Cadre légal et institutionnel de l’accueil des réfugiés

La réception et surtout la gestion des réfugiés imposent à tout Etat une organisation et un aménagement particulier des lois devant régir leur vie sur son territoire. Pour discuter de l’accueil des réfugiés au Gabon, il faut voir le contexte juridique qui régit leur installation dans le pays et les acteurs qui s’occupent de mettre en application ces lois et les politiques engagées en leur faveur. Nous allons tour à tour présenter les lois internationales, les lois gabonaises et les institutions qui gèrent les réfugiés au Gabon.

A. Les instruments juridiques internationaux de protection des réfugiés

Le droit de quitter son pays, « sacralisé » par la Déclaration universelle des droits de l’homme de 1948 (Legoux, 2004), permet à quiconque qui estime que sa sécurité n’est plus assurée dans son pays d’origine de demander asile dans un autre. Parvenu dans un pays, la Convention de Genève de 1951 et son protocole complémentaire de 1967 se présentent alors comme « source de droit » (Spire, 2004) sur lesquels le demandeur d’asile doit s’appuyer pour demander protection puisque cette Convention demeure « la cheville ouvrière du régime de

protection internationale des réfugiés » (Delouvin, 2004 : 89). Mais la discrimination,

l’intolérance, les guerres civiles et les conflits internationaux qui sont les causes principales qui poussent les gens à partir de chez eux pour chercher asile dans d’autres pays ne sont pas des faits nouveaux. L’asile tel qu’il est libellé actuellement est l’aboutissement d’une longue

L’asile a débuté à l’époque antique dans les sanctuaires et existe depuis au moins 3000 ans (Beigbeder, 1999). Dans l’Antiquité, l’asile était déjà institutionnalisé en Egypte et en Grèce, puisque les « débiteurs, les esclaves fuyant leurs maîtres, les criminels et même les

réfugiés politiques pouvaient en bénéficier » (Ségur, 1996 : 8). La première forme d’asile qui

s’est manifestée est l’asile religieux. Le mot « asile », en effet, issu du latin asylum et du grec

asylon dans son étymologie, signifie « lieu sacré ou inviolable » (Ségur, 1996). C’est par

extension et glissement de sens qu’il a fini par évoquer la protection que trouve une personne et l’assurance qu’elle peut avoir de ne pouvoir faire l’objet d’aucune mesure de poursuite et de coercition. En se référant à son étymologie, il paraît tout indiqué que la religion ait été le premier domaine d’application de l’asile. Seulement, l’asile religieux n’était simplement qu’un lieu, un endroit, un sanctuaire protégé réservé à la divinité où la protection que recevait celui qui y allait n’était fondée que sur le caractère sacré de cet espace qui avait une immunité à l’égard du pouvoir temporel, c’était alors un asile interne.

Le développement des monarchies et des frontières au XVIe siècle entraînera la

disparition de l’asile religieux pour faire place à l’asile politique et au délit d’opinion. L’asile est désormais « considéré comme prérogative du souverain plutôt que comme un droit

individuel à la protection » (Beigbeder, 1999 : 62). De cette période, il faut attendre la

Déclaration universelle des droits de l’homme de 1948, notamment en son article 14, pour que l’asile soit enfin consacré comme un droit individuel : « Devant la persécution, toute

personne a le droit de chercher asile et bénéficier de l’asile en d’autres pays. » Cette

institutionnalisation de l’asile a fait dire à Yves Beigbeder que c’est devenu l’une des pièces maîtresses de la protection des réfugiés. Le principe de non-refoulement contenu dans le cadre juridique de l’asile constitue l’un des aspects les plus fondamentaux de la protection des réfugiés.

