L'intrusion de l'économie publique dans les négociations du Marché commun
Cette histoire commence le 4 janvier 1957, à l'heure où l'économie publique fait intrusion à la table des négociations du traité de Rome qui aboutit à la création d'un Marché commun entre les six Etats de la Communauté européenne du charbon et de l'acier (CECA). Cette date s'inscrit dans la phase ultime d'un cycle long de négociations que les historiens ont baptisé la « Relance européenne ». Elle soulève d'emblée une énigme. Pourquoi, dans une Europe globalement assez dirigiste, la question de l'économie publique surgit-elle si tardivement dans cette négociation en vue de l'établissement d'un Marché commun européen ?
La Relance européenne évoque un cycle de négociations ouvert suite à l'abandon du projet de Communauté européenne de défense (CED) qui avait vocation à prolonger le processus d'intégration communautaire amorcé par la CECA. L'Assemblée nationale française ayant rejeté la ratification du traité signé le 27 mai 1952, cette première tentative de relance de l'intégration communautaire par la création d'une union politique est considérée comme un échec. Dans un mémorandum adressé le 18 mai 1955 aux autres Etats membres de la CECA, les Etats du Benelux suggèrent alors une relance de l'intégration par le marché. C'est ce mémorandum appelé aussi « plan Beyen » qui marque l'ouverture de la Relance européenne, un processus qui s'achève le 25 mars 1957 par la signature des traités de Rome instituant la Communauté économique européenne (CEE), qui abrite le Marché commun, ainsi que l'Euratom (ou Communauté européenne de l'énergie atomique – CEEA).
Le plan Beyen qui initie la Relance européenne suggère une intégration économique générale dans le cadre d'un Marché commun. Il est mis en discussion lors de la Conférence de Messine au mois de juin 1955. Au projet mis en avant par les Etats du Benelux, les français, sous l'impulsion notamment de Jean Monnet, opposent un projet alternatif d'intégration économique sectorielle privilégiant les secteurs stratégiques au premier rang desquels la production d'énergie atomique. A l'issue de la Conférence, le compromis trouvé par les Etats s'énonce dans une résolution proclamant leur volonté commune de prolonger le processus d'intégration dans le domaine économique. Elle définit quatre axes servant à guider les réflexions d'un Comité intergouvernemental programmé à Bruxelles en juillet 1955. Il s'agit de « poursuivre l'établissement d'une Europe unie par le développement d'institutions communes, la fusion progressive des économies nationales, la création d'un marché commun et l'harmonisation progressive de leurs politiques sociales. »69
Le Comité intergouvernemental de Bruxelles qui a lieu du mois de juillet 1955 au mois d'avril 1956 constitue une autre phase importante des négociations de la Relance européenne. Chargé de produire un rapport final devant servir de base pour l'élaboration des futurs traités communautaires, il lui revient donc de trancher entre les deux options avancées d'intégration économique générale ou sectorielle. Réunissant les
69 La citation est extraite d'un mémorandum du Benelux du 18 mai 1956 ayant servi de base à la Conférence de Messine, dans René Leboutte, Histoire économique et sociale de la construction européenne, Bruxelles, P.I.E. Peter Lang, 2008, p. 168.
représentants des six Etats membres de la CECA sous la présidence du ministre belge Paul-Henri Spaak, ce comité (appelé aussi « comité Spaak ») opte pour l'intégration économique générale dans le cadre d'un Marché commun et décide en parallèle la création de l'Euratom. Ses travaux débouchent sur la rédaction d'un rapport de synthèse (communément désigné comme le « rapport Spaak ») qui est publié le 21 avril 1956. Il est accepté comme base de négociation des traités CEE et Euratom par les Etats partenaires lors de la Conférence de Venise en juin 1956.
La négociation des traités proprement dite s'effectue lors de la Conférence intergouvernementale de Val Duchesse (du nom d'un château situé dans la banlieue de Bruxelles où se réunissent les délégations) qui se tient entre le 26 juin 1956 et le 21 mars 1957.
Les traités CEE et Euratom sont signés à Rome le 25 mars 1957. Ratifiés par les six Etats, ils entrent en vigueur comme prévu le 1er janvier 1958.
