102 • La protection sociale en France et en Europe en 2013
F1
Les prestations par risque en EuropeEn 2012, les prestations de protection sociale (graphique F1.1) représentent 28,3 % du PIB en moyenne au sein de l’UE 28 (soit 1,2 point de moins que les dépenses de protection sociale1). Cette part varie du simple à plus du double entre les États membres, les plus riches consacrant généralement une plus grande place à la protection sociale (fiche E3).
Lorsque l’on raisonne non plus en pourcentage du PIB mais en standard de pouvoir d’achat par habitant, le classement des pays est modifié (fiche E3). Au Luxembourg toutefois, le résultat est biaisé par l’importance du travail frontalier, avec un nombre de bénéficiaires supérieur au nombre d’habitants.
Vieillesse et santé sont les postes les plus importants des prestations de protection sociale Les prestations au titre de la fonction vieillesse-survie constituent la part la plus importante (46 % – graphique F1.2) du total des prestations dans l’UE 28. Cette part varie entre 22 % et 62 % selon la générosité du système de retraite et la proportion de personnes de 65 ans et plus. Elle est la plus importante en Pologne (60 %) et en Italie (62 %), du fait notamment d’une forte proportion des personnes âgées de 60 ans et plus dans la population totale. Seul un pays a une part inférieure à 35 % pour ce risque : l’Irlande (22 %), dont la population est très jeune. La France, avec 46 %, se situe au niveau de la moyenne européenne.
Le risque maladie-soins de santé est le deuxième plus gros risque en termes de montants et représente 30 % des prestations de l’UE 28 (29 % en France). Ce risque varie entre 21 % au Danemark et 49 % en Irlande.
Les parts des fonctions invalidité, famille-enfants, chômage, logement et pauvreté-exclusion sociale sont nettement plus faibles et variables d’un pays à l’autre. Les prestations liées au risque chômage ne dépendent pas seulement du taux de chômage, mais également des différences de couverture, de durée d’indemnisation et de montant des prestations servies.
Avec des taux de chômage en 2012 relativement proches (respectivement 7,6 % et 7,9 %), la Belgique et le Royaume-Uni consacrent respectivement 13 % et 3 % de leurs prestations sociales au risque chômage.
Une concentration croissante de la dépense sur les deux plus gros risques
Entre 1996 et 2012, la part des prestations de protection sociale dans le PIB a augmenté (+2,5 points de PIB) au sein de l’UE 15. L’augmentation sensible des parts des prestations de maladie-soins de santé et de vieillesse-survie (+1,5 point de PIB pour chacun de ces deux risques) explique à elle seule cette hausse alors que la part des prestations chômage dans le PIB tend a contrario à diminuer (-0,5 point).
Ces évolutions moyennes masquent toutefois de fortes disparités. Certains pays ont connu une baisse de la part des prestations de protection sociale dans le PIB (-2,6 points en Suède, -0,8 point en Slovaquie et -0,1 point en Allemagne et en Finlande), tandis que d’autres pays ont vu la part de leurs prestations augmenter significativement, notamment l’Irlande (+14,2 points de PIB) et les pays du Sud (Grèce : +7,9 points, Portugal : +7,8 points, Italie : +5,5 points, Espagne : +4,5 points). Cependant, même ces évolutions à la hausse peuvent être trompeuses. En effet, elles traduisent parfois davantage le contrecoup de récessions qu’une progression du montant des prestations servies. Ainsi, les prestations de protection sociale n’ont crû que de 1,1 point en Grèce entre 2011 et 2012, tandis que le PIB reculait de 1,6 % ; de même, l’évolution des prestations a été à peine positive au Portugal en 2012 (+0,4 point) avec un PIB en recul de 3,2 %.
En France, les évolutions des prestations, au sens de SESPROS (annexe 5), ont été de +3,2 points de PIB sur la période 1996-2012, qui se décompose en une hausse de 1,0 point de PIB des prestations maladie-soins de santé, de 2,1 points de PIB des prestations vieillesse-survie, de 0,3 point de PIB des prestations invalidité, de 0,2 point pour les prestations de logement et d’exclusion sociale et une baisse des prestations chômage de -0,1 point de PIB et de -0,2 point des prestations famille-enfants. Sur la même période, le PIB a crû en moyenne de +1,6 % annuellement en France, contre +0,6 % en Italie, +1,2 % au Portugal, +1,3 % en Grèce, +1,4 % en Allemagne, et +2,3 % en Espagne.