Si la Déclaration universelle des droits de l’homme consacre le droit d’asile individuel, c’est à la suite des grands mouvements de population du XXe siècle, consécutifs à la multiplication des conflits et des guerres et du nombre d’exilés qu’ils provoquent, que les premiers instruments de gestion des réfugiés à caractère international sont mis en place parce que le contrôle de ces mouvements par chaque Etat devenait difficile. L’élaboration des instruments de protection se fait simultanément avec les institutions qui devaient gérer les réfugiés et veiller à l’accomplissement de ces instruments. Ainsi, « les premiers instruments,

comme les institutions créés pour gérer le problème des réfugiés, ont été conçus en faveur de réfugiés européens. Ceux-ci ont fui la Révolution bolchévique de 1917, les persécutions turques, l’Allemagne puis l’Autriche nazi » (Beigbeder, 1999 : 27).

Le premier texte qui confère un statut juridique aux réfugiés est l’arrangement relatif à la délivrance des certificats d’identité aux réfugiés russes en 1922. Celui-ci stipule que « les

Etats s’engageaient à délivrer à ces réfugiés (…) un document de voyage spécial, valable un an » (Beigbeder, 1999 : 27). Ce passeport, appelé plus tard « passeport Nansen » ne donnait

pas « droit de retour dans le pays d’origine, ni dans l’Etat qui l’avait délivré, ni droit

d’entrée dans le pays où le réfugié voulait se rendre » (Beigbeder, Idem).

Après les Russes, ce fut au tour des Arméniens, le 31 mai 1924 de bénéficier de ce document amélioré en 1926 pour désormais être valable pour le retour dans le pays qui l’avait délivré. Ce texte définit pour la première fois le réfugié en soulignant que le réfugié est

« toute personne d’origine (russe, arménienne, etc.) qui ne jouit pas ou ne jouit plus de la protection de son gouvernement (URSS, empire turc, etc.) et qui n’a pas acquis une autre nationalité » (Beigbeder, 1999 : 27). En 1928, cet arrangement était modifié. Il concernait

désormais aussi les Assyriens, les Assyro-Chaldéens, les Turcs et surtout instituait que le Haut

Commissariat de la Société des Nations (SDN)92 avait maintenant toute compétence de

confirmer et de certifier la qualité de réfugié à toute personne. Il faut noter que cet arrangement ne contenait cependant que des recommandations et non des obligations faites aux Etats puisque la résolution de l’Assemblée de la SDN du 25 septembre 1928 mentionnait qu’il fallait « laisser aux gouvernements respectifs la liberté de décider si, et dans quelle

mesure, ils veulent donner force de loi aux recommandations ».

En 1936 et en 1938, deux Conventions seront adoptées pour gérer le flux de réfugiés qui venaient de l’Allemagne nazie. Pour la première fois dans la Convention de 1938 on fait appel aux motivations du départ des réfugiés pour obtenir ce statut car, elle exclut la reconnaissance des personnes partant de l’Allemagne pour des raisons personnelles et inclut les apatrides dans les personnes à apporter protection.

Après la seconde guerre mondiale, face à l’afflux des personnes qui fuient leur pays, l’Organisation Internationale pour les Réfugiés (OIR) est créée en 1947. Cette institution aura pour principal rôle la réinstallation des réfugiés dans les pays tiers. Mais, « dès la fin des

années quarante, les réfugiés fuyant les régimes communistes s’ajoutent aux réfugiés de la guerre et les Nations Unies, prenant conscience du caractère du problème, décident de se doter d’une nouvelle institution » (Legoux, 2004 : 11). En décembre 1950, l’Assemblée

générale des Nations Unies vote le projet de statut du HCR et une conférence est convoquée à Genève du 2 au 25 juillet 1951 « pour achever de rédiger et pour signer la Convention

relative au statut des réfugiés » (Rés. 428 (V) et 429 (V)). Les conclusions de cette

conférence produisent la Convention de Genève qui donne désormais la définition du réfugié en son premier article et crée le HCR. Ces deux actes institutionnalisent le concept de demandeur d’asile. S’assurant en amont des réticences que pourraient avoir les Etats pour la mise en œuvre de ce statut, la Convention de Genève en son article 33 indique qu’« aucun des

Etats contractants n’expulsera ou ne refoulera, de quelque manière que ce soit, un réfugié sur les frontières des territoires où sa vie ou sa liberté serait menacée en raison de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques ».

