AUDIENCES PUBLIQUES

A possibilidade de constituir consórcios no Brasil data do final do século 19. Eles se apresentavam para os entes públicos desde o regime constitucional de 1891. Caracterizavam-se por contratos celebrados por municípios ou pelos estados, desde que aprovados pela instância imediatamente superior, demonstrando claramente a centralização política da época. Assim, quando eram celebrados por municípios,

precisavam ser aprovados pelo Estado e, celebrados por estados, precisavam da aprovação da União (RIBEIRO, 2007:15).

Foram criadas, ao longo do tempo, inúmeras configurações na forma e na autonomia dessas instâncias de cooperação intermunicipal. O Quadro 01 resume as formas de consórcios previstas no Brasil ao longo de mais de um século.

Quadro 01 - Formas de consórcios previstas no Brasil ao longo do tempo

Fonte: (RIBEIRO, 2007: 19).

Durante o Estado Novo, período ditatorial e centralizador exercido por Getúlio Vargas, foi outorgada a Constituição de 1937, em que não se respeitava a autonomia dos entes federativos. No entanto, mesmo que formalmente, o documento trouxe mudanças, reconhecendo personalidade jurídica de direito público para as associações de municípios (RIBEIRO, 2007: 15).

O mesmo autor afirma que, com base no processo de redemocratização iniciado em 1945, se procedeu ao debate sobre a cooperação federativa, que na época se associava ao papel do Estado na promoção do desenvolvimento regional e nacional (RIBEIRO, 2007: 15).

Mesmo com o consórcio público estabelecido pelos estados da Região Sul do Brasil em 1961, denominado Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul (BRDE)

De 1891 a 1937 1937 1961 De 1964 a 1988 De 1988 até hoje Em 1998 2005 2007

Os consórcios eram contratos celebrados entre municípios cuja eficácia dependia de aprovação do estado.

A Constituição reconhece que os consórcios (“associações de municípios”) são pessoas jurídicas de direito público.

É criado o BRDE, a primeira autarquia interfederativa brasileira. Surgem os consócios administrativos, meros pactos de colaboração sem personalidade jurídica.

Criação de inúmeros consórcios públicos. Em 2001, só na área da saúde, havia 1969 municípios consorciados.

A Emenda Constitucional 19 alterou a redação do Art. 241 da Constituição, introduzindo os conceitos de consórcio público e de gestão associada de serviços públicos.

Lei de Consórcios Públicos.

Decreto 6.017, de 17/1/2007, regulamenta a Lei de Consórcios Públicos.

concretizado, os juristas nacionais21 recomendavam ainda que fosse conferido ao consórcio público um formato institucional mais adequado, especialmente o reconhecendo como uma pessoa jurídica de direito público (RIBEIRO, 2007: 15).

Em face da afirmação do regime autoritário militar a partir de 1964, foram enfraquecidas as discussões acerca da cooperação. Mesmo que os textos constitucionais de 1967 e 1969 afirmassem que o Brasil era uma República Federativa, na prática era um Estado Unitário, no qual sobressaía o forte controle da União. Como o próprio federalismo estava enfraquecido, os instrumentos de cooperação federativa tiveram o seu valor diminuído (RIBEIRO, 2007: 16).

Nesse período, os consórcios públicos passaram a ser denominados de consórcios administrativos e tiveram o seu valor subestimado, figurando apenas como meros pactos de colaboração, sem constituir sequer contratos, prejudicando sobremaneira a cooperação federativa. Essas ações tinham por objetivo “impedir que os consórcios fossem núcleos de poder que pudessem competir com o regime centralizador então implantado”, conforme Ribeiro (2007:16).

Por meio da Constituição Federal de 1988, consolidou-se o novo processo de redemocratização nacional, reconhecendo o município como ente federado (RIBEIRO, 2007: 16). Deste modo, a cooperação federativa voltou a ser discutida com mais destaque.

Esse contexto foi seguido de grande descentralização de políticas públicas, pelo fortalecimento do poder municipal e por mecanismos pouco coordenados de relação vertical e horizontal entre os entes federativos.

