3.4.5.1. Definição
O inciso XV do art. 2°, que estabelecia o conceito de população tradicional, foi vetado pela Mensagem de Veto Presidencial n° 967, de 18 de julho de 200037. Esta era a
sua disposição original:
“XV - população tradicional: grupos humanos culturalmente diferenciados, vivendo há, no mínimo, três gerações em um determinado ecossistema, historicamente reproduzindo seu modo de vida, em estreita dependência do meio natural para sua subsistência e utilizando os recursos naturais de forma sustentável".
As razões do veto foram as seguintes:
"O conteúdo da disposição é tão abrangente que nela, com pouco esforço de imaginação, caberia toda a população do Brasil. De fato, determinados grupos humanos, apenas por habitarem continuadamente em um mesmo ecossistema, não podem ser definidos como população tradicional, para os fins do Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza. O conceito de ecossistema não se presta para delimitar espaços para a concessão de benefícios, assim como o número de gerações não deve ser considerado para definir se a população é tradicional ou não, haja vista não trazer consigo, necessariamente, a noção de tempo de permanência em determinado local, caso contrário, o conceito de populações tradicionais se ampliaria de tal forma que alcançaria, praticamente, toda a população rural de baixa renda, impossibilitando a proteção especial que se pretende dar às populações verdadeiramente tradicionais. Sugerimos, por essa razão, o veto ao art. 2o, inciso XV, por contrariar o interesse público."38
37 Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/Mensagem_Veto/2000/Mv0967-00.htm > (acesso
em 8/9/2010).
38
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/Mensagem_Veto/2000/Mv0967-00.htm> (acesso em 08.09.2010).
Atualmente, são os ditames do art. 3º, inciso I, do Decreto Federal n° 6.040, de 7 de fevereiro de 2007, que instituiu a Política Nacional de Desenvolvimento Sustentável dos Povos e Comunidades Tradicionais, que conceituam Comunidade Tradicional, assim prescrevendo:
“Art. 3º. Para fins deste Decreto e do seu Anexo compreende-se por:
I – Povos e comunidades tradicionais: grupos culturalmente diferenciados e que se reconhecem como tais, que possuem formas próprias de organização social, que ocupam e usam territórios e recursos naturais como condição para sua reprodução cultural, social, religiosa, ancestral e econômica, utilizando conhecimentos, inovações e práticas gerados e transmitidos pela tradição.”
3.4.5.2. Utilização de Unidades de Conservação por populações tradicionais e sua manutenção em seu interior
A Reserva Extrativista e a Reserva de Desenvolvimento Sustentável, categorias integrantes do grupo de Uso Sustentável, são as Unidades de Conservação criadas quando se verifica que determinado espaço é utilizado ou habitado por comunidades tradicionais. Confira-se o disposto na Lei Federal n° 9.985/2000:
“Art. 18. A Reserva Extrativista é uma área utilizada por populações extrativistas tradicionais, cuja subsistência baseia-se no extrativismo e, complementarmente, na agricultura de subsistência e na criação de animais de pequeno porte, e tem como objetivos básicos proteger os meios de vida e a cultura dessas populações, e assegurar o uso sustentável dos recursos naturais da unidade”
“Art. 20. A Reserva de Desenvolvimento Sustentável é uma área natural que abriga populações tradicionais, cuja existência baseia-se em sistemas sustentáveis de exploração dos recursos naturais, desenvolvidos ao longo de gerações e adaptados
às condições ecológicas locais e que desempenham um papel fundamental na proteção da natureza e na manutenção da diversidade biológica.”
De acordo com art. 23 da referida lei, “a posse e o uso das áreas ocupadas pelas populações tradicionais nas Reservas Extrativistas e Reservas de Desenvolvimento Sustentável serão regulados por contrato”, nos termos disciplinados no regulamento da lei.