Les développements de ce chapitre préliminaire font voir comment l'attitude du Gouvernement Guy Mollet dans la poursuite des négociations de la Relance européenne, qui rend possible les mobilisations d'un monde français de l'économie publique, conduit la délégation française à faire valoir la cause des entreprises et services publics dans le futur Marché commun, ce qui se traduit par le dépôt, le 4 janvier 1957, à la table des négociations de la Conférence intergouvernementale de Val Duchesse, d'une proposition d'ajout d'articles relatifs aux « entreprises publiques, services publics et monopoles d'Etat » au traité CEE. Ils examinent ensuite comment la position française, qui revendique la reconnaissance d'un statut singulier de l'économie publique dans le Marché commun, s'insère dans ces premiers débats européens qui aboutissent sur ce point spécifique à une forme de compromis entre deux lectures opposées, l'une dirigiste, l'autre libérale, des traités communautaires.
I – Faire valoir la cause de l'économie publique dans le futur Marché commun
Il s'agit de montrer comment l'appel du Gouvernement Guy Mollet à une contre expertise du rapport Spaak par le Conseil économique permet le ralliement du monde français de l'économie publique qui est décisif pour comprendre l'intrusion tardive de cette question dans les négociations du futur Marché commun. A – L'appel du Gouvernement Guy Mollet à une contre expertise du rapport Spaak par le Conseil économique
A la faveur d'un renouvellement des forces politiques au gouvernement, il apparaît une transformation de la position et de l'attitude françaises dans les négociations de la Relance européenne à compter du rapport Spaak qui apparaît comme le déclencheur d'un mouvement de réaction dans le pays.
1°) Le renouvellement des forces politiques et l'inclusion du Conseil économique dans le débat européen En France, un renouvellement des forces politiques et une mise à contribution du Conseil économique au débat européen sont des facteurs favorables à la mise en avant de l'économie publique par la délégation française dans ces négociations.
a) Les dispositions européennes de la nouvelle équipe gouvernementale
A contre-courant de l'idée de François Denord et Antoine Schwartz qui considèrent que l'arrivée au pouvoir du Gouvernement Guy Mollet est un déclic pour l'avènement d'une Europe néolibérale70, il s'agit de montrer qu'elle constitue une chance de faire valoir une prise en compte des particularités de l'économie publique dans les négociations du futur Marché commun.
Les critiques et réserves du nouveau gouvernement à l'égard du projet de Marché commun
La prise de fonction du Gouvernement Guy Mollet se trouve à l'origine d'un changement d'attitude de la délégation française dans les négociations de la Relance européenne.
Un président du Conseil partisan d'une Europe atlantiste et socialiste
Le Gouvernement Guy Mollet entre en fonction suite à la victoire de la coalition du « Front républicain »71 (suivant l'expression de Jean-Jacques Servan-Schreiber) aux élections législatives de janvier 1956. Cette victoire est cependant d'une courte tête, de sorte qu'un appoint des centristes est nécessaire à cette coalition pour parvenir à une majorité à l'Assemblée nationale. Sous la Quatrième République, la vie politique française est marquée par une relative instabilité gouvernementale et la présence significative de nombreuses formations partisanes, les trois principales étant la Section française de l'Internationale ouvrière (SFIO), le Parti radical socialiste (PRS) et le Mouvement des républicains indépendants (MRP). A l'issue de ces élections, c'est la SFIO qui a recueilli au total le maximum de sièges. Mais le leader du PRS, initiateur du « Front républicain », qui a exercé déjà la fonction de président du Conseil, jouit d'un crédit important auprès du grand public. Aussi, Guy Mollet, secrétaire général de la SFIO, et Pierre Mendès France peuvent chacun prétendre à leur égard former le gouvernement, et pour certains historiens la désignation du premier déjoue alors les attentes de l'opinion72. Si les bonnes dispositions européennes de Guy Mollet ont pu peser dans sa
70 François Denord, Antoine Schwartz, « L'économie (très) politique du traité de Rome », Politix, Vol. 23, n° 89/2010, p. 52-54. 71 Formé sous l'impulsion du leader radical-socialiste Pierre Mendès France, le « Front républicain » désigne une coalition des
partis de gauche et de centre gauche réunissant le Parti radical socialiste (PRS), la Section française de l'Internationale ouvrière (SFIO), la petite Union démocratique de la Résistance (UDSR) et une fraction gaulliste emmenée par Jacques Chaban-Delmas. 72 « on attendait Pierre Mendès France et c'est donc Guy Mollet qui est désigné » (Françoise Chapron, Pierre Mendès France, la
République en action, Orléans, Editions Infimes, 2016, p. 122.) ; « l'opinion attendait que ce fût Pierre Mendès France : le président de la République préféra Guy Mollet » (Jean-Jacques Becker, Histoire politique de la France depuis 1945, 11ème édition, Paris, Armand Colin, 2015, p. 81.).