Pour les pays d’Europe du Nord et l’Allemagne, la baisse de la part des dépenses de protection sociale dans le PIB résulte d’une réduction significative de la part des dépenses de chômage (Suède -2,1 points, Finlande -2,2 points, Allemagne -1,2 point) et d’une baisse ou d’une progression limitée des autres dépenses.
Dans le Système européen de statistiques intégrées de protection sociale (SESPROS), le classement de certaines prestations liées à la santé diffère de celui retenu dans les Comptes de la protection sociale français (annexe 5). Les risques invalidité et famille-enfants excluent de leur périmètre les soins de santé et les indemnités journalières des accidentés du travail.
Par ailleurs, les ruptures de série ne sont pas neutralisées : dans SESPROS, la base 2010 est accolée à la base 2005 pour les données françaises, ce qui a été corrigé dans les graphiques présentés ici.
1 Les dépenses de protection sociale comprennent également des frais divers liés à la gestion, les frais financiers, etc.
Les prestations par risque en Europe
La protection sociale en France et en Europe en 2013 • 103 F1.1 Prestations de protection sociale par risque en 2012
En % du PIB
Note : pour la Slovaquie, les dépenses de logement et d’exclusion sociale comprennent uniquement l’exclusion sociale.
Champ : UE 28.
Sources : Eurostat-SESPROS.
F1.2 Structure de répartition par risque des dépenses de protection sociale en 2012
En % de l’ensemble des prestations
Note : pour la Slovaquie, les dépenses de logement et d’exclusion sociale comprennent uniquement l’exclusion sociale.
Champ : UE 28.
Sources : Eurostat-SESPROS.
F1.3 Évolution des dépenses de protection sociale par risque sur la période 1996-2012
En points de PIB
Note : pour la Slovaquie, les dépenses de logement et d’exclusion sociale comprennent uniquement l’exclusion sociale.
Champ : UE 15 et cinq « nouveaux entrants » observables depuis 1996. Les autres pays de l’UE 28 n’ont transmis que plus récemment des données à SESPROS.
Sources : Eurostat-SESPROS.
0 5 10 15 20 25 30 35
Maladie-soins Invalidité Vieillesse-survie Logement-exclusion sociale Famille-enfants Chômage
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
100 Maladie-soins Invalidité Vieillesse-survie Logement-exclusion sociale Famille-enfants Chômage
-4 -2 0 2 4 6 8 10 12 14 16
Maladie-soins Invalidité Vieillesse-survie Logement-exclusion sociale
Famille-enfants Chômage Évolution de l'ensemble
104 • La protection sociale en France et en Europe en 2013
F2
Évolution récente des prestations par risque en EuropeLes prestations de protection sociale ont joué leur rôle de stabilisation automatique au point bas de la crise, soit l’année 2009. Tous risques confondus, dans l’UE 15, les dépenses de prestations de protection sociale ont en effet augmenté en volume1 de 2,7 % en 2008, puis de 6,6 % en 2009. Toutefois, ce rôle semble s’essouffler (éclairage « L’emploi et les politiques sociales en Europe à l’épreuve de la crise » et fiches G) : depuis 2010, la croissance annuelle des dépenses de protection sociale en volume est toujours inférieure à 1,0 % par an. Elle s’établit à seulement 0,4 % en 2012 alors même que la croissance du PIB est de nouveau en repli, après deux années de relatif rebond.
L’année 2009 a été marquée par une contribution plus forte des dépenses de chômage aux dépenses de protection sociale
Les dépenses de prestations chômage ont pleinement rempli leur fonction d’amortisseur en 2009, année de fort recul du PIB au sein d’un grand nombre de pays de l’UE et de forte augmentation du taux de chômage (près de 2 points entre 2008 et 2009).
Alors que le risque chômage ne contribuait que peu à la croissance totale des prestations de protection sociale avant la crise, ce risque a vu sa contribution2 fortement augmenter. En 2009, celle-ci représente 1,5 % sur les 6,6 % de croissance de l’ensemble des prestations pour l’UE 15. En Espagne, pays particulièrement touché par la récession, la contribution relative du risque chômage a plus que doublé, passant du quart de la croissance totale en 2008 (soit 1,4 % sur 5,7 %) à près du double en 2009 2009). Cela reflète principalement le moindre dynamisme des dépenses du risque vieillesse dont l’évolution est bénéficiaires croître en période de crise.
Depuis 2010, le rythme de croissance des dépenses de protection sociale a nettement ralenti, notamment du fait des réformes engagées globale des prestations de protection sociale est passée de 1,8 % en 2009 à -0,1 % en 2010 et est restée négative depuis (-0,3 % en 2011 et -0,1 % en 2012).