Como regra geral, tem-se que incumbe às populações tradicionais participar da preservação, recuperação, defesa e manutenção da Unidade de Conservação (art. 23, §1°, da Lei Federal n° 9.985/2000). A elas incumbe também observar as seguintes regras quanto ao uso dos recursos naturais: (i) é proibido o uso de espécies localmente ameaçadas de extinção ou de práticas que danifiquem os seus habitats e (ii) são proibidas práticas ou atividades que impeçam a regeneração natural dos ecossistemas.
No mais, devem ser observadas as normas previstas na legislação, no Plano de Manejo da Unidade de Conservação e no contrato de concessão de direito real de uso (art. 23, §2°, da Lei Federal n° 9.985/2000).
Nos termos do art. 13 do Decreto Federal n° 4.340, de 22 de agosto de 2002, que regulamenta a questão, o contrato de concessão de direito real de uso39 e o termo de
39A esse respeito, confira-se o disposto no Decreto-lei n° 247, de 28 de fevereiro de 1967:
“Art. 7o É instituída a concessão de uso de terrenos públicos ou particulares remunerada ou gratuita, por tempo certo ou indeterminado, como direito real resolúvel, para fins específicos de regularização fundiária de interesse social, urbanização, industrialização, edificação, cultivo da terra, aproveitamento sustentável das várzeas, preservação das comunidades tradicionais e seus meios de subsistência ou outras modalidades de interesse social em áreas urbanas.
§ 1º A concessão de uso poderá ser contratada, por instrumento público ou particular, ou por simples têrmo administrativo, e será inscrita e cancelada em livro especial.
§ 2º Desde a inscrição da concessão de uso, o concessionário fruirá plenamente do terreno para os fins estabelecidos no contrato e responderá por todos os encargos civis, administrativos e tributários que venham a incidir sôbre o imóvel e suas rendas.
§ 3º Resolve-se a concessão antes de seu têrmo, desde que o concessionário dê ao imóvel destinação diversa da estabelecida no contrato ou têrmo, ou descumpra cláusula resolutória do ajuste, perdendo, neste caso, as benfeitorias de qualquer natureza.
compromisso40 firmados com populações tradicionais das Reservas Extrativistas e Reservas de Uso Sustentável devem estar de acordo com o Plano de Manejo.
A posse e do uso pelas populações tradicionais serão regulamentadas por contrato de concessão de direito real de uso, firmado entre o titular da área (União, Estado, Distrito Federal ou Município) e representantes da comunidade.
A simples utilização de área localizada no interior de Unidades de Conservação, quando não implicar reconhecimento de direitos possessórios, poderá ser regulamentada por termo de compromisso.
Além da Reserva Extrativista e da Reserva de Desenvolvimento Sustentável, a Floresta Nacional, apenas em situação específica, também admite a permanência de populações tradicionais residentes. Diz a Lei Federal n° 9.985/2000:
“Art. 17. A Floresta Nacional é uma área com cobertura florestal de espécies predominantemente nativas e tem como objetivo básico o uso múltiplo sustentável
§ 4º A concessão de uso, salvo disposição contratual em contrário, transfere-se por ato inter vivos , ou por sucessão legítima ou testamentária, como os demais direitos reais sôbre coisas alheias, registrando-se a transferência.
§ 5o Para efeito de aplicação do disposto no caput deste artigo, deverá ser observada a anuência prévia:
I - do Ministério da Defesa e dos Comandos da Marinha, do Exército ou da Aeronáutica, quando se tratar de imóveis que estejam sob sua administração; e
II - do Gabinete de Segurança Institucional da Presidência de República, observados os termos do inciso III do § 1o do art. 91 da Constituição Federal. “
40
A disciplina dos termos de compromisso está contida no art. 39 do Decreto Federal n° 4.340/2002. Confira-se: “Art. 39. Enquanto não forem reassentadas, as condições de permanência das populações tradicionais em Unidade de Conservação de Proteção Integral serão reguladas por termo de compromisso, negociado entre o órgão executor e as populações, ouvido o conselho da unidade de conservação.
