Comparaison des niveaux de populations de cultivables pendant la campagne de

Entre as quatro Ações Diretas de Inconstitucionalidade em tramitação, duas impugnam expressamente o artigo 1º da Lei das Estatais. São as ADI n. 5.624/DF e n. 5.924/MG, movidas, respectivamente, pela Federação Nacional das Associações do Pessoal da Caixa Econômica Federal, FENAEE, e Confederação Nacional dos Trabalhadores do Ramo Financeiro, CONTRAF/CUT, e pelo Governador do Estado de Minas Gerais.377

Em ambas as ações são deduzidos os mesmos argumentos pela inconstitucionalidade da abrangência conferida pelo artigo 1º ao estabelecer que o seu regime é aplicável às empresas estatais que exploram atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, “ainda que a atividade econômica esteja sujeita ao regime de monopólio da União ou seja de prestação de serviços públicos”. 378

Segundo os requerentes, há uma inadequação entre os termos da lei e o que dispõe o artigo 173, §1º, da Constituição. Conforme dispõe esse artigo, a lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que “explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços”. Argumentam, com base na redação citada, que a previsão de um estatuto jurídico para as empresas estatais não abrange o universo daquelas empresas públicas e sociedades de economia mista que prestam serviços públicos. Afirmam, ainda, que o artigo 173, §1º, dispõe sobre atividades econômicas em sentido

377 _{Conforme as lições de LUIS ROBERTO BARROSO, a ADI consubstancia verdadeira ação, no sentido de}

que os legitimados ativos provocam, direta e efetivamente, o exercício da jurisdição constitucional – embora não se cuide do típico direito de ação, consagrado na Constituição e nas leis processuais; na ADI, “não há pretensões individuais nem tutela de direitos subjetivos no controle de constitucionalidade por via principal. O processo tem natureza objetiva, e só sob o aspecto formal é possível referir-se à existência de partes”. BARROSO, Luis Roberto. O controle de constitucionalidade no direito brasileiro. 3. ed. rev e

atual. São Paulo: Saraiva, 2008, p. 148.

378 _{Na ADI n. 5924 discute-se adicionalmente a inconstitucionalidade do artigo 1º ao também dispor sobre}

as empresas estatais dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, sob o fundamento de que invade a competência de cada ente federado. Esse item, contudo, não guarda conexão com a investigação e, por essa razão, não será apresentada.

estrito e não admite uniformização de regime com as empresas prestadoras de serviços públicos.

O estatuto se justificaria, nesse sentido, diante das hipóteses excepcionais previstas na norma constitucional para que o Estado explore atividades econômicas, justificadas pelo relevante interesse público e pela soberania nacional. Assim, ao não diferenciar as empresas estatais que são abrangidas pelo artigo 1º, em especial aquelas prestadoras de serviço público, a lei seria tida por inconstitucional se cotejada com o artigo 173, §1º, da Constituição brasileira.

Como fundamento, baseiam-se na doutrina de CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO, já debatida nos tópicos anteriores. Em primeiro lugar, para estabelecer que o termo “serviços”, constante no trecho final do artigo 173, §1º, não é equivalente a “serviço público”. Nas lições do administrativista, “a expressão «serviços» (ensejando a suposição de que seriam «serviços públicos») algumas vezes é utilizada em sentido natural – e não técnico jurídico – para nomear atividades industriais ou comerciais” que são desempenhadas pelo Estado, nos termos do artigo citado, em regime de direito privado por constituírem exploração de atividade econômica.379

Sustentam, ainda, que a prestação de serviços públicos por empresas estatais é realizada sob regime jurídico semelhante da Administração Direta. Justificam tal posição valendo-se novamente da doutrina de CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO, que estabelece um critério dicotômico para classificar as empresas estatais, a depender se prestam serviços públicos ou se exercem atividades econômicas.380

Para os autores das ações diretas de inconstitucionalidade, a “aproximação do regime jurídico da Administração Direta com o regime jurídico aplicável às empresas estatais prestadoras de serviço público é reconhecido em temas já pacíficos” na jurisprudência. 381

Citam, como exemplo, precedentes do próprio Supremo Tribunal Federal que estenderam a empresas estatais o regime de execução de dívidas (precatórios) e o regime tributário típicos e exclusivos do regime jurídico de direito público, afeto às pessoas jurídicas de direito público.382

379 _{MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 26. ed. São Paulo: Malheiros,}

2009, p. 679.

380 _{MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Grandes temas de direito administrativo. São Paulo: Malheiros,}

2010, pp. 331-332.

381 _{ADI n. 5924, p. 43.}

382 _{Como o julgamento que reconheceu os privilégios à Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, já}

À luz dos precedentes, apontam que o artigo 173, §2º, ao determinar que as empresas estatais exploradoras de atividade econômica “não poderão gozar de privilégios fiscais não extensivos às do setor privado”, corrobora o entendimento jurisprudencial e a distinção de regime jurídico – de direito público ou de direito privado – nas empresas estatais – a depender se prestam serviços públicos ou se exploram atividades econômicas. A Procuradora-Geral da República, em parecer apresentado nas ações, manifestou-se pela inconstitucionalidade do dispositivo, nos mesmos termos dos requerentes. O Ministério Público Federal expressou a compreensão de que estender o estatuto jurídico previsto no art. 173, §1º, da Constituição a empresas públicas e sociedades de economia mista prestadoras de serviço público e em regime de monopólio, implica submeter tais entidades a regime jurídico próprio de empresas privadas, quanto a direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributárias, o que contraria entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal.

Os argumentos expostos demonstram que os fundamentos que baseiam o pedido de inconstitucionalidade do artigo 1º da Lei das Estatais são exatamente os mesmos que informam o critério de identificação do regime jurídico das empresas estatais a partir da dicotomia “serviços públicos” versus “atividades de exploração econômica”.

Tal qual debatido nos tópicos anteriores, esse critério de distinção do regime jurídico está em crise e atrai a necessidade de uma nova compreensão das categorias em análise.

Observa-se, de fato, que a edição da Lei das Estatais colocou em xeque a interpretação que a doutrina e a jurisprudência mantinham sobre o tema. Trata-se de um confronto entre uma nova concepção das atividades econômicas desenvolvidas pelo Estado, emergente na doutrina e agora decorrente da própria norma, e a concepção

tradicional, ainda sustentada por diversos autores e sobretudo predominante no STF, que

extrai diretamente da Constituição o fundamento jurídico para concessão de privilégios a algumas empresas estatais a depender da atividade exercida.

A constitucionalidade – ou não – do artigo 1º da Lei n. 13.303/2016 e a necessidade de superação da dicotomia em questão serão debatidos no Capítulo seguinte. Há uma questão antecedente, porém, que é a de analisar a estrutura normativa dos artigos constitucionais que ocupam o cerne do debate, a partir da identificação das normas que se extraem dos seus enunciados normativos.

5. As estruturas normativas dos artigos 173 e 175 da Constituição da