La réduction du rôle de soutien au revenu joué par la protection sociale s’explique également par l’impact des mesures de consolidation budgétaire qui ont été mises en œuvre dans certains pays (éclairage « L’emploi et les politiques sociales en Europe à l’épreuve de la crise »).
L’effet de ces mesures est particulièrement visible sur les dépenses des risques vieillesse-survie et maladie-soins de santé.
En effet, les dépenses du risque vieillesse-survie connaissent elles aussi un ralentissement du rythme de croissance. Ainsi, au sein de l’UE 15, elles croissent de +1 % en moyenne annuelle sur 2010-2012, après +4,6 % en 2009 et +2,4 % en moyenne annuelle entre 1996 et 2008. Cette réduction reflète notamment les effets des réformes, poursuivies depuis plusieurs années au sein des États membres, relatives à l’âge de liquidation des droits à pension et à la durée de cotisation, mais également les effets de mesures ponctuelles sur le niveau des pensions servies.
La croissance des dépenses du risque maladie-soins de santé, qui a été de +3,0 % en moyenne annuelle de 1996 à 2008 dans l’UE 15 (et de +6,9 % en 2009, année non significative à la suite de la contraction exceptionnelle du PIB) s’établit depuis à un rythme bien moindre, proche de 0,3 % en moyenne annuelle depuis 2010. Cela reflète à la fois le caractère cyclique des prestations de santé et l’effet de mesures d’ajustement budgétaires parfois assez drastiques, notamment dans les pays du sud de l’Europe (fiche G4 Italie).
Les autres risques ont aussi quasiment tous participé à la moindre augmentation des dépenses de prestations de protection sociale dans l’UE 15 depuis 2010, mais cet effet est plus marginal en raison de leur importance financière plus faible.
1 Les dépenses en volume sont calculées en déflatant les dépenses en valeur par l’indice de prix du PIB.
2 La contribution de chaque risque (en points de pourcentage) à la croissance de l’ensemble des dépenses de protection sociale est déterminée en pondérant la croissance des dépenses du risque par son poids relatif dans l’ensemble des dépenses.
Évolution récente des prestations par risque en Europe
La protection sociale en France et en Europe en 2013 • 105 F2.1 Évolution des prestations sociales et contribution des différents risques à la croissance globale
En moyenne annuelle, en euros corrigés de l’indice des prix base 2005
France
Vieillesse et survie Logement et Exclusion sociale Prestations de protection sociale
Lecture : les barres des histogrammes présentent la contribution de chaque risque à la croissance des dépenses de protection sociale.
Sources : Eurostat-SESPROS.
106 • La protection sociale en France et en Europe en 2013
F3
Le risque maladie-soins de santé en EuropeLe risque maladie-soins de santé, deuxième poste de dépenses de protection sociale au sein de l’Union européenne en 2012
Les dépenses de maladie et soins de santé1 s’élèvent en moyenne à 8,4 % du PIB pour les États membres de l’UE 28 en 2012 (graphique F3.1). Ce sont l’Irlande, les Pays-Bas, l’Allemagne, le Royaume-Uni et la France qui consacrent la part la plus importante de leur PIB à ce risque (respectivement 15,1 %, 11,3 %, 9,6 %, 9,3 % et 9,2 %), tandis que les dépenses les plus basses sont observées en Lettonie et en Roumanie. En Suède, en Italie et en Espagne, les dépenses sont aussi inférieures à la moyenne européenne (entre 6 % et 8 % du PIB).
La hiérarchie est légèrement modifiée lorsque l’on s’intéresse aux dépenses par habitant mesurées en standard de pouvoir d’achat (SPA2). Avec une dépense par habitant de 2 622 euros en 2012, la France se situe encore au-dessus de la moyenne de l’UE 28 (2 154 euros). La position particulière du Luxembourg (3 461 euros de dépenses par habitant) tient à un niveau de richesse par habitant lui permettant d’allouer des budgets importants à son système de protection sociale3. Une progression de la dépense en net ralentissement depuis la crise
Entre 1996 et 2007, les dépenses de santé-maladie ont augmenté de presque 3 % en moyenne annuelle en euros constants au sein de l’UE 15 (graphique F3.2). En France, la croissance des prestations de maladie et soins de santé a été équivalente (2,9 % en moyenne annuelle sur cette période). A contrario, l’Allemagne a enregistré sur cette période une croissance moyenne annuelle très faible qui contraste avec celle des autres pays observés.
