Cycle de Doha : catalyseur de nouvelles règles de régulation du commerce

Les négociations commerciales du Cycle de Doha pour le développement offrent une occasion de modifier les règles du commerce international qui régissent les échanges des produits agricoles et non agricoles, ainsi que des services. Ces négociations peuvent permettre de prendre en compte les besoins spécifiques des pays en développement et de leur permettre de développer leurs secteurs agricoles, tout en ne nuisant pas aux intérêts des pays développés. C’est là tout l’enjeu des négociations du Cycle de Doha en cours.

3.7.1. Intégrer la préoccupation du développement en lien avec la régulation du commerce

Le cycle de Doha vise à mettre la libéralisation des échanges au service du développement des pays pauvres. Les pays développés sont censés s'engager à réduire les soutiens à leur agriculture qui pénalisent les pays du sud. Prévues au départ pour être achevées au ler janvier 2005, les négociations se poursuivent encore faute d’un consensus entre les parties prenantes. Le cycle de Doha vise à répondre aux insuffisances du précédent cycle en intégrant la dimension du développement et de l’équité. Le mandat permettant la poursuite du processus de réformes pour une libéralisation accrue du commerce des produits agricoles était incorporé dans l’article 20 de l’Accord sur l’Agriculture de l’Uruguay Round. En 2000, de nouvelles négociations, notamment sur l'agriculture, les services et l’AMNA (accès aux marchés des produits industriels), ont été lancées.

Ce nouveau Cycle de négociations, intitulé le Cycle de Doha pour le Développement a été officiellement lancé en novembre 2001 lors de la quatrième Conférence Ministérielle de l’Organisation Mondiale du Commerce qui s’est tenue à Doha, au Qatar. Des voix, notamment de la part des pays en développement, remettent en cause l’accord agricole signé à Marrakech en 1994. Ils estiment que leurs intérêts n’ont pas été suffisamment pris en compte dans les accords issus de l’Uruguay Round. Le montant des soutiens internes des pays développés a augmenté et cet accord consacre une certaine inégalité de traitement du point de vue d'instruments possibles de politique agricole à la défaveur des pays en développement. Les pays en développement souhaitent ainsi une plus grande rigueur dans la mise en œuvre des engagements pris par les pays développés, un plus grand accès aux marchés des pays

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développés, et, une plus grande flexibilité à leur égard en matière de politique agricole et en conformité avec leur niveau de développement économique.

A l’issue de la quatrième conférence ministérielle de l’OMC, tenue à Doha du 9 au 14 novembre 2001, les participants ont réaffirmé leur volonté à faire en sorte que le commerce œuvre au service du développement. A cette conférence, les ministres ont rappelé les objectifs de Doha à travers la déclaration qui suit, « nous rappelons l'objectif à long terme mentionné

dans l'Accord, qui est d'établir un système de commerce équitable et axé sur le marché au moyen d'un programme de réformes fondamentales comprenant des règles renforcées et des engagements spécifiques concernant le soutien et la protection afin de remédier aux restrictions et distorsions touchant les marchés agricoles mondiaux et de les prévenir » [OMC (2001), p. 11].

Pour atteindre ces objectifs, les différents Ministres se sont également engagés à travers la déclaration suivante « Nous reconfirmons notre adhésion à ce programme. Faisant fond sur

les travaux accomplis à ce jour et sans préjuger du résultat des négociations, nous nous engageons à mener des négociations globales visant à : des améliorations substantielles de l'accès aux marchés ; des réductions de toutes les formes de subventions à l'exportation, en vue de leur retrait progressif ; et des réductions substantielles du soutien interne ayant des effets de distorsion des échanges. Nous convenons que le traitement spécial et différencié pour les pays en développement fera partie intégrante de tous les éléments des négociations et sera incorporé dans les listes de concessions et d'engagements et selon qu'il sera approprié dans les règles et disciplines à négocier, de manière à être effectif d'un point de vue opérationnel et à permettre aux pays en développement de tenir effectivement compte de leurs besoins de développement, y compris en matière de sécurité alimentaire et de développement rural. Nous prenons note des considérations autres que d'ordre commercial reflétées dans les propositions de négociation présentées par les Membres et confirmons que les considérations autres que d'ordre commercial seront prises en compte dans les négociations comme il est prévu dans l'Accord sur l'agriculture » [OMC (2001), p. 11].

Le Cycle de Doha, tout en visant l’objectif traditionnel de l’OMC de la libéralisation des échanges commerciaux, ambitionne de rétablir les déséquilibres des cycles de négociations précédents par le recours au principe du traitement spécial différencié dérogatoire en faveur des pays en développement. Cette position préjuge d’une libéralisation à double vitesse, en s’appuyant sur l’argument légitime que les pays membres de l’OMC présente des niveaux de développement différents, et que le secteur agricole demeure pour la majorité des PED le

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moteur du développement économique contrairement à la majorité des pays développés. Selon Abbas [(2008), p. 25], historiquement, le principe d’un traitement spécial, dérogatoire et différencié (TSD) constitue le fondement de l’intégration des PED-PMA au système commercial multilatéral.

