseios da comunidade.

A institucionalização dos Conselhos escolares, ainda que pareça novidade, não o são segundo Parente e Luck (1999). Historicamente, eles estão ligados aos movimentos sociais de 1970/80 no Brasil, que a partir de 1986 passam a exercer função deliberativa, em superação ao caráter, até então, puramente de órgão consultivo.

É possível caracterizar a institucionalização dos Conselhos para a educação em dois níveis, pós-descentralização. No âmbito municipal, com a elevação dos municípios ao status de entes federados, quando lhes foi facultada a constituição de seus próprios Conselhos Municipais de Educação (CMEs), recebendo competências delegadas de seus respectivos Conselhos Estaduais de Educação (CEEs); e no âmbito da unidade escolar.

O art. 4° da Lei n° 9.424/96 que instituiu o Fundef, determina que, no prazo de 180 dias a partir da vigência desta lei, seja institucionalizado Conselhos no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios, para realizar o acompanhamento e o controle social dos recursos deste Fundo, estabelecendo no Inc. IV, a composição destes para os municípios.

IV – nos Municípios, por no mínimo quatro membros, representando respectivamente: a) A Secretaria Municipal de Educação ou órgão equivalente; b) os professores e os diretores das escolas públicas do ensino fundamental; c) os pais de

alunos; d) os servidores das escolas públicas do ensino fundamental (Lei n° 9.494, de 24 de dezembro de 1996).

Souza e Faria (2004) corroboram com Parente e Luck (1999) sobre a idealização dos Conselhos, complementando que, apesar de sua existência não ser nova, estes passam a ocupar espaços fundamentais somente com a descentralização da política, por se constituírem e por consolidar os sistemas municipais de educação.

De acordo com Ribeiro (2000 apud SOUZA; FARIA, 2004), a Constituição de Conselhos é vista como uma forma de se elevar a autonomia da educação. E ela já havia sido vislumbrada na Constituição do Estado da Bahia (1947), sob a influência de Anísio Teixeira. O primeiro Estado a pôr em prática a descentralização via municipalização, segundo Werle (1998) e Ribeiro (2000) (apud SOUZA; FARIA, 2004), foi o Rio Grande do Sul.

Dentre as atividades que os CMEs devem desenvolver está a ação conjunta com a Secretaria Municipal de Educação na elaboração do PME. Numa análise realizada por Souza e Faria (2004) sobre os CMEs, as autoras constataram a importância deles como instâncias que favorecem potencialmente a consolidação de um processo de municipalização, assentado em bases democráticas de gestão, além de se caracterizarem como órgãos normativos e deliberativos dos sistemas municipais de ensino.

Souza e Faria (2004), a partir de pesquisas realizadas, também constataram que, apesar desses Conselhos se fazerem institucionalizados, eles não vêm cumprindo com suas atribuições, limitadas muitas vezes, pelo desconhecimento dos conselheiros sobre suas funções e às do órgão que representam.

Normativamente, o governo federal institucionalizou um Programa Nacional de Capacitação de Conselheiros Municipais de Educação (Pró-Conselho) que, por um lado, visa estimular a criação de novos conselhos municipais de educação e, por outro, visa fortalecer aqueles já existentes.

O programa também estimula a participação da sociedade civil na avaliação, definição e fiscalização das políticas educacionais, além de promover outras ações. O principal objetivo do programa é qualificar gestores e técnicos das secretarias municipais de educação e representantes da sociedade civil para que atuem em relação à ação pedagógica escolar, à legislação e aos mecanismos de financiamento, repasse e controle do uso das verbas da educação, exercendo papel de articuladores e mediadores das demandas educacionais junto

aos gestores municipais, por este motivo, suas funções são normativa, consultiva, mobilizadora e fiscalizadora (MEC, 2004).

De forma similar, mas aplicado aos Conselhos escolares, o MEC por meio da Secretaria de Educação Básica, institucionalizou o Programa Nacional de Fortalecimento dos Conselhos escolares em novembro de 2004, visando fomentar a implantação dos Conselhos escolares nas escolas públicas de educação básica e promover o seu fortalecimento.

Este programa foi constituído com a participação de organismos nacionais e internacionais como: Conselho Nacional de Secretários de Educação (CONSED); União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação (UNDIME); Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação (CNTE); UNICEF; UNESCO e PNUD. O programa conta com um material instrucional, composto por um caderno19 destinado aos dirigentes e técnicos das secretarias municipais e estaduais de educação e seis cadernos instrucionais destinados aos conselheiros escolares, que somados a outras estratégias como cursos, palestras e seminários busca qualificar a atuação dos conselheiros escolares (MEC, 2004).