Devido à fragilidade institucional, os compromissos assumidos na cooperação federativa continuaram a ser considerados como meros pactos de colaboração. Ainda assim, o número de consórcios públicos firmados no Brasil aumentou consideravelmente, principalmente a partir da década de 1990, pois se buscava estabelecer condições institucionais para o planejamento e gestão dos problemas urbanos, principalmente na área de saúde. Também são constituídos consórcios em

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Destacam-se entre os juristas que debateram essa causa: Victor Nunes Leal, Hely Lopes Meirelles, Dalmo de Abreu Dallari e José Afonso da Silva (RIBEIRO, 2007: 15).

torno de temas específicos, sendo os mais comuns os de desenvolvimento regional e os de meio ambiente, recursos hídricos e saneamento, conforme mostra a tabela demonstrativa abaixo:

TABELA 06 - NÚMERO DE MUNICÍPIOS CONSORCIADOS EM 2001

NÚMERO DE MUNICÍPIOS CONSORCIADOS

Tipo de consórcio Número de municípios

Educação 241

Habitação 64

Aquisição e/ou uso de máquinas e equipamentos 669 Serviços de abastecimento de água 161 Serviços de esgotamento sanitário 87

Limpeza urbana 85

Coleta de lixo 138

Coleta seletiva de lixo 105

Reciclagem de lixo 139

Remoção de entulhos 85

Coleta de lixo especial 105 Tratamento ou disposição final de lixo 216 Processamento de dados 88

Saúde 1969

Fonte: Perfil dos Municípios Brasileiros – Gestão Pública (IBGE, 2001).Extraído da cartilha: Cooperação Federativa e a Lei de Consórcios Públicos. (RIBEIRO, 2007: 17)

Como ainda não existia personalidade jurídica, havia dificuldade de gestão desses novos consórcios, o que ocasionou a solicitação de que fosse dado tratamento jurídico adequado aos instrumentos de cooperação federativa. Assim, com o advento da Lei 11.107, de 6 de abril de 2005, denominada Lei de Consórcios Públicos, foram instituídos procedimentos para contratar as relações de cooperação federativa, que podia ser utilizada nas relações de município com município, dos estados com os municípios e da União com os estados e municípios. De acordo com Ribeiro, a Lei de Consórcios Públicos e seu decreto têm o papel apenas de

[...] adaptar a legislação federal à realidade da cooperação federativa, eliminando dificuldades que impediam que os consórcios públicos e a gestão associada fossem celebrados com segurança jurídica (RIBEIRO, 2007: 21).

Nos dizeres de Carneiro e Brito: “O abandono da questão metropolitana pós- Constituição de 1988 ampliou a ausência de coordenação e integração das políticas com características plurimunicipais”. Entretanto, “o Decreto 6.017, de 17 de janeiro de 2007, que regulamentou a lei de Consórcios Públicos, ampliou enormemente as perspectivas para a retomada do planejamento das regiões metropolitanas do país” (CARNEIRO; BRITTO, 2009: 606 e 607).

Parecem promitentes os resultados que os consórcios públicos podem trazer para a gestão das questões de interesse comum nas regiões metropolitanas. Todavia, Carneiro e Britto ressaltam:

Sendo, porém, formas de articulação voluntárias, a formação de consórcios depende da ruptura de uma visão fragmentada que hoje caracteriza a gestão das cidades, marcada por disputas político- partidárias e por uma situação de competição entre municípios, e a adoção de uma nova visão, baseada na cooperação (CARNEIRO; BRITTO, 2009: 605).

De fato, a nova legislação traz para a gestão de políticas públicas urbanas um promissor instrumento para a gestão de problemas comuns entre áreas urbanas independentes administrativamente. Dessa forma, o consórcio público apresenta-se como alternativa viável para preencher uma lacuna legislativa até então existente; como ferramenta de cooperação entre municípios, que permite a participação popular, podendo trazer benefícios se bem utilizado como instrumento disponível pelo Poder Público, auxiliando na gestão metropolitana para seu debate e sua prática.