Em 16 de fevereiro de 2005, a então Ministra do Meio Ambiente, Senadora Marina Silva, enviou ao Presidente da República anteprojeto de lei que versava sobre a gestão de florestas públicas para a produção sustentável. Seu objetivo consistia em (i) regulamentar o uso e a conservação de florestas da dominialidade pública, por meio de instrumentos voltados à criação de Unidades de Conservação, à destinação às comunidades locais e à concessão de florestas públicas; (ii) garantir o uso eficiente e sustentável das florestas, promovendo o desenvolvimento socioeconômico do país, o acesso da população local aos benefícios gerados, com respeito aos valores culturais associados; e (iii) criar um órgão de gestão voltado ao fomento e desenvolvimento do setor florestal e à gestão da outorga de florestas públicas.
De acordo com as justificativas apresentadas no documento que encaminhou o anteprojeto de lei, as áreas florestais no Brasil somam quinhentos e quarenta e quatro milhões de hectares e ocupam pouco mais de sessenta e quatro por cento do território nacional. Dadas as dimensões continentais do nosso país, é notória a representatividade dessas áreas para a economia e para a sociedade.
Não bastasse a extensão e a diversidade das florestas existentes, outro aspecto merece especial destaque: o Brasil é o maior produtor e o maior consumidor de produtos florestais tropicais. Com efeito, setores estratégicos da economia do país – como a siderurgia, a indústria de celulose e papel, a indústria de embalagens, a indústria madeireira, a construção civil, a indústria farmacêutica, a indústria de alimentos etc. – estão diretamente relacionados com o setor florestal, seja por meio do manejo de florestas naturais, seja por meio de atividades relacionadas com os plantios florestais.
Em adição, é mencionado que a atividade florestal representa quatro por cento do Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro e oito por cento das exportações, além de gerar dois milhões de empregos diretos e indiretos. Em termos de arrecadação, representa anualmente o recolhimento de R$ 3 bilhões em impostos.
Cabe destacar, desse contexto, que a Amazônia brasileira é responsável por mais de noventa por cento da produção florestal em áreas naturais no Brasil. De acordo com estimativas levantadas à época da elaboração do documento que originou o anteprojeto de lei, apenas vinte e quatro por cento do território da Amazônia eram reclamados como área privada; vinte e nove por cento haviam sido destinados à criação de áreas protegidas, tais como Unidades de Conservação e Terras Indígenas; e quarenta e sete por cento – quase metade de todo o território – configuravam terras públicas ou devolutas,48 com cobertura predominantemente
florestal e sobre as quais a presença do Estado era incipiente. A esse respeito, cumpre destacar o que constou do documento que encaminhou o anteprojeto de lei ao Presidente de República:
A falta de uma instância de fomento florestal tem imputado à economia, ao meio ambiente e à sociedade brasileira significativas perdas decorrentes do desperdício de matéria-prima, do desmatamento de grandes extensões territoriais, da ausência de reposição, da má utilização dos recursos florestais, da ineficiência da indústria e da desconsideração do potencial produtivo do setor florestal. Ainda, a atividade florestal possui diferenciais produtivos, como, por exemplo, tempo de produção, com baixa assimilação pelos instrumentos de financiamento de mercado que, em conjunto com a ampliação da taxa de risco, motivada em parte pela falta de estabilidade nas políticas florestais que permitam as garantias necessárias para a realização de investimentos de longo prazo, causa escassez e elevados custos financeiros dos recursos disponíveis.49
48 Constituição Federal:
“Art. 20. São bens da União: [...]
II - as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei”.
Ocorre que, não obstante o relevante e evidente potencial florestal do país, os mecanismos até então vigentes não se mostravam suficientes para garantir o uso sustentável dos recursos florestais.