Corroborando com a linha normativa “indutiva” do governo federal, é possível inferir que o processo de institucionalização de Conselhos escolares visa, também, promover a institucionalização de diferentes programas. Vale lembrar que em 199520, houve o incentivo a este tipo de estrutura colegiada, por meio da criação do Programa de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental (PMDE), que posteriormente, em 200121, passou a se chamar PDDE.

O objetivo da criação de Conselhos escolares, como órgãos colegiados é deliberar sobre questões político-pedagógico, administrativas e financeiras no âmbito da escola (MEC, 2004).

[...] os Conselhos Escolares, ao assumirem a função de estimular e desencadear uma contínua realização e avaliação do projeto político-pedagógico das escolas, acompanhando e interferindo nas estratégias de ação, contribuem decisivamente para a criação de um novo cotidiano escolar, no qual a escola e a comunidade se identificam no enfrentamento não só dos desafios escolares imediatos, mas dos graves problemas sociais vividos na realidade brasileira (MEC, 2004, p. 38).

O Conselho Escolar é o órgão colegiado responsável pela gestão da escola, em conjunto com a direção. Sua finalidade é promover uma prática educativa democrática em função da

19 _{Conselhos Escolares: uma estratégia de gestão democrática da educação pública.} 20 _{Resolução 12 de 10 de maio de 1995.}

melhoria da aprendizagem da escola. Dele participam os professores, alunos e funcionários. A eleição é direta, por meio do voto secreto e nominal (PARENTE; LUCK, 1999).

Para Navarro e colaboradores (2004), o papel do Conselho Escolar é deliberar sobre questões político-pedagógicas, administrativas e financeiras da escola, contribuindo decisivamente para a criação de um novo cotidiano, no qual a escola e a comunidade se identificam no enfrentamento, não só dos desafios escolares imediatos, mas também, aos graves problemas sociais vividos na realidade brasileira. Não devendo haver, como diz Costa (2001), predomínio do envolvimento dos conselheiros as questões financeiras.

Parente e Luck (1999) realizaram uma pesquisa no âmbito estadual nas escolas de ensino fundamental em todo o País, buscando identificar mecanismos que assegurem a participação para se efetivar a descentralização.

A estrutura de gestão colegiada implementada no âmbito das escolas que teve destaque foi a Associação de Pais e Mestres, comumente denominada Associação de Pais e Professores (APP). Esta instituição foi assegurada como entidade civil com personalidade jurídica própria e sem fins lucrativos, pela Lei nº 5.692/71, de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (art. 62).

As pesquisadoras constataram o uso deste mecanismo de gestão colegiada em 100% das escolas estaduais de ensino fundamental do Estado de Santa Catarina. Seu objetivo é auxiliar a direção escolar na promoção das atividades administrativas, pedagógicas e sociais da escola, assim como arrecadar recursos para complementar os gastos com o ensino, a educação e a cultura.

Além de participar da gestão da escola, a APP tem como função principal apoiar a direção da escola financeiramente, gerindo e aplicando os recursos financeiros (PARENTE; LUCK, 1999).

A existência de APM ou APP foi constatada, na pesquisa de Parente e Luck (1999), em 13 Estados federados de ensino fundamental público. Também foi identificada em uma unidade federada, uma estrutura colegiada similar à chamada Associação de Pais, Alunos e Mestres (APAM), que amplia o nível de participação, descentralizando a gestão da escola até o nível dos alunos.

Segundo Parente e Luck (1999), o Estado de Santa Catarina foi o primeiro a implantar estruturas colegiadas, em 1966; seguida pelo Rio Grande do Sul em 1991, e expandindo-se para o Mato Grosso do Sul e Minas Gerais em 1992.

Os Estados do Ceará e de Pernambuco começaram sua implantação em 1994; o Amapá, Amazonas, Maranhão, Goiás e Distrito Federal em 1995; o Acre e a Paraíba em 1996; e o Rio Grande do Norte, Bahia e Espírito Santo em 1997.

A fim de possibilitar uma visão mais clara do que vem a ser cada uma dessas estruturas colegiadas, apresentam-se suas definições, a partir de Parente e Luck (1999).