désignation, ceci au regard des positions plus critiques de Pierre Mendès France, il convient toutefois de ne pas négliger les considérations de politique intérieure dans le choix tranché alors par le Président de la République René Coty. Selon une historienne s'intéressant à la personnalité du leader radical, il s'agirait d'une option par défaut décidée en concertation entre Pierre Mendès France et René Coty73. De même, l'historien Jean-Jacques Becker dans une analyse des recompositions de la vie politique française après 1945 présente avant tout ce choix comme le produit d'un arbitrage politique arrêté par le président de la République. Quoique les conditions de cette désignation ne fussent selon l'auteur pas totalement éclaircies, « il semble que René Coty ait estimé que le secrétaire général de la SFIO était le plus apte à réunir une majorité. »74 Il pouvait en effet obtenir le soutien des communistes et à la fois du MRP, qui se montrait hostile à Pierre Mendès France et partageait à l'inverse les vues européennes de Guy Mollet. Gérard Bossuat partage le point de vue de Jean-Jacques Becker. Il estime que les bonnes dispositions de Guy Mollet à l'égard du projet d'intégration pèsent dans la détermination du choix final qui appartient en définitive à René Coty. Pour cet historien de la construction européenne, « le président de la République choisit l'homme de l'Europe, Guy Mollet, certainement contre l'attente du plus grand nombre de Français qui auraient préféré Mendès France. »75 Guy Mollet siège il est vrai à l'Assemblée commune de la CECA dès 1952 et préside l'assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe entre 1954 à 1956.
Si François Denord et Antoine Schwartz estiment que la participation de Guy Mollet aux « réunions informelles du groupe Bilderberg, un forum de discussion réunissant le gratin de l'élite européenne et américaine », marque son engagement pour une « Europe atlantiste et libre-échangiste »76, il convient d'observer que Guy Mollet est aussi membre parallèlement du Mouvement socialiste pour les Etats-Unis d'Europe, fondé en tant que Mouvement pour les Etats-Unis socialistes d'Europe par André Philip en 1946, puis membre du Comité d'action pour les Etats-Unis d'Europe fondé par Jean Monnet en 1955. Guy Mollet est aussi de 1946 à 1969 le chef d'une formation politique ayant défendu ardemment le principe des nationalisations77 et dont la reprise des commandes du pouvoir, après les gouvernements Blum et Ramadier des premières années d'Après-guerre, marque le retour en force dans la vie politique française. En outre, Guy Mollet participe également, aux côtés de Léon Blum et Paul Ramadier, aux réunions qui préludent à la création en 1947 du Centre international de recherche et d'information sur l'économie publique, sociale et coopérative (CIRIEC) initiée par l'économiste français Edgard Milhaud. On peut ainsi vouloir tout à la fois une Europe atlantiste et libre-échangiste et une Europe socialiste et dirigiste. Cette association n'apparaît pas incongrue à l'époque des années 1950.
73 « René Coty contacte Pierre Mendès France en lui confiant qu'il existe une opposition MRP à sa désignation en raison de l'échec de la CED, et que les partis lui répondent "nommez qui vous voulez mais pas Mendès France, mais je suis prêt à vous désigner" », Pierre Mendès France objectant alors que Guy Mollet était le mieux placé, en considérant que la politique de Guy Mollet ne devrait pas s'éloigner de celle qu'il préconisait lui même (Françoise Chapron, Pierre Mendès France, la République en
action, op. cit., p. 122.).