O tema, por certo, ganhou relevância nos últimos anos. Os riscos da degradação ambiental das florestas brasileiras, em especial na Amazônia, fez com que o governo federal instituísse alguns fóruns de discussão política, em especial o Grupo Permanente de Trabalho Interministerial para a redução dos índices de desmatamento na Amazônia Legal, responsável pela proposição do Plano de Ação para a prevenção e o controle do desmatamento na Amazônia Legal, o Plano Amazônia Sustentável – PAS e o Grupo de Trabalho Interministerial de Infraestrutura.
Dessas iniciativas é que surgiu o anteprojeto, cujo propósito, embora com maior efeito sobre a região amazônica, é instituir uma alternativa de disciplina de uso e de acesso dos recursos florestais de forma controlada e sustentável, de forma a contribuir para a efetiva redução dos índices de desmatamento e para o desenvolvimento sustentável em diversas regiões, inclusive nas menos favorecidas. Noutras palavras, significa reconhecer o valor (humano, ambiental e econômico) da floresta em pé.
Assim é que a Lei Federal n° 11.284, de 02 de março de 2006, inovou o ordenamento jurídico pátrio ao dispor sobre a gestão de florestas públicas com vistas à sua gestão nos moldes sustentável, instituindo, para tanto, o Serviço Florestal Brasileiro - SFB, vinculado ao Ministério do Meio Ambiente, e o Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal. Inovou também por refletir, com esse mesmo propósito, em questões concernentes ao Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC), ao licenciamento ambiental, ao Zoneamento Ecológico-Econômico – ZEE, a licitações e aos conhecimentos tradicionais.
É de se destacar, desde logo, que os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, mediante a adaptação de sua legislação aos termos da lei em comento, poderão, em sua esfera de competência, elaborar normas supletivas e complementares; poderão ainda estabelecer padrões relacionados com a gestão florestal das florestas públicas sob a sua jurisdição, nos termos do art. 24, inciso VI, combinado com o art. 30, incisos I e II, da Constituição Federal (art. 2°, §§ 1° e 2°).
Após a edição da Lei de Gestão de Florestas Públicas (LGFP) foram editados alguns regulamentos. Merecem destaque os seguintes: o Decreto Federal n° 5.795, de 05 de junho de 2006, que regulamentou os art. 51 e 52 da Lei Federal n° 11.284/2006 e dispôs acerca da composição e funcionamento da Comissão de Gestão de Florestas Públicas; a Instrução Normativa IBAMA n° 002, de 10 de agosto de 2006, que disciplinou a convocação para a assinatura do contrato de transição de que trata o art. 70 da Lei de Gestão de Florestas Públicas (LGFP); a Resolução CONAMA n° 379, de 19 de outubro de 2006, que criou e regulamentou o Sistema de Dados e Informações sobre gestão florestal; e o Decreto Federal n° 6.063, de 20 de março de 2007, que regulamentou diversos dispositivos da Lei Federal n° 11.284/2006, dispondo sobre o Cadastro Nacional de Florestas Públicas, a destinação de florestas públicas às comunidades locais, o Plano Anual de Outorga Florestal (PAOF), o licenciamento ambiental para o uso dos recursos florestais nos lotes ou unidades de manejo, a licitação e os contratos de concessão florestal, o monitoramento e as auditorias da gestão de florestas públicas.
José Eduardo Ramos Rodrigues já ressaltava que
as finalidades das florestas nacionais deveriam ser repensadas pelos órgãos governamentais competentes, já que a simples produção de bens florestais, com algumas atividades ambientais secundárias, parecia insatisfatória, tendo em vista as grandes dimensões de boa parte dessas unidades e os mais recentes conceitos internacionais de conservação. Deveria, a nosso ver, o legislador transformar as florestas nacionais em grandes centros de pesquisa sobre manejo auto-sustentável dos diversos ecossistemas brasileiros (RODRIGUES, 2005, p. 174 e 175).
A Lei de Gestão de Florestas Públicas (LGFP), a nosso ver, procurou responder aos anseios desse ilustre professor, na medida em que buscou introduzir mecanismos voltados à viabilização de atividades sustentadas num tripé assim caracterizado: atividades ambientalmente adequadas, socialmente justas e economicamente viáveis.