Sur la période 2007-2009, la croissance moyenne annuelle en euros constants des prestations maladie-soins de santé au sein de l’UE 15 s’est accélérée pour s’élever à 5,2 %4. À noter qu’à partir de 2008, une augmentation des prestations a fragilisé l’équilibre financier des caisses d’assurance maladie allemandes.
L’État a donc augmenté ses subventions et déplafonné le taux de cotisation supplémentaire contribuant au retour d’une situation excédentaire du budget des caisses d’assurance maladie à partir de 2011.
Suite à la crise de 2008 et aux mesures d’ajustement adoptées, la croissance des prestations maladie-soins de santé a nettement ralenti sur la période 2009-2012 au
sein de l’UE 15 (0,3 %). Elle est restée positive au Royaume-Uni, en Allemagne, en Suède et en France (où la croissance moyenne de la dépense est désormais inférieure à celle de l’UE 15), mais elle est devenue négative en Espagne et en Italie. En Italie, la maîtrise de la dépense est passée par une réduction du budget du Service national de santé, qui gère les prestations de soins de santé.
Des restes à charge des ménages très contrastés en Europe
Le reste à charge des ménages, tel que calculé par l’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE), comprend la participation aux coûts, l’automédication et les autres dépenses prises en charge directement par les ménages. relativement stable5 dans ces pays. Toutefois, le reste à charge néerlandais est à interpréter avec précaution : il serait sous-estimé d’après l’OCDE car il ne prendrait pas en compte la franchise annuelle payée par les patients.
Les restes à charge sont généralement bien plus élevés dans les pays d’Europe du Sud et d’Europe de l’Est. Ils atteignent des valeurs extrêmes en Bulgarie et à Chypre (plus de 40 % des dépenses courantes de santé). Le Portugal, la Grèce et l’Espagne ont des restes à charge supérieurs à la moyenne européenne. Si le reste à charge est resté stable en Grèce depuis 2007, il s’est accru de plus de 4 points au Portugal pour atteindre 32 % des dépenses courantes de santé, soit 10 points de plus qu’en Espagne. Les ménages italiens et suédois se situent dans une situation intermédiaire, avec un reste à charge de 19 % et 17 % des dépenses de santé.
Dépense courante de santé : La dépense courante de santé (DCS) est un des principaux agrégats utilisés pour les comparaisons internationales. Elle s’évalue à partir de la dépense totale de santé (DTS) à laquelle on retranche les dépenses d’investissement (la formation brute de capital fixe [FBCF]) du secteur santé. Il s’agit donc des dépenses de consommation finale en soins et services de santé financées par les ménages, le gouvernement et les institutions à but non lucratif.
1 Cf. annexe 5 pour le périmètre de ces dépenses.
2 Cf. glossaire pour la définition du SPA.
3 Simon C. et Tallet F., 2011, « Dynamique des dépenses de protection sociale dans les pays de l’OCDE en période de crise économique », Les Comptes de la protection sociale en 2009, coll. Études et statistiques, DREES.
4 Cette augmentation s’explique en partie par le changement de champ des dépenses de santé allemandes.
5 L’évolution du reste à charge peut être sujette à des ruptures de séries.
Le risque maladie-soins de santé en Europe
La protection sociale en France et en Europe en 2013 • 107 F3.1 Niveau des prestations de maladie-soins de santé en 2012
En % du PIB (échelle de gauche) et en SPA par habitant (échelle de droite)
Champ : UE 28.
Sources : Eurostat-SESPROS, février 2015.
F3.2 Évolution des prestations de maladie et soins de santé
Évolution annuelle moyenne en % (en euros constants)
N.d. : l’évolution des prestations maladie et soins de santé en Allemagne entre 2007 et 2009 est sujette à une rupture de série à la suite de la prise en compte des assurances privées de santé et de soins de longue durée à partir de 2009 (réforme de santé de 2007). Cette rupture de série se répercute sur l’évolution indiquée ici pour l’UE 15.
Sources : Eurostat-SESPROS.
F3.3 Niveau du reste à charge des ménages en 2012 (ou durant l’année la plus proche)
En % des dépenses courantes de santé
(1) Le reste à charge pour les Pays-Bas présenté ici est sous-estimé car il ne prend pas en compte la franchise payée par les patients (350 euros par an).
(2) Le reste à charge est exprimé en part des dépenses totales de santé.
Champ : UE 28.
Sources : Statistiques de l’OCDE sur la Santé-SHA.
0 500 1 000 1 500 2 000 2 500 3 000 3 500 4 000 4 500 5 000
0 2 4 6 8 10 12 14 16
Prestations de maladie et soins de santé (en % du PIB, axe de gauche) Prestations de maladie et soins de santé (en SPA par habitant, axe de droite)
n.d.