74 Jean-Jacques Becker, Histoire politique de la France depuis 1945, op. cit., p. 81.
75 Gérard Bossuat, Faire l'Europe sans défaire la France. Soixante ans de politique d'unité européenne des gouvernements et des
présidents de la République française (1943-2003), Bruxelles, PIE-Peter Lang, 2005, p. 60.
76 François Denord, Antoine Schwartz, L'Europe sociale n'aura pas lieu, Paris, Raisons d'agir, 2009, p. 40.
77 Cf. notamment Richard F. Kuisel, Le capitalisme et l'Etat en France : modernisation et dirigisme au XXe siècle, Paris, Gallimard,
Un leader radical charismatique hostile au projet européen de Marché commun
Les hésitations de René Coty témoignent de l'influence de Pierre Mendès France dans la vie politique française sous la Quatrième République78. Or, le leader du parti radical se montre très critique à l'égard du projet européen de Marché commun suggéré dans le rapport Spaak qu'il juge trop libéral, trop axé sur la concurrence. Il estime que sa réalisation causerait du tort au modèle social de la France et remettrait en cause sa politique économique interventionniste. La critique que Pierre Mendès France adresse au projet de Marché commun a été bien décryptée dans les thèses d'histoire de Laurent Warlouzet et de science politique de Michel Mangenot. Elle s'exprime notamment dans la teneur d'un discours qu'il prononce à l'Assemblée nationale le 18 janvier 1957 à l'occasion d'un débat sur les traités de Rome. L'historien expose ainsi les étapes de son analyse critique. D'abord, Pierre Mendès France s'attache à démontrer que « le Marché commun menace le modèle économique et social français », en reprenant « l'argument classique du handicap spécifique de la France en raison de son modèle social avancé. »79 Il développe ensuite de manière plus positive « sa vision de l'intégration économique industrielle », et développe « une approche volontariste, voire même dirigiste, de l'intervention de l'Etat dans l'économie »80. La thèse de Michel Mangenot extrait du discours de Pierre Mendès France à l'Assemblée nationale un passage qui précise le fondement économique de sa critique. Ainsi, déclare-t-il, « le projet de Marché commun tel qu'il nous est présenté ou, tout au moins, tel qu'on nous le laisse connaître, est fondé sur le libéralisme classique du XIXe siècle, selon lequel la concurrence pure et simple règle tous les problèmes. »81
Il est utile alors de s'interroger sur l'influence de Pierre Mendès France sur les négociations en cours, autrement dit sur les échos que cette critique peut rencontrer auprès d'autres représentants du PRS au gouvernement. Au sein des grands ministères des Affaires étrangères et des Affaires économiques et financières du Gouvernement Guy Mollet, les ministres socialistes collaborent effectivement avec des secrétaires d'Etat issus du PRS. Ainsi, Jean Masson, qui seconde le ministre de l'Economie Paul Ramadier,
78 Né à Paris en 1907 et disparu en 1982, Pierre Mendès France est d'abord avocat et député radical-socialiste de 1932 à 1940, avant de rejoindre Londres comme combattant volontaire dans l'aviation en 1942. Il devient ministre de l'Economie nationale du Gouvernement provisoire de la République française en 1944. Il démissionne en avril 1945 avant la fin du mandat du Gouvernement de Gaulle I suite au rejet de son plan d'assainissement financier. Nommé par René Coty, il est président du Conseil de juin 1954 à février 1955 et il a en charge les Affaires étrangères. Il met fin à la guerre d'Indochine, accorde l'autonomie interne à la Tunisie et rejette la Communauté européenne de défense (CED). Vice-président du Parti radical-socialiste entre 1955 et 1957, il est l'un des fondateurs du Front Républicain qui rassemble les partis de la gauche non communiste. Il est d'abord ainsi ministre d'Etat sans portefeuille du Gouvernement Guy Mollet, mais démissionne de la formation gouvernementale en mai 1956 en raison de profonds désaccords sur le règlement du conflit algérien. Il demeure une personnalité importante de la vie politique française et peut compter sur la loyauté de certains hauts fonctionnaires notamment au ministère des Affaires étrangères. Il devient après 1958 l'une des principales figures de l'opposition au régime présidentiel de la Cinquième République. Il reste connu pour « sa conception rigoureuse de la démocratie et de la morale politique et son souci de l'indépendance et de l'autorité du pouvoir » (notice Pierre Mendès France sur le site Internet de l'encyclopédie Larousse,
http://www.larousse.fr/encyclopédie/personnage/Pierre_Men%C3%A_s_France/132705.).