A Associação de Pais e Mestres (APM) é uma instituição civil com personalidade jurídica própria, sem fins lucrativos. Sua finalidade é auxiliar no desenvolvimento da escola, prestando apoio nas suas atividades administrativas, pedagógicas e social e arrecadar recursos financeiros para complementar gastos com o ensino, a educação e a cultura. Dela participam os pais, alunos, professores e funcionários. A escolha para o colegiado é por eleição.

O colegiado escolar é um conselho constituído pelo diretor da escola, membro nato e, por representantes dos professores, especialistas em educação, funcionários, pais de alunos ou responsáveis. É um órgão consultivo e fiscalizador. A escolha para o colegiado é por eleição pelo voto direto.

Já o caixa escolar é uma sociedade civil, sem personalidade jurídica, de direito privado, sem fins lucrativos. Sua finalidade é receber recursos financeiros e administrar a execução desses recursos na escola. Dele participam o diretor da escola, membros do colegiado escolar para o conselho fiscal, pais e outros representantes da comunidade. A escolha para compor o colegiado é por eleição.

Pela demonstração de Parente e Luck (1999), as estruturas de gestão colegiada guardam similaridades, todas de alguma forma buscam auxiliar na gestão da escola, e são mecanismos para promover a autonomia financeira, principalmente após 1995, com a institucionalização do PMDE, transformado em PDDE em 2001, em que muitas delas se tornaram UEx para o recebimento e gestão dos recursos de programas do governo.

Como salienta Parente e Luck (1999), essa função é acumulada pelas APM ou APP, caixa escolar, ou outro colegiado escolar provavelmente nas escolas de pequeno porte, que utilizam apenas um órgão para desempenhar múltiplas funções, por não comportarem mais de um.

Para as autoras, o tamanho pode influenciar significativamente a implantação de estruturas de suporte aos processos de descentralização e autonomia escolar. Há uma tendência de adoção de vários mecanismos de gestão colegiada nas escolas maiores.

Desta breve análise, observa-se que a descentralização brasileira do ensino fundamental está alicerçada em mecanismos institucionalizados pelo governo central, que utiliza o poder normativo, coercitivo e “remunerativo”, na visão de Santos e Avritzer (2009), para induzir a esfera subnacional a assumir a implementação dessa política. Já a questão democrática, para estes autores, permanece na atualidade como um campo em aberto sobre o lugar a ocupar.

Estas ações empreendidas pelo governo central com um arcabouço legal estruturado podem ser caracterizadas como mecanismos de indução das reformas pretendidas pela politica de educação, e parece estar assentado no modelo de Sabatier e Mazmanian (2007), característico de um modelo top-down de implementação de política, onde prescrições e recomendações sobre como “deve ser” a implementação dessa política estão sendo preestabelecidas pelas normas.

Batley (1984 apud BLUMM; SOUZA, 1999) salienta que há um compromisso Constitucional com o princípio da autonomia local, mas na prática, isso não acontece na maioria dos municípios brasileiros, sendo limitadoras à autonomia política, as restrições políticas impostas pelo nível central.

Somado a isto, deve ser considerado, segundo Mello e Silva (1991), que todo processo de desconcentração de poder de decisão, conduzindo à escola à autonomia, corre o risco de ser reconcentrado, mesmo no nível da escola. A atuação dos grupos corporativos ou minoritários e a manipulação político-partidária sempre encontram forma de se recompor. Isto torna a gestão da escola vulnerável aos ajustes internos e aos interesses pessoais dos que a integram, debilitando a proposta político-pedagógica e o desenvolvimento institucional do estabelecimento de ensino.

Neste sentido, retoma-se a participação, que teria um poder compensatório, desde que não sujeita a mecanismos de manipulação e cooptação (MELLO; SILVA, 1991). E assim, a integração mais orgânica ao meio social, promovendo uma gestão democrática e participativa, repartindo o poder de decisão no âmbito da escola é vista como caminho estratégico para solidificar a autonomia escolar (MELLO; SILVA, 1991; CHENG apud ABU-DUHOU, 2002).

Assim, a noção da participação coletiva na gestão escolar tornou-se, a partir dos anos 80 um dos grandes temas da reforma dos sistemas de ensino (ABU-DUHOU, 2002). A crença alimentada é a de que para melhorar a qualidade da educação é necessário focar na organização da escola, reformar o sistema estrutural e o estilo de gestão das escolas (CHENG apud ABU-DUHOU, 2002).