-8%
-6%
-4%
-2%
0%
2%
4%
6%
8%
10%
France Allemagne Espagne Italie Suède Royaume-Uni UE-15
1996-2007 2007-2009 2009-2012
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50
108 • La protection sociale en France et en Europe en 2013
F4
Le risque invalidité en EuropeLes pays nordiques consacrent une plus forte part de leur richesse nationale à l’invalidité
Le risque invalidité au sens européen recouvre un ensemble hétérogène de prestations dont, à titre principal, les pensions d’invalidité, les prestations de ressources en faveur des personnes handicapées les plus démunies mais aussi les actions d’insertion professionnelle des travailleurs handicapés, les préretraites pour cause de réduction de la capacité de travail et une part importante des prestations d’accidents du travail1. Ces prestations s’élèvent en moyenne à 2,1 % du PIB pour les États membres de l’UE 15 en 2012 (graphique F4.1), de même pour l’UE 28. La France se situe au niveau de cette moyenne. Ce sont les pays nordiques qui consacrent la part la plus importante de leur PIB à ce risque (Danemark 4,1 %, Suède 3,9 %, n’est quasiment pas modifiée lorsque l’on s’intéresse aux prestations par habitant mesurées en standard de pouvoir d’achat (SPA). Avec une dépense par habitant de 595 euros en 2012, la France se situe aussi en SPA au niveau de la moyenne de l’UE 15 (598 euros). À nouveau, les pays nordiques ont les niveaux de prestations par habitant les plus élevés, tandis que les pays du Sud de l’Europe et d’Europe centrale et orientale ont les niveaux les plus faibles. La position particulière du Luxembourg n’est pas propre à la seule invalidité : sa dépense par habitant (1 513 euros), presque trois fois supérieure à la moyenne de l’UE 15 pour ce risque, tient avant tout à un niveau de richesse par habitant lui permettant d’allouer des budgets importants à son système de protection sociale2.
Des dépenses d’invalidité en progression rapide avant la crise
Entre 1996 et 2007, les prestations d’invalidité en volume ont augmenté à un rythme soutenu dans la plupart des pays considérés (graphique F4.2). La croissance annuelle moyenne s’élève à 1,4 % dans l’UE 15 sur cette
période, elle est toutefois plus faible en Allemagne prestations ont progressé presque deux fois plus vite que sur la période 1996-2007 dans l’UE 15 (2,7 %). Une croissance supérieure à la période précédente s’observe dans la plupart des États membres considérés, à l’exception notable de la Suède. C’est le cas en Espagne (4,6 %), en Italie (3,9 %), en Allemagne (2,6 %) et au Royaume-Uni (2,0 %). En France, la croissance est moindre par rapport à la période précédente (1,7 %).
Le recul sensible des prestations en Suède (-1,2 % entre 2007 et 2009 en moyenne annuelle) reflète d’une part l’impact de la diminution du nombre de bénéficiaires des prestations d’invalidité à partir de 2007 à la suite de la réforme de la « pension d’invalidité/préretraite » de 2003 (fiche pays G3 Suède) et d’autre part les évolutions du taux de change de la couronne à l’euro.
Un recul dans de nombreux pays de l’UE 15 à la suite de la crise, mais pas en France
Sur la période 2009-2012, les prestations d’invalidité connaissent un recul dans l’UE 15 (-0,4 %) et ce dans la quasi-totalité des pays considérés. Les prestations d’invalidité reculent même en euros constants dans plusieurs pays où elles progressaient jusqu’ici rapidement, comme l’Espagne (-0,7%), l’Italie (-2,3 %), la Suède (-2,5 %) et le Royaume-Uni (-3,0 %), ce qui témoigne des ajustements opérés.
L’Allemagne fait figure d’exception (+1,0 %), ainsi que la France où les prestations croissent plus vite que sur la période précédente (+2,4 %). Cette singularité française est à rapprocher en particulier de la montée en charge de la loi du 11 février 2005, qui a notamment instauré la prestation de compensation du handicap, et au relèvement progressif du montant de l’allocation adultes handicapés décidé lors de la Conférence nationale du
L’Allemagne fait figure d’exception (+1,0 %), ainsi que la France où les prestations croissent plus vite que sur la période précédente (+2,4 %). Cette singularité française est à rapprocher en particulier de la montée en charge de la loi du 11 février 2005, qui a notamment instauré la prestation de compensation du handicap, et au relèvement progressif du montant de l’allocation adultes handicapés décidé lors de la Conférence nationale du