Débats parlementaires
2 Das Asylmissbrauchsargument im Rahmen der Diskussionen um die Kriterien der vorläufigen
Aufnahme
Wenn PolitikerInnen über die vorläufige Aufnahme sprechen, haben sie meist vor allem eine Person mit einem abgelehnten Asylgesuch im Kopf. Die Aus-gestaltung der Kriterien der vorläufigen Aufnahme steht denn auch in engem Zusammenhang mit der Definition des Flüchtlingsbegriffs einerseits und den Asylkriterien andererseits. Argumente der Verhinderung von Asylmissbrauch prägen die Diskussionen über die Unterscheidung zwischen Gründen für Asyl und jenen für die vorläufige Aufnahme. Missbrauchsargumente werden hierbei oft zusammen mit Attraktivitätsbedenken gegenüber dem schweizerischen Asylsystem und seinen einzelnen Regelungen angeführt.
2.1 Die Kriterien der vorläufigen Aufnahme: das abgelehnte Asylgesuch als Bestätigung der Missbrauchsannahme
Die Interpretation eines abgelehnten Asylantrags als Bestätigung für wirt-schaftliche Migrationsgründe der Asylsuchenden ist ein wiederkehrendes
Element in den Diskussionen um die vorläufige Aufnahme und Ausgangs-punkt für den Charakter der Illegitimität, der vorläufig Aufgenommenen im politischen Diskurs anhaftet. Trotz Anerkennung von Gründen, aus denen eine Wegweisung nicht durchführbar ist, steht das abgelehnte Asylgesuch im Vordergrund. Gerade in den Diskussionen um die vorläufige Aufnahme und die Definition ihrer drei Kriterien kommt dieser Prozess der Entpolitisierung des Flüchtlingsschutzes (vgl. Fassin 2010; Legoux 2003; Zetter 2007), der in europäischen Staaten in den letzten Jahrzehnten zu beobachten ist, deutlich zum Ausdruck. Entpolitisiert wird auf politischer und rechtlicher Ebene hauptsächlich über zwei Argumentationsstränge: einerseits die Missbrauchsan-nahme und die Unterstellung von wirtschaftlichen Gründen gegenüber Asylsuchenden und andererseits eine Humanitarisierung ihrer Fluchtgründe (Fassin 2010) und in der Folge ihres Schutzes. Beide Argumentationsformen beruhen auf einer moralischen Bewertung der Schutzsuchenden selbst und ihres Verhaltens. Ebenso können beide Argumentationsformen motiviert werden, um Asylgesuche abzulehnen, gleichzeitig aber Schutz über einen prekäreren Status zu gewähren. Im Diskurs des Schweizer Gesetzgebers um die vorläufige Aufnahme dominieren zunehmend Missbrauchsargumente und Attraktivitätsrhetorik, die insbesondere von liberalen und rechts-nationalistischen (SVP-)PolitikerInnen angeführt werden.
2.1.1 Das Unzumutbarkeitskriterium: die Frage der Attraktivität der Schweiz
Zwar wird die gesetzliche Formulierung der Unzumutbarkeit als eigenständiges Kriterium seit seiner Einführung im Jahr 1990 immer wieder diskutiert; der Grundtenor dieser Diskussionen bleibt allerdings unverändert: Bei Unzumut-barkeit der Wegweisung wird generell davon ausgegangen, dass immer auch wirtschaftliche Gründe die Reise von Asylsuchenden in die Schweiz und das Asylgesuch motiviert haben, auf dessen Ablehnung die vorläufige Aufnahme schliesslich erst die Folge ist.
Eine zweite Kategorie Asylbewerber verlässt ihr Land, weil sie sich in einer punkto allgemeiner Sicherheit unangenehmen bis prekären Lage befinden, ohne dass ihnen direkte Gefahr droht. Dass Westeu-ropa, insbesondere die Schweiz, und nicht einfach die naheliegenden Nachbarländer als Destination gewählt werden, hängt zu einem Teil wohl mit der Aussicht auf eine Einkommensverbesserung zusammen.
(Seiler/SVP, NR, 05.06.1990)
Diese Annahme, hier von SVP-Politiker Seiler geäussert, lässt sich in die gene-rell vorherrschende Ansicht einordnen, dass viele Asylsuchende vor allem aus
wirtschaftlichen Gründen ein Asylgesuch in der Schweiz einreichten, da das Land wirtschaftlich attraktiv sei. Aus diesem Grund lehnen Bundesrat und Par-lament mehrheitlich die Schaffung eines Schutzstatus für «Gewaltflüchtlinge»
ab, auch wenn abgelehnten Asylsuchenden, deren