79 Laurent Warlouzet, Le choix de la CEE par la France : l'Europe économique en débat de Mendès France à de Gaulle (1955-
1969), Paris, Comité pour l'histoire économique et financière de la France, 2011, p. 9. 80 Ibid., p. 70.
81 Michel Mangenot, « Une Europe improbable. Les hauts fonctionnaires français dans la construction européenne 1948-1992 », thèse de doctorat en science politique, sous la direction de Brigitte Gaïti, Institut d'études politiques de l'université Robert Schuman de Strasbourg, 2000, p. 256.
partage les vues critiques de son leader partisan. Il déplore les dangers liés à la perte de marge de manœuvre interventionniste des Etats dans l'Europe, en considérant que « le pouvoir de contrôle sur l'économie que l'Etat abandonne au niveau national, l'autorité publique ne le reconquiert pas au niveau supranational. »82 Il émet ainsi une « réserve d'ordre politique »83 au projet d'intégration économique esquissé dans le rapport Spaak sans apparaître pour autant comme un opposant à l'Europe. Il estime en effet que « les institutions prévues sont insuffisantes car elles sont à la fois trop fortes puisqu'elles freineront les pouvoirs de réglementation nationale des Etats et trop faibles car elles ne disposent pas d'un organisme coordinateur pour réaliser la synthèse nécessaire des politiques économiques »84. La critique des radicaux craint en substance la mise en danger de la dimension sociale du modèle de la France et la condamnation des capacités interventionnistes de l'Etat français dans l'Europe. Si Pierre Mendès France quitte le Gouvernement Guy Mollet dès le mois de mai 1956, il n'en demeure pas moins une personnalité influente au ministère des Affaires étrangères et dans la vie politique française plus généralement.
Un ministre de l'Economie très critique du projet européen de Marché commun
Personnalité influente au sein du Gouvernement Guy Mollet qu'il convient de présenter, le ministre de l'Economie Paul Ramadier craint que la traduction du projet européen qui ressortit des formules incluses dans le rapport Spaak ne soit synonyme de mise en péril du modèle économique et social français dont l'économie publique constitue un élément caractéristique essentiel.
Avocat à la Cour d'appel de Paris en 1904 et docteur en droit en 1910, Paul Ramadier, qui est né en 1888, a occupé ses premières fonctions ministérielles sous le gouvernement de Front populaire (Gouvernement Léon Blum, 4 juin 1936 – 21 juin 1937). Sous-secrétaire d'Etat chargé des Mines, de l'Electricité et des Combustibles liquides, il fait adopter d'importantes lois sociales (accident du travail, droits à la retraite, semaine de 40h). En 1940, il fait partie des 80 parlementaires qui votent contre les pleins pouvoirs au Maréchal Pétain. A la Libération, il est membre de l'assemblée consultative provisoire et ministre du Ravitaillement du Gouvernement provisoire de la République française (GPRF) (Gouvernement de Gaulle I, du 10 septembre 1944 au 2 novembre 1945). Il est ensuite élu membre de la deuxième Assemblée constituante puis député. Il est alors brièvement Garde des Sceaux (Gouvernement Léon Blum III, 16 décembre 1946 – 16 janvier 1947), avant de devenir le premier président du Conseil de la Quatrième République (Gouvernements Paul Ramadier I et II qui durent à peine le temps de l'année 1947). Il participe la même année avec Léon Blum et Guy Mollet aux réunions en vue de la création du Centre international de recherche et d'information sur l'économie publique, sociale et coopérative (CIRIEC) portée par Edgard Milhaud. Elles réunissent des personnalités politiques, des représentants d'importants organismes publics, des représentants du monde syndical et de l'économie coopérative et des scientifiques tels que les