§ 1o O termo de compromisso deve indicar as áreas ocupadas, as limitações necessárias para assegurar a conservação da natureza e os deveres do órgão executor referentes ao processo indenizatório, assegurados o acesso das populações às suas fontes de subsistência e a conservação dos seus modos de vida.
§ 2o O termo de compromisso será assinado pelo órgão executor e pelo representante de cada família, assistido,
quando couber, pela comunidade rural ou associação legalmente constituída.
§ 3o O termo de compromisso será assinado no prazo máximo de um ano após a criação da unidade de
conservação e, no caso de unidade já criada, no prazo máximo de dois anos contado da publicação deste Decreto. § 4o O prazo e as condições para o reassentamento das populações tradicionais estarão definidos no termo de
dos recursos florestais e a pesquisa científica, com ênfase em métodos para exploração sustentável de florestas nativas.
[...]
§ 2o Nas Florestas Nacionais é admitida a permanência de populações tradicionais que a habitam quando de sua criação, em conformidade com o disposto em regulamento e no Plano de Manejo da unidade.”
A regulamentação da permanência das populações tradicionais em Florestas Nacionais está prevista no Decreto Federal n° 6.063, de 20 de março de 2007, que regulamentou a Lei Federal n° 11.284/2006 (Lei de Gestão de Florestas Públicas - LGFP). Confira-se, pois:
“Art. 18. Nas Florestas Nacionais, para os fins do disposto no art. 17 da Lei no
11.284, de 2006, serão formalizados termos de uso, com indicação do respectivo prazo de vigência com as comunidades locais, residentes no interior e no entorno das unidades de conservação, para a extração dos produtos florestais de uso tradicional e de subsistência, especificando as restrições e a responsabilidade pelo manejo das espécies das quais derivam esses produtos, bem como por eventuais prejuízos ao meio ambiente e à União.
Parágrafo único. São requisitos para a formalização do termo de uso: I - identificação dos usuários;
II - estudo técnico que caracterize os usuários como comunidades locais, nos termos do inciso X do art. 3o da Lei no 11.284, de 2006; e
III - previsão do uso dos produtos florestais dele constantes e da permanência dos comunitários em zonas de amortecimento, se for o caso, no plano de manejo da unidade de conservação.”
O assunto – destinação de florestas públicas a populações tradicionais – está diretamente relacionado com o objeto precípuo do presente estudo e, nesse sentido, será abordado mais adiante com maior profundidade em tópico específico.
A Lei Federal n° 9.985/2000 prevê ainda, como forma de valorização do conhecimento das populações tradicionais, que os órgãos executores do Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC) – ou seja, o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade – ICMBio e o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA41, em caráter supletivo, e os órgãos estaduais e municipais – deverão articular-se com a comunidade científica para incentivar o desenvolvimento de pesquisas sobre a fauna, a flora e a ecologia das Unidades de Conservação e sobre as formas de uso sustentável dos recursos naturais, conforme regulamentação contida em seu art. 3242.
3.4.5.3. Realocação, reassentamento e indenização de populações tradicionais De igual modo, a Lei Federal n° 9.985/2000 traz previsão expressa acerca da obrigatoriedade de pagamento de indenização ou compensação para as populações tradicionais na hipótese de serem instituídas, sobre a área em que residem, Unidades de Conservação que não permitam a sua permanência (art. 42). Por certo, também subsistirá esse dever quando, por força da criação de Unidade de Conservação, não for possível a continuidade de utilização da área pelas populações tradicionais.
Em função disso, também está prevista a obrigatoriedade do Poder Público de realocar as populações tradicionais em local e nas condições acordados entre as partes, priorizando-se o reassentamento (art. 42, § 1°). Todavia, até que seja procedido o reassentamento, devem ser estabelecidas, em conjunto com a
41 Artigo 6°, inciso III, da Lei Federal n° 9.985/2000. 42
“Art. 32. [...]
