Endiguer le dirigisme européen par la mise en problème de l'économie publique : la réussite initiale d'un monde européen de la concurrence
Tandis qu'un Marché commun se met en place entre 1958 et 1968, différents groupe d'acteurs s'associent contre la transposition du dirigisme français dans l'Europe. Pour promouvoir la supériorité de la concurrence sur l'intervention des Etats européens, ils mobilisent un autre « programme fort », celui d’une lecture constitutionnelle du droit européen (en termes de primauté, d’effet direct et d’applicabilité immédiate), pour faire valoir l'idée de « constitution économique européenne » incluant un principe fondamental d'égalité public-privé dans la concurrence. Cela se traduit par une mise en problème de l'économie publique dans les premiers savoirs européens, et plus particulièrement les savoirs juridiques, qui constituent alors le meilleur rempart du monde émergent de la concurrence contre l'avènement d'un dirigisme européen. Cette mise en problème de l'économie publique s'opère par la définition d'un « programme fort » de la concurrence, dont les éléments clefs sont un marché unifié dans lequel tous les opérateurs économiques sont également soumis à la concurrence sous le contrôle vigilant des institutions communautaires. Adossé à un « programme fort » du droit européen, ce programme de gouvernement, qui fait valoir une conception du statut de l'économie publique se calquant sur le modèle de l'entreprise privée, sert à induire un traitement égalitaire des sphères privée et publique de l'économie européenne dans la concurrence et une prévalence de l'intérêt général européen sur les intérêts nationaux. Par l'entremise des entrepreneurs d'Europe qui se réunissent dans ce monde européen émergent, une forme de statut de l'économie publique aligné sur le privé se cristallise dans les premiers savoirs juridiques spécialisés. Ceci alors forme un pari pourtant bien loin d'être gagné d'avance. Le « programme fort » de la concurrence s'appuie sur le registre d'une Europe du droit qui n'en est qu'à ses tous premiers balbutiements. Dans le système institutionnel européen, la Direction générale (DG) de la Concurrence n'est à l'origine que « le petit coin tranquille et inefficace de l'administration européenne »240 et possède des ressources matérielles et humaines très faibles. Par ailleurs, comme l'a souligné Cornelia Woll, nombre d'acteurs en Europe concevaient à l'origine « le transfert de compétence au niveau supranational » en la matière comme un acte essentiellement « symbolique »241, et les développements de cette politique européenne sont au départ limités dans la mesure où elle n'acquiert véritablement de sens qu'une fois réalisée l'union douanière, ce qui n'est le cas qu'en 1968. Sur un plan plus général, le contexte structurel des économies nationales influe sur le déroulement des premières tractations européennes, parfois dans un sens susceptible de contrarier les ambitions des promoteurs d'un statut de l'économie publique aligné sur le privé assis sur un « programme fort » du droit de la concurrence. En effet, les secteurs publics européens sont vastes et
240Stephen Wilks et Lee McGowan cités par Cornelia Woll, « La politique de concurrence », dans Renaud Dehousse (dir.),
Politiques européennes, Paris, Presses de Sciences Po, 2009, p. 177 et note 13.