Le traitement spécial différencié est une dérogation au principe de la réciprocité de l’OMC, et constitue toute la problématique de l’intégration des pays en développement et des pays les moins avancés au système commercial multilatéral. Pour Rastoin et Ghersi [(2010), p. 587] Doha marque une étape importante, car la négociation internationale commerciale s’inscrit désormais dans le contexte du développement durable en prenant en compte la situation des PMA. L’OMC déborde donc la doctrine de l’économie de marché au sens de la théorie classique du commerce international. Afin d’atteindre les objectifs du Cycle de Doha pour le Développement et ensuite de mettre en œuvre les engagements qui seront pris par les différents États, les négociations commerciales procèdent à la mise en place de « modalités » d’accords, pour permettre aux États membres de l’OMC de faire des concessions à travers des engagements de réduction/suppression supplémentaires.

Ces différentes négociations ont donné lieu à plusieurs versions du projet de modalités depuis le lancement des négociations agricoles de Doha. Le dernier rendez-vous manqué pour trouver un accord consensuel sur les modalités date de juillet 2008 lors de la session extraordinaire du comité de l’agriculture de l’OMC. A l’issue de cette rencontre, le président du comité de l’agriculture a publié le dernier projet d’accord sur les modalités censées refléter les positions des différents États membres et a fait ressortir les points de divergences et les points de rapprochement des parties prenantes aux discussions [OMC (2008), p. 135]. L’agriculture est un secteur très sensible aussi bien dans les pays développés que dans les pays en développement et par ailleurs, les pays en voie de développement et développés ont des points de vue divergents sur la vitesse et l’ampleur de la mise en œuvre de la libéralisation de l’agriculture. Cela rend les négociations particulièrement difficiles.

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3.7.2. OMC : objet d'un grand nombre de propositions d'évolution de ses règles

La difficulté que rencontrent les membres de l’OMC pour conclure le Cycle de Doha traduit la complexité des sujets traités et du nombre élevé des propositions pour sortir les négociations du Cycle de Doha de l’impasse. Même si les négociations tardent à se conclure, force est de constater qu’elles se poursuivent avec une volonté affichée des États membres de l’OMC d’arriver à un accord équilibré. Selon Stiglitz et Charlton [(2005), p. 17-54], à Doha, les nations du monde s’étaient entendues sur un nouveau cycle de négociations devant permettre de redresser certains déséquilibres, l’impression générale étant que les cycles de négociations précédents avaient bénéficié aux nations les plus riches, aux dépens des plus pauvres.

Les États membres, les universitaires, les ONG etc. font de nombreuses propositions d’amélioration des règles de l’OMC (annexe 9). Les négociations commerciales ont engendré un grand nombre de propositions de changement des règles y compris de la part des pays en développement et des pays les moins avancés. Les différentes propositions souvent divergentes ont des impacts différents sur les pays. Ainsi, la question de l’évaluation des impacts des différentes propositions anime-t-elle les débats lors des négociations commerciales. En résumé, les propositions portent sur les méthodes de réduction tarifaire et les engagements ultérieurs visés, la réduction des mesures de la « boîte orange », l’élimination ou non de la « boîte bleue », la modification ou non de la « boîte bleue », le traitement spécial différencié en faveur des pays en développement, la création ou non d’une catégorie de développement et de sécurité alimentaire. En effet, ce sont les modalités de mise en œuvre de nouvelles règles qui créent des blocages entre les différents États membres de l’OMC.

Cela fait plus de dix ans que le Cycle de Doha peine à se conclure faute d’un accord consensuel en dépit des nombreuses propositions d’amélioration des règles de l’OMC. Il est urgent que le Cycle de Doha pour le développement n’aboutisse pas à un échec pour plusieurs raisons. Un échec de Doha pourrait conduire à l’affaiblissement de l’OMC qui est, en ce moment, la seule instance internationale en charge de la régulation du commerce international. Par ailleurs, nous aurons une montée en puissance du bilatéralisme au dépens du multilatéralisme. Les accords bilatéraux ou régionaux prolifèrent depuis quelques années et un échec des négociations multilatérales engagées à Doha amènerait plus encore les États à se rabattre sur cette alternative régionale.

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Il faut prendre en compte les différentes propositions et conclure au plus vite le Cycle de Doha pour le développement. Il faut prendre en compte l’objectif de développement inscrit, en 2001, dans les attentes du Cycle de Doha. Cela se fera en accordant des exceptions aux règles classiques de l’OMC aux pays les moins avancés en vue de faciliter leur développement.