La Convention de Genève reste le principal texte qui régule la gestion des réfugiés dans le monde. Elle est depuis cette date, pour paraphraser le représentant permanent de la France à l’ONU lors de la célébration du 50ème anniversaire de cette Convention, devenue la « pierre angulaire » de l’asile et demeure pertinente en dépit des situations économiques extrêmement difficiles que traversent parfois les Etats (Delouvin, 2004).

Cependant, la Convention, tout en instituant un statut juridique et une reconnaissance internationale aux réfugiés, portait malgré tout en elle une épine. Elle limitait la reconnaissance du statut de réfugié aux évènements d’avant 1951 et excluait la prise en compte des autres exactions commises après cette date. En plus de cela, elle stipulait que ce statut n’était accordé que pour les évènements passés en Europe. Pour combler ce vide temporel et spatial, une réflexion fut alors menée. Ainsi voit le jour le protocole additionnel de New York de 1967 qui lève ces barrières.

Mais, comme l’explique Luc Legoux, «avant même d’être ratifié par les Etats

signataires, le protocole de New York avait en partie manqué son objectif affiché. En effet, s’il levait les réserves de temps et d’espace de la Convention de Genève, il ne levait pas une ambiguïté originelle de la définition du réfugié : les réfugiés de guerre entrent-ils dans le cadre de la Convention ? » (Legoux, 2004 : 13). La Convention de Genève ayant été conçue

essentiellement pour répondre aux problèmes que posaient les réfugiés issus de la deuxième guerre mondiale, les pays occidentaux ne voulaient pas créer une situation d’attraction massive des populations sur leur territoire. Ils vont alors, comme le note Luc Legoux, faire référence « à l’esprit et non à la lettre de la Convention » (Legoux, Idem) dans son application. Ils estiment alors que ne peuvent bénéficier du statut de réfugié que des personnes ayant des craintes de persécutions individuelles. Cela, de fait, excluait du champ de la Convention, les victimes de guerre et d’autres désordres généralisés.

Pour pallier à cette nouvelle difficulté, les instruments régionaux vont la résoudre. En Afrique, quarante et un chefs d’Etats et de gouvernements se retrouveront du 6 au 10 septembre 1969 pour adopter la Convention de l’OUA qui entrera en vigueur le 20 juin 1974 après sa ratification par quarante-six Etats. Ces différentes Conventions sont donc les principaux documents qui commandent l’accueil et la gestion des réfugiés dans le monde. Qu’en est-il du Gabon ?

B. La gestion de l’asile au Gabon

Le Gabon, membre de l’AEF avant son indépendance, et donc territoire français d’outre-mer devient engagé par la Convention de 1951 dans la mesure où la France l’avait ratifiée. Après son indépendance en 1960, il formalise cet engagement en avril 1964. Pour ce qui est de la Convention de l’OUA régissant les aspects propres aux problèmes des réfugiés en Afrique, le Gabon a adhéré à celle-ci par le décret de ratification n° 964/PR/MAEC du 6 septembre 1977 portant ratification de la Convention de l’OUA. Quant au protocole de 1967, il a marqué son adhésion par le décret n° 676/PR/MAEC du 30 mai 1988 portant ratification du protocole du 31 janvier 1967. Le Gabon est bien parti prenante des Conventions internationales régissant l’accueil des réfugiés. Pour rendre ces instruments opérationnels, conformément aux dispositions constitutionnelles internes, le Gabon a légiféré en la matière.

Dans le rapport annuel de la Délégation régionale du HCR de Libreville intitulé Plan

des opérations par pays. Pays : Gabon de 2004, nous pouvons lire que c’est « suite aux afflux massifs de réfugiés de 1997 et 1999 en provenance notamment de la République du Congo,

[que] le Gabon a été conduit à revoir son système institutionnel en matière de réfugiés ». C’est donc clairement l’arrivée des réfugiés congolais qui a poussé les autorités gabonaises à mettre en place une législation nationale. En lisant cela, l’interrogation qui vient est alors celle-ci : sur quelles bases légales étaient gérés les réfugiés qui vivaient au Gabon avant cette date ?

