2. Présentation de l’ensemble des organismes scientifiques et techniques (OST)
2.6. Les constats
Plusieurs constatations se dégagent des données précédentes et des entretiens que les membres de la mission ont menés avec l'ensemble des organismes examinés :
• l'ensemble est à la fois vaste et hétérogène, par les domaines d'activités, par les natures de production et par les statuts et par la taille des organismes ;
• il couvre à peu près complètement le champ de compétences du ministère, qui est pourtant étendu, et même en déborde pour certains d'organismes sous co-tutelle (Ifremer sur la pêche de compétence MAAP par exemple) ;
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• il n'y a pas de redondances majeures et, quand plusieurs entités travaillent sur un même sujet, elles l'abordent sous des angles différents ;
• pour autant, les liens entre les entités sont le plus souvent ténus et circonstanciels : il n'y a ni comportements, ni même conscience réelle de l'ensemble des organismes et de leurs personnels d'appartenir à un réseau travaillant sur des objectifs partagés. Une activité en réseau visible et reconnue n'apparaît que dans la sphère « équipement » : pour les autres sphères, la coordination s'effectue via les directions d'administration centrales de tutelle ;
• le grand nombre des organismes, la diversité des activités, la diversité des statuts, la répartition des tutelles entre les directions d'administration centrales ne favorisent pas une lisibilité et un pilotage de l'ensemble des OST.
La répartition par grands domaines disciplinaires appelle également, de la part de la mission, les commentaires suivants :
• la composante économique est traitée de façon inégale notamment sur l'établissement raisonné des priorités en fonction du coût/efficacité de différentes solutions de réductions des émissions de gaz à effet de serre (GES) ou de consommation d'énergie, ou de report modal, par exemple ;
• la composante "sciences environnementales" est bien armée ;
• la composante "sciences humaines et sociales" est sous-dimensionnée 3 .
En outre, il ne se trouve guère de lieux de réflexion où s'élabore techniquement la mise en cohérence des trois piliers du développement durable (technico-économique, social et environnemental) dans une vision dynamique et systémique.
Le spectre technique couvert est large et diversifié et il est indubitablement bien positionné vis-à-vis des thématiques de l'environnement et du développement durable.
Les OST qui composent cet ensemble sont des organismes de référence, reconnus aux plans national, européen et international. Néanmoins, d'ores et déjà, on peut dire que ce spectre pourrait être complété par des compétences d'organismes du ministère de l'agriculture (Cemagref, Inra, écoles, etc.), de l'IRD pour les questions relatives à l'outre-mer, du Shom pour les aspects littoraux, voire du Cirad pour la biodiversité.
De même, prenant en compte le développement récent des observations de notre planète et de ses territoires depuis l’espace et des techniques spatiales de géolocalisation, les relations avec le CNES, voire l'Esa au niveau européen, seraient à amplifier.
3 La SNDD et le projet stratégique du ministère l'ont bien relevé.
Les récentes décisions du Commissariat général au développement durable d’associer le Cemagref et le CNES à la démarche de constitution d’un RST élargi, vont dans un sens jugé positif par la mission d’audit.
Mis à part l'IGN, Météo-France et Ifremer, les OST de la sphère « équipement » sont en général spécialisés, relativement nombreux et de taille modeste, comparés aux OST des deux autres sphères. Ce sont des services techniques centraux ou à compétence nationale rattachés à des directions de programmes (DAC), voire au ministre4 . Sauf à exercer une concertation qui demande de l'énergie entre directions d'administration centrales et que la mission d'audit a vu s'exercer de façon fragmentaire, ce foisonnement des tutelles n'est pas favorable à une démarche de stratégie technique d'ensemble.
De plus il apparaît que, au sein d’une même thématique, le choix a été fait de créer des services autonomes sur des sujets verticaux en liaison stricte avec la thématique de la direction de rattachement (maritime, tunnels, route, transports guidés). Ce découpage selon les objets techniques a ses avantages, mais il se fait au détriment d'une vision plus large et transversale, entravant ainsi le développement de synergies techniques transverses (sécurité, risques, intermodalité dans les transports, etc.) et de mutualisations.
En termes de gouvernance et d'animation, la réunion mensuelle des directeurs du RST, présidée par la DRI, vise à contrebalancer cet effet de cloisonnement. Pour autant, elle n'est à l'évidence pas suffisante, d'autant qu'elle ne comprend pas tous les OST, même de la seule sphère « équipement », et que les directions d'administration centrale en sont absentes.
De plus, la mission fait le constat que le pilotage des organismes n’ayant pas le statut d'établissement public est assez largement déficient : une tendance à la mise en place de contrats d'objectifs et de moyens s'est manifestée ces dernières années mais les instances dirigeantes (Codac par exemple) de ces organismes, qui ont souvent le statut de services de l'État, se réunissent peu souvent5, ce qui donne un sentiment de pilotage et de
« reporting » faibles.
4 Quand ils exercent dans plusieurs thématiques à part équivalente et qu'on ne trouve pas de direction d'administration centrale exerçant un poids prépondérant (cas du Certu et du CETMEF).
5 C'est notamment le cas au CETMEF et au Certu, dont le Codac ne s'est pas réuni en 2008. Ce constat avait déjà été fait lors d'inspections antérieures.
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