florissants à cette époque. C'est donc à cette énigme que s'attachent à répondre les développements du premier chapitre : comment, dans une Europe des années 1960 globalement assez dirigiste, et, à ce stade embryonnaire de la construction européenne, un statut de l'économie publique s'alignant sur celui des agents privés parvient-il à se cristalliser dans les premiers savoirs européens ? Ce faisant, il s'agit de combler un angle-mort de la littérature européenne sur les origines de la mise en problème de l'économie publique en Europe, les chercheurs ayant fait l'impasse sur un large pan de cette histoire allant du début de la construction européenne jusqu'aux années 1980, validant un peu le postulat de nombreux juristes français ayant estimé que l'Europe aurait « ignoré »242 jusqu'alors les SIEG. Il s'agit d'apporter aussi un complément aux travaux des chercheurs qui ont étudié « de l'intérieur » la DG Concurrence et négligé ce faisant les entreprises de ses acteurs en dehors de l'institution en s'investissant notamment dans la production de savoirs européens. Concernant par ailleurs la réussite initiale de la politique de concurrence, si plusieurs travaux ont insisté sur la densité des réseaux qui s'agrègent rapidement autour de la DG Concurrence, les chercheurs ont eu tendance à négliger tout un ensemble de mobilisations transnationales qui sont pourtant un élément essentiel pour comprendre la réussite à terme de cette politique européenne. Il s'agit de pointer là encore l'investissement de certains groupes dans la construction des premiers savoirs juridiques européens. De ce point de vue, il convient d'insister non seulement sur le rôle des colloques en tant que lieux neutres permettant l'élaboration d'un sens commun européen, mais aussi de mettre l'accent sur le rôle joué par les premières « revues européennes » en tant qu'espace neutre permettant également de produire du sens commun. La démarche empruntée pour résoudre ces angles-morts consiste donc, d'une part, à décentrer le regard de l'espace institutionnel constitué par la DG Concurrence et d'envisager plutôt celle-ci comme le noyau originel du monde européen de la concurrence en émergence et à considérer, d'autre part, non seulement les investissements des acteurs dans les institutions européennes, mais plus largement l'ensemble des mobilisations transnationales contribuant à la détermination initiale de ce sens commun. Ce premier chapitre fait ainsi l'hypothèse que la cristallisation d'une forme de mise en problème de l'économie publique dans les premiers savoirs européens doit en partie sa réussite au succès initial d'un monde européen de la concurrence. Il veut démontrer que si la concurrence est si tôt parvenue à « faire monde » au niveau européen, cela tient non seulement à la constitution de réseaux solides de coopération entre divers groupes d'acteurs, mais aussi à la mobilisation par ces groupes des rares lieux neutres susceptibles de générer alors du sens commun au niveau européen, ce qui renvoie à l'existence précoce d'une base sociale et cognitive commune entre ces acteurs. Pour ce faire, les développements de ce chapitre envisagent d'abord les entreprises bureaucratiques et académiques de la DG Concurrence, nouvel épicentre du monde européen de la concurrence dont l'unification est stimulée par la volonté commune de plusieurs acteurs de faire barrage au dirigisme français dans les traités européens. Ils considèrent ensuite les mobilisations académiques des milieux d'affaires qui sont un élément clef pour comprendre le succès
242L'expression est reprise en effet des juristes spécialistes du droit public en France qui ont majoritairement considéré que le SIEG qui évoque pour eux le « service public » a été « ignoré » par la Communauté européenne depuis ses origines jusqu'à l'Acte unique. Cf. Didier Sabourault, « La doctrine et le service public », thèse de doctorat en droit public, sous la direction de Maryse Deguergue, Université Paris XII-Val-de-Marne, 2000, p. 461-462.
initial du « programme fort » de la concurrence porteur d'une mise en problème et en exception de l'économie publique dans le Marché commun.
I – Faire un rempart de la DG Concurrence
Lors des négociations du traité de Marché commun, la France est indéniablement apparue comme le champion du « programme fort » de l'économie publique. Au point que l'Allemagne par la voix de son ministre Ludwig Erhard affichait un mécontentement certain à l'égard des trop nombreuses concessions faites à la France sur le plan de l'harmonisation sociale. Ces oppositions franco-allemandes se manifestent pareillement lors des tractations en vue de nommer un premier collège de commissaires européens. Selon Katja Seidel243, un projet initial prévoit de confier à Robert Marjolin un portefeuille réunissant à la fois l’Economie, les Finances et la Concurrence, ce qui symbolise en quelque sorte la position française qui voit la concurrence comme une modalité assez mineure de la politique économique244. Le projet étant refusé par l'Allemagne, le compromis trouvé en définitive consiste à scinder le portefeuille, Robert Marjolin conservant l’Economie et les Finances, tandis que la Concurrence revient à Hans von der Groeben, à qui le gouvernement fédéral demande expressément de faire de sa DG une « fortress against French dirigism and planning »245.