§ 1o As pesquisas científicas nas unidades de conservação não podem colocar em risco a sobrevivência das
espécies integrantes dos ecossistemas protegidos.
§ 2o A realização de pesquisas científicas nas unidades de conservação, exceto Área de Proteção Ambiental e Reserva Particular do Patrimônio Natural, depende de aprovação prévia e está sujeita à fiscalização do órgão responsável por sua administração.
§ 3o Os órgãos competentes podem transferir para as instituições de pesquisa nacionais, mediante acordo, a
atribuição de aprovar a realização de pesquisas científicas e de credenciar pesquisadores para trabalharem nas unidades de conservação”.
população atingida, normas e ações específicas em regulamento, destinadas a compatibilizar a sua presença, enquanto residentes, com os objetivos da unidade, sem prejuízo dos modos de vida, das fontes de subsistência e dos locais de moradia destas populações (art. 42, §§ 2° e 3°).
O Decreto Federal n° 4.340/2002 regulamenta o art. 42 da Lei Federal n° 9.985/2000 estabelecendo que (i) o processo indenizatório respeitará o modo de vida e as fontes de subsistência das populações tradicionais (art. 35); (ii) apenas as populações tradicionais residentes na Unidade no momento de sua criação terão direito ao reassentamento (art. 36); e (iii) o valor das benfeitorias realizadas pelo Poder Público a título de compensação na área de reassentamento será descontado do valor indenizatório (art. 37).
O reassentamento, quando solicitado pelo órgão executor do Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC) responsável pela criação da Unidade de Conservação, será procedido pelo órgão fundiário competente que deverá apresentar, no prazo de seis meses contados da data da solicitação, o programa de trabalho para atendimento das demandas de reassentamento das populações tradicionais, com definição de prazos e condições para a sua realização (art. 38).
Até que seja procedido o reassentamento, as condições de permanência das populações tradicionais em Unidade de Conservação de Proteção Integral serão regulamentadas por Termo de Compromisso, negociado entre o órgão executor e as populações envolvidas, ouvido o seu conselho da Unidade de Conservação, devendo ser assinado no prazo máximo de um ano após a criação da Unidade de Conservação e, no caso de Unidade de Conservação preexistente, no prazo máximo de dois anos contados da publicação do Decreto Federal n° 4.340/2002, vencido em 22 de agosto de 2004 (art. 39, § 3°).
Deverá constar do Termo de Compromisso (i) a indicação das áreas ocupadas, as limitações necessárias para assegurar a conservação da natureza e os deveres do órgão executor referentes ao processo indenizatório, assegurados o acesso das populações às suas fontes de subsistência e a conservação dos seus modos de vida; (ii) a assinatura do órgão executor e do representante de cada família, assistido, quando couber, pela comunidade rural ou associação legalmente constituída, além do Ministério Público e da Defensoria Pública, se for o caso; e (iii) o prazo e as condições para o reassentamento das populações tradicionais estarão definidos no Termo de Compromisso.
O Decreto nada dispõe acerca do mecanismo a ser implementado para regulamentar a permanência das populações tradicionais em Unidades de Conservação de Uso Sustentável quando, por força das limitações administrativas decorrentes da criação da Unidade, se fizer necessário o seu reassentamento. Certamente, nesses casos deverão ser buscadas as alternativas previstas em lei, no intuito de fazer valer os direitos das populações tradicionais.
Observe-se que não são passíveis de indenização para fins de regularização fundiária das Unidades de Conservação, sejam ela derivadas ou não de desapropriação, (i) as espécies arbóreas declaradas imunes de corte pelo Poder Público; (ii) expectativas de ganhos e lucro cessante; (iii) o resultado de cálculo efetuado mediante a operação de juros compostos; e (iv) as áreas que não tenham prova de domínio inequívoco e anterior à criação da unidade (Lei Federal n° 9.985/2000, art. 45).
3.4.6. Exploração comercial em Unidade de Conservação e aporte de recursos