3.7.3. OMC : enceinte d'influence multi acteurs et d'alliances très diverses

Au sein de l’OMC, les alliances et coalitions sont nombreuses et hétérogènes. Pour mieux se faire entendre dans les négociations agricoles au sein de l’OMC, la stratégie qui s’offre aux PED et aux PMA reste le jeu des alliances et des groupes de négociations. Ces coalitions autour de centres d’intérêts communs renforcent le pouvoir politique et économique des pays les plus faibles face aux pays riches et puissants. Les enjeux spécifiques auxquels font face les pays de l’OMC déterminent la composition, la stratégie et les positions des différents groupes de négociations. Ces coalitions représentent aujourd’hui des acteurs essentiels lors des négociations, et parlent le plus souvent d’une même voix par l’intermédiaire d’un porte-parole ou d’une équipe de négociation. Il est fréquent de voir un pays appartenir à plusieurs groupes et même de voir des regroupements entre groupes de négociations. On dénombre 15 groupes de pays avec des centres de négociations différents ; il s’agit notamment du groupe africain, du G 90, des pays les moins avancés, du groupe coton-4. La liste exhaustive des groupes de pays et de négociations se situe en annexe 8.

Les alliances vont s’avérer nécessaires pour un pays ou groupe de pays d’autant plus qu’il n’est pas économiquement puissant. Par contre, plus un pays est puissant moins il fait usage des alliances. L’Union Européenne ou les États-Unis ne sont associés à aucun autre groupe de pays dans le cadre des négociations agricoles (figure 4). On remarque que les pays comme la Côte d’Ivoire, le Burkina Faso, le Cameroun, le Mali etc. se retrouvent dans de nombreux groupes en vue d’augmenter leur pouvoir de négociation. Grâce au jeu des alliances, les plus faibles ont réussi à rééquilibrer les forces et à faire prendre en compte leurs préoccupations contrairement aux cycles de négociations précédents.

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Source : Rapport n° 423 du Senat, annexe du procès-verbal du 27 juin 2006

Figure 4 : Jeu des alliances entre les pays membres de l’OMC

Bien que l’OMC offre un espace d’échange et d’élaboration des règles devant ensuite régir les échanges mondiaux basés sur le principe du consensus, force est de reconnaitre que les rapports de forces entre les États jouent un rôle considérable. Cela est décrié par certains auteurs, qui préconisent que le raisonnement économique devrait primer sur la dynamique des groupes [Stiglitz et Charlton (2005), p. 17-54]. Par ailleurs, les 2/3 des membres de l’OMC sont des pays en développement et des pays les moins avancés qui n’ont pas de réels pouvoirs de négociation face à des puissantes nations comme les USA. Pour pallier cette faiblesse, les pays forment des d’alliances et des coalitions autour de centres d’intérêts communs afin de peser dans les négociations. Cette stratégie d’alliance a permis de renforcer les capacités de négociations des pays africains.

Outre les entités officielles de l’OMC, gravitent autour de la table de négociations d’autres entités non officielles à savoir : les institutions internationales, les organisations non gouvernementales et les universitaires. L’OMC collabore avec plusieurs institutions internationales pour la mise en cohérence des politiques commerciales et économiques au

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3.7.4. Schématisation des choix d'équilibre entre libre-échange et développement . Aussi, l’OMC reconnait-elle aux ONG le rôle qu’elles peuvent jouer pour informer le public de ses activités. Au-delà du simple rôle d’information que leur reconnait l’OMC, les organisations non gouvernementales du sud comme du nord ont joué un rôle primordial dans l’équilibre des rapports de forces au sein de l’OMC. En effet, par leurs pressions et mobilisations aux côtés des PED-PMA, les ONG ont permis d’équilibrer les pouvoirs de négociation dans le cycle de Doha contrairement aux cycles précédents, où c’est le duopole États-Unis Union Européenne qui fixait les règles du commerce international. Certaines organisations non gouvernementales, apportent leur assistance et soutien en matière de formulation d’argumentaires pour mieux défendre les intérêts des PED-PMA. C’est le cas du dossier coton, dans lequel les pays africains ont pu bénéficier de l’appui d’autres organismes et organisations non gouvernementales. Selon Pesche et Nubukpo [(2004), p. 11], dans le cadre du coton, des organisations de producteurs, des ONG, des sociétés cotonnières se sont coalisées pour faire entendre des revendications à l’OMC.

La catégorisation des positions lors des négociations se fera suivant une grille d’analyse basée sur les axes de négociations au sein de l’OMC (annexe 9). Cette grille d’analyse s’articule autour des trois piliers (concurrence aux exportations, accès aux marchés et soutiens internes) de négociations, du traitement spécial différencié, de l’initiative sectorielle en faveur du coton, de la boîte de développement, et de l’assistance technique aux PED-PMA.