Il est toujours difficile et complexe de traiter des questions relatives à la politique juridique d’un Etat envers les réfugiés puisque les enjeux politiques sont fortement imbriqués à la simple reconnaissance humanitaire. Pour Séverin Mugangu, l’étude des politiques juridiques des Etats revêtent une double difficulté. D’une part, il faut parvenir à déceler les raisons réelles, souvent inavouées, qui guident aux choix législatifs. Autrement dit, les législations des Etats en matière d’accueil des réfugiés sont soumises à des enjeux que seuls

dynamique des acteurs, « et leurs logiques d’action telles qu’elles déterminent ou influencent

la mise en œuvre de cette législation et telles qu’elles sont déterminées ou influencées par elle » (Mugangu, 2004 : 633).

Pour le cas du Gabon, la gestion des réfugiés est demeurée longtemps une prérogative relevant de la présidence de la République. Ceci montre que la question des réfugiés est un enjeu de diplomatie dans ce pays. Sinon, pourquoi avoir attendu les afflux massifs des réfugiés congolais pour mettre en place une législation sur les réfugiés au Gabon alors que le pays accueillait des réfugiés depuis 1968 ? S’il nous semble évident que l’afflux massif, comme l’indique le rapport du HCR cité ci-dessus, des réfugiés congolais est la motivation première de cette décision, il reste malgré tout que cet afflux renvoie également à plusieurs éléments insoupçonnés comme la peur d’être débordé, dépassé et donc d’être déstabilisé par ces arrivées. Même si, effectivement, lorsque des cohortes de personnes viennent sur un territoire, il est tout à fait indiqué de leur accorder protection dans un cadre juridique bien défini. L’argument de la quantité démographique des populations congolaises qui venaient au Gabon paraît loin d’être le seul élément explicatif de la décision de légiférer sur l’accueil des réfugiés au Gabon. Mais, la difficulté pour mieux conduire une réflexion sur ce sujet est l’impossibilité de savoir comment et dans quel cadre les réfugiés ont fonctionné au Gabon avant cette loi parce que la Délégation générale aux réfugiés ayant élu domicile au sein de la présidence de la République, les archives de cette institution sont inaccessibles.

Actuellement, la présence des réfugiés sur le territoire gabonais est encadrée par la loi n° 05/98 du 5 mars 1998 portant statut des réfugiés en République gabonaise. Pour rendre applicable ladite loi, trois décrets l’accompagnent. Il s’agit du décret n° 646/PR/MAECF portant attributions, organisation et fonctionnement de la Sous-Commission d’Eligibilité (SCE), le décret n° 647/PR/MAECF portant attributions, organisation et fonctionnement du Bureau de Recours de la Commission Nationale pour les Réfugiés (BRCNR) et le décret n° 648/PR/MAECF portant attributions, organisation et fonctionnement de la Commission Nationale pour les Réfugiés. Tous ces décrets datent du 19 juillet 2000. Cette batterie juridique est complétée par l’arrêté n° 1145/PM/MAECF du 20 juillet 2004 instituant la carte d’identité de réfugié et fixant ses modalités de délivrance et de renouvellement.

La première conséquence liée à l’application de cette loi a été le rattachement de l’administration nationale de gestion des réfugiés (CNR) au ministère des affaires étrangères, alors que la première Délégation aux réfugiés était rattachée au Secrétariat général de la présidence de la République. La deuxième conséquence, pour les chercheurs et le public, est la facilité d’accès qu’offre dorénavant sa sortie de la barrière présidentielle. Si malgré tout, il

semble que la présidence garde un suivi permanent et une influence sur la gestion qui est faite des questions touchant aux réfugiés, le fait pour la CNR d’être sortie physiquement de la présidence accorde une certaine liberté à la recherche.

Parvenus à leur lieu d’exil, les réfugiés sont généralement pris en charge par des organisations qui les encadrent, même s’ils ne sont pas toujours tous déclarés. Quels sont, pour le Gabon, les organismes qui s’occupent des réfugiés ?