Sous la houlette du premier commissaire allemand, la DG Concurrence devient le centre d'impulsion de tout un ensemble d'entreprises politiques, bureaucratiques et académiques. La DG Concurrence se pose dès l'origine du Marché commun en noyau stimulateur de l'émergence du monde européen de la concurrence, en vue d'affermir les bases de son « projet européen ».
Le « projet européen » de la DG Concurrence pour l'économie publique
Une « Constitution économique européenne » imposant une « concurrence loyale » Le postulat de l'économie publique comme une atteinte en soi à la concurrence loyale La mise en exception de l'économie publique par sa mise en tenaille entre deux principes :
- un principe fondamental d'égalité public-privé dans la concurrence européenne : au service d'une mécanique d'alignement public-privé de l'économie européenne
- un principe d'indifférence communautaire aux catégorisations public-privé de l'économie européenne : au bénéfice de la primauté de la concurrence européenne sur l'interventionnisme des Etats membres
Or, réussir à imposer l'idée d'une mise en exception de l'économie publique au stade naissant de la construction européenne constitue une véritable gageure. Le « programme fort » de la concurrence parie sur
243Katja Seidel, The Process of Politics in Europe. The Rise of European Elites and Supranational Institutions, London, New York, I.B. Tauris Publishers, 2010, p. 153-170.
244Adrian Kuenzler, Laurent Warlouzet, « National Traditions of Competition Law. A Belated Europeanization through Convergence ? », dans Kiran Klaus Patel, Heike Schweitzer (dir.), The Historical Foundations of EU Competition Law, Oxford, Oxford University Press, 2013, p. 99.
le succès d'un « programme fort » du droit européen à peine en gestation. Il s'appuie sur une conception extensive des pouvoirs de la DG Concurrence dont la légitimité et les moyens à ce stade ne sont pas à la hauteur des ambitions du premier commissaire. L'incapacité de la DG Concurrence à s'attaquer de front à ce « problème » tient donc au manque de légitimité des institutions européennes au stade précoce, mais aussi à la prégnance de l'économie publique en Europe. La démonstration doit faire apparaître que la meilleure arme de la DG Concurrence contre le dirigisme à cette étape de la construction européenne est la contribution active à l'élaboration des premiers savoirs juridiques européens associés à l'économie publique, dont il ressort un effet de cristallisation d'une mise en exception de l'économie publique dans les cadres d'entendement juridiques de l'Europe naissante. Les développements reviennent d'abord sur les origines de la DG Concurrence, avant d'examiner comment elle produit et diffuse une « doctrine maison » d'alignement de l'économie publique sur le secteur privé, puis comment elle mobilise un ensemble d'experts pour légitimer l'avènement de ce scénario en Europe.
A – Aux origines de la DG Concurrence
Les premières tractations européennes en vue de la formation d'un collège de commissaires aboutissent donc à la création d'une DG dédiée à la concurrence et confiée à Hans von der Groeben. Le succès que va connaître la politique de concurrence européenne et la puissance que va acquérir la DG dans le système politique européen ne doivent surtout pas faire oublier les nombreux obstacles qui contrarient à l'origine l'émergence de cette politique transnationale. Le contexte structurel marqué par l'importance du secteur public européen contrarie les ambitions d'une partie des cadres de la DG Concurrence.