La grille de catégorisation et d’analyse des propositions de différentes entités impliquées directement ou indirectement dans le système multilatéral en rapport avec les questions négociées fait ressortir deux principaux clivages de la négociation du Cycle de Doha pour le Développement. À l’objectif traditionnel de libéralisation progressive des échanges commerciaux des cycles de négociations passées (GATT et AAUR), l’OMC s’est engagé à mettre le commerce au service du développement lors de la conférence ministérielle de Doha en 2001. Le Cycle de Doha vise à identifier des règles commerciales efficaces et équitables au bénéfice du développement des PED-PMA. Cela implique de la part des pays développés plus d’ouverture de leurs marchés, la suppression/réduction de toutes les formes de subventions aux exportations, la forte réduction des soutiens internes, une assistance aux PED-PMA et l’accord des flexibilités aux PED-PMA conformément au principe du traitement spécial

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différencié dérogatoire. La figure 5 donne une représentation schématique des positions des principaux pays et groupes de pays lors des négociations agricoles en fonction des deux principales dimensions composites des objectifs visés par le Cycle de Doha pour le Développement.

Les négociations du Cycle de Doha pour le Développement se font suivant deux principales dimensions composites : la dimension du développement en faveur des PED-PMA et la dimension de la libéralisation (figure 5). La dimension du développement intègre le principe du traitement spécial différencié, la mise en œuvre d’une boîte de développement (contenant des instruments de protections en faveur des pays en développement pour leur permettre d’amorcer leur processus de développement), l’assistance technique et financière au profit des PED-PMA. La dimension de la libéralisation, qui existe depuis le GATT, intègre les questions liées à la concurrence aux exportations, à l’accès aux marchés, aux soutiens internes, à la multifonctionnalité de l’agriculture, à l’engagement unique, à la réciprocité et enfin à l’arbitrage entre accès aux marchés des biens et services des PED contre la suppression des soutiens internes des PD. Les principaux groupes de pays et grandes puissances sont : les États-Unis, l’Union Européenne, le G10, le groupe de cairns, le G20, le G33, le G90 et le C4. Ils représentent 111 pays membres de l’OMC soit 73% des entités officielles de l’OMC.

Figure 5 : Représentation des alliances et leur position dans le clivage développement et

libéralisation

Degré d’engagement de libéralisation (Concurrence aux exportations, Accès aux marchés, Soutiens internes

Libéralisation D eg ré d ’en ga ge m en t en f av eu r d u d év el op p em en t Développement G10 UE EU Cairns G90 G33 G20 C4

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Dans ce clivage entre le besoin légitime de développement des PED-PMA, besoin par ailleurs reconnu au sein même de l’OMC et de la libéralisation, les positions des différents États membres sont divergentes. Ces divergences ont entraîné les négociations de Doha dans l’impasse actuelle. La figure 5 indique que les principaux groupes, font des propositions dans le sens du développement des PED-PMA mais à des niveaux et vitesses différents. La quasi- totalité des PD (Pays Développés), se positionnent à des niveaux de concessions en vue du développement relativement faible par rapport aux besoins de développement des PED-PMA d’une part et, d’autre part les Pays Développés font des concessions en général modérées dans le sens de la libéralisation.

3.7.5. Aperçu de quelques propositions visant à adapter l'OMC au souci de développement des pays pauvres

Les négociations commerciales du cycle de Doha pour le développement offrent une opportunité de modeler les règles de commerce international gouvernant les produits agricoles. Ces règles devront prendre en compte les besoins spécifiques des pays en développement et permettre à ces derniers de développer leurs propres secteurs agricoles.

Le Cycle de Doha devrait faire du commerce un catalyseur efficace du développement dans le contexte d’une mondialisation croissante. Des propositions, même si elles ne reçoivent pas l’assentiment de tout le monde, s’inscrivent dans l’optique de mettre le développement au cœur des négociations agricoles de Doha.

Pour Stiglitz et Charlton [(2005), p. 497], le cycle de Doha, pour progresser, doit s’accompagner d’un débat sur les principes, leur application au commerce et la façon de les concrétiser dans les négociations. Le cycle de Doha doit reposer sur quatre points essentiels, à savoir que tout accord doit être évalué en fonction de son impact sur le développement (tout ce qui a un effet négatif sur le commerce doit être exclu du programme de négociation, tout accord doit être équitable, tout accord doit s’élaborer équitablement, le programme des négociations doit se limiter à des questions liées au commerce et favorisant le développement. Tout accord qui nuit davantage aux pays en développement ou bénéficie davantage aux pays développés (quand on le mesure aux gains nets en pourcentage du PIB) doit être présumé injuste. Ainsi, ces deux auteurs proposent-ils de supprimer les subventions, à la production