C. Le cadre institutionnel d’encadrement des réfugiés

L’accueil des réfugiés est soumis à une législation particulière. Mais, pour appliquer la loi et pour recevoir les réfugiés, il faut des institutions. Si le HCR demeure l’institution supranationale de protection des réfugiés dans le monde, la protection des réfugiés revient en premier lieu aux autorités du pays dans lequel ils se trouvent. Au Gabon, nous distinguons deux groupes d’encadrement à savoir les institutions locales et les organismes internationaux.

La première institution d’encadrement des réfugiés au Gabon est la CNR qui est la représentation des autorités nationales dans ce secteur. Emanation directe de la loi n° 05/98, la CNR est la structure gouvernementale d’encadrement, de conseil et de suivi des réfugiés en terre gabonaise. Elle est sous tutelle du ministère des affaires étrangères. Il a fallu attendre l’installation de la représentation locale du HCR en 1999 et la formation de ses agents pour qu’elle soit mise en place. La CNR est chargée, en collaboration avec les autres organismes de gestion des réfugiés et les autres administrations de l’Etat, « de veiller à ce que la réadmission

dans le pays de son choix du candidat non admis au statut de réfugié se fasse dans le respect des normes internationales, d’assurer la protection juridique et administrative des personnes, de contribuer à la mise en œuvre sur le plan national des dispositions pertinentes, et de veiller à leur application, de rechercher les aides et appuis divers destinés à l’accueil, au séjour sur le territoire national et au retour des réfugiés [et enfin] de participer à la recherche, le cas échéant d’une autre terre d’asile pour les réfugiés » (décret

n°648/PR/MAECF). Cette Commission est composée d’un organe exécutif, le Secrétariat Permanent (SP), d’une structure de délibération en première instance, la SCE et d’un organe délibérant en seconde instance, le BRCNR. Le Secrétariat Permanent a à sa tête un Secrétaire permanent. Cet exécutif coordonne les activités de tous les partenaires intervenant dans la gestion des réfugiés au Gabon et, par délégation de pouvoir, c’est à lui qu’incombe la tâche de signer les documents officiels délivrés aux réfugiés.

La SCE est chargée de se prononcer sur l’éligibilité au statut de réfugié. « La demande

d’éligibilité au statut de réfugié est présentée auprès de la Commission, des autorités civiles et militaires aux frontières ou auprès des représentations diplomatiques et consulaires agissant au nom de la République gabonaise par le candidat, le Haut Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés ou par les autorités civiles et militaires de la République gabonaise » (art. 5 du décret 646/PR/MAECF). La demande doit être présentée dans un délai

de dix jours après l’entrée sur le territoire par le candidat qui est auditionné et reçoit un récépissé valable trois mois renouvelable. Les personnes dont les dossiers d’admission sont rejetés disposent de quinze jours pour former un recours auprès du BRCNR qui connaît, en appel, les décisions rendues par la SCE en matière de demande d’admission au statut de réfugié. Il peut alors annuler ou confirmer la décision de rejet d’une demande d’un candidat. Le BRCNR est saisi dans les mêmes formes que la SCE, sauf « en ce qui concerne la saisine

par un Etat tiers, expressément exclue par le décret » (art. 4 décret 647/PR/MAECF). Il faut

préciser que les décisions du BRCNR sont exécutoires de plein droit.

Les bureaux de la CNR se situent à Libreville (carte 12), à l’esplanade du supermarché Mbolo, à environ cent à deux cents mètres de l’immeuble du ministère des affaires étrangères. Elle n’a pas de représentations dans les autres provinces où elle travaille en collaboration avec les antennes du HCR et les autorités administratives locales, représentant l’Etat central. Elle se déplace de temps en temps pour ses activités. En cas de nécessité immédiate, elle dépêche ses agents. C’est le cas à Lébamba où la CNR n’effectue que des opérations ponctuelles telles que l’organisation des séminaires, la distribution des vivres (les premières années de l’arrivée