1°) Le commissaire Hans von der Groeben
Ancien directeur des Affaires européennes du ministère fédéral allemand de l’Economie, le nouveau commissaire à la Concurrence a été l'un des co-rédacteurs du rapport Spaak très critiqué par certains gouvernants français pour son libéralisme excessif246. Issu de la noblesse, Hans von der Groeben a été formé au droit et à l'économie dans les universités les plus prestigieuses d'Allemagne (Berlin, Bonn et Göttingen). Débutée dans les années 1930, sa carrière de haut fonctionnaire a connu un « tournant européen » au moment de son recrutement par Ludwig Erhard. Membre du Mouvement européen, proche des dirigeants de la CDU et fervent partisan de l'ordo-libéralisme, ses vues européennes passent pour accommoder l'approche fondamentaliste du ministre avec la vision plus imprégnée du catholicisme social du Chancelier Adenauer. Hans von der Groeben est aux commandes de la nouvelle DG Concurrence durant toute la période des deux Commissions Hallstein de 1958 à 1967. Il a d'ores et déjà exposé ses analyses sur le sens des traités dans un commentaire académique co-rédigé avec Hans von Boeckh qui est paru en Allemagne aux éditions Nomos en 1958247. Or cette collaboration n'était pas une première, puisque
246François Denord, Antoine Schwartz, « L'économie (très) politique du traité de Rome », Politix, Vol. 23, n° 89/2010, p. 35-56. 247Hans von Groeben, Hans von Boeckh, Kommentar zum EWG-Vertrag, Baden Baden, Verlag August Lutzeyer, 1958.
les deux hommes avaient également co-écrit un Handbuch für europäische Wirtschaft publié en 1957. Hans von der Groeben a par ailleurs collaboré aussi avec Jochen Thiesing (devenu quant à lui membre du Service juridique de la Commission) à un Handbuch des europäischen Rechts paru en 1956. Les trois ouvrages sont ensuite réédités périodiquement.
Hans von der Groeben a ainsi quitté le ministère allemand de l'Economie pour rejoindre la Commission européenne. L'envergure du personnage contribue au rayonnement de ses idées en matière d'intégration. Il impulse au sein de la DG Concurrence une culture de travail particulière comme l'a bien analysé une étude de Katja Seidel248. Sa méthode privilégie le recours à l'expertise conformément à sa conception de ce que doit être une administration moderne et performante. La démarche est classique pour les décideurs politiques allemands qui ont pour habitude de solliciter régulièrement l'avis d'experts et d'universitaires. Cette recherche d'appuis auprès de la communauté scientifique est perçue en effet comme un moyen efficace pour fonder les thèses des détenteurs du pouvoir. A la DG Concurrence, le commissaire s'entoure alors d'un vaste réseau d'experts jouant en quelque sorte un rôle d'interface avec l'environnement extérieur. Il contribue ce faisant à affirmer l'idée d'autonomie de la DG Concurrence qui demeure un trait essentiel de sa culture administrative. Il s'affiche par ailleurs volontiers comme un interlocuteur privilégié des entreprises privées européennes. Hans von der Groeben attache de l'importance en outre au travail d'équipe. Il fait preuve de considération à l'égard des jeunes fonctionnaires. Il s'efforce de confier à chacun des responsabilités propres de sorte à conforter l'adhésion des membres à l'institution et à garantir la bonne cohésion des effectifs.
a) Les vues de Hans von der Groeben sur la concurrence européenne
La conception de la concurrence européenne de Hans von der Groeben apparaît à l'évidence influencée par les théories de l'ordo-libéralisme, qu'il lui faut pour autant adapter au cadre européen et donc aux contraintes spécifiques d'un gouvernement transnational. Selon des travaux historiques de Brigitte Leucht et Katja Seidel, la DG Concurrence adopte sous l'impulsion initialement de Hans von der Groeben une conception holistique de la concurrence faisant écho à la notion ordo-libérale de Wirtschaftsverfassung ou « constitution économique »249. Il s'agit par là de considérer l'interdépendance de tous les aspects possibles des distorsions du régime de la concurrence libre et non faussée, d'envisager autrement dit dans leur globalité l'ensemble des entorses faites au régime de concurrence. C'est cette idée même qui avait été mise en avant au moment de la réclamation d'une DG dédiée à ces questions, ainsi que Hans von der Groeben l'exprime dans un article de la revue Opéra mundi Europe au mois de juin 1960250. Conçue de la sorte, l'objectif de la politique de concurrence commune est la création d'un Wettbewerbsordnung ou « ordre concurrentiel ». Il lui
248Katja Seidel, « DG IV and the origins of a supranational competition policy : Establishing an economic constitution for Europe », dans Wolfram Kaiser, Brigitte Leucht, Morten Rasmussen (dir.), The History of the European Union. Origins of a trans- and
supranational polity 1950-72, Oxon, New York, Routledge, 2009, p. 129-147.
249Brigitte Leucht, Katja Seidel, « Du Traité de Paris au règlement 17/1962 : ruptures et continuités dans la politique européenne de concurrence, 1950-1962 », Histoire, économie & société, 2008/1, 27eannée, p. 42.
250Hans von der Groeben, « Ce que doit être la concurrence dans la CEE », Opéra mundi Europe. Rapports hebdomadaires sur
sert à faire valoir que la politique de la concurrence est « partie intégrante » de la politique économique au niveau européen et qu'il appartient donc à la puissance publique européenne d'intervenir par le biais de la règle de droit pour régenter la concurrence, ceci afin de « protéger les entreprises contre la concurrence déloyale »251. Or, les interventions économiques des Etats membres empêcheraient de ce point de vue la concurrence de jouer son « rôle de direction »252 c'est-à-dire d'aiguillon de la politique économique. Ainsi, à propos de la politique économique à moyen terme, dont le comité est créé par le Conseil européen en 1964, et qui est placé ensuite sous la direction de Robert Marjolin, Hans von der Groeben estime que si elle peut avoir son utilité pour coordonner les interventions étatiques, elle doit servir surtout à les évaluer « quant à leur nécessité et à leur utilité »253 en vue de parvenir à « des interventions moins nombreuses tout en étant meilleures »254. L'influence globalement de l'ordo-libéralisme sur les premiers développements de la politique de concurrence a été discutée dans un important ouvrage historique dirigé par Kiran Klaus Patel et Heike Schweitzer. Si les auteurs admettent que « Ordoliberal ideas have indeed influenced the evolution of EU competition law, with particular thrust during the 'foundational period' », ils soulignent pour autant que « there was no simple transposition of Ordoliberalism from the German setting to the Community », des acteurs importants ne retenant de l'ordo-libéralisme que certaines règles, comme l'accent mis sur les droits individuels et la discipline du droit (« rule of law »), en considérant leur utilité au regard simplement des structures et des atouts du droit et des institutions communautaires255. Néanmoins, si l'ordo-libéralisme s'enracine en tant « référence obligée » de la DG Concurrence, cela tient comme le souligne François Denord, d'une part, « au développement d'une culture bruxelloise » qui en tire une partie de ses outils conceptuels et, d'autre part, au fait qu'il offre « une caution théorique à la politique européenne de la concurrence » permettant à la DG de faire face tant « aux accusations d'ultra-libéralisme émanant d'acteurs européens » qu''aux pressions des « autorités américaines de la concurrence soumises à d'autres influences »256.
Ceci invite à souligner une autre source d'inspiration de Hans von der Groeben et, plus encore, de son DG Pieter VerLoren van Themaat (qui le fait d'ailleurs bénéficier de son réseau relationnel257) pour concevoir sa politique, qui sont les théories de la concurrence venues d'outre-Atlantique. Une première raison simple en est que le modèle américain constitue une première expérience d'élaboration à large échelle d'un régime de concurrence dont il est possible de s'inspirer pour penser un modèle européen. Mais les réflexions plus théoriques menées dans ce pays sont également connues et mobilisées. Une illustration de l'intérêt du
251Hans von der Groeben, « La politique de concurrence, partie intégrante de la politique économique dans le Marché commun. Discours prononcé devant le Parlement européen à Strasbourg le 16 juin 1965 », Revue trimestrielle de droit européen, 1èreannée, n° 3, juillet-septembre 1965, p. 400.
252Ibid., p. 411. 253Ibidem. 254Ibid., p. 412.
255Kiran Klaus Patel, Heike Schweitzer, « Introduction », dans Kiran Klaus Patel, Heike Schweitzer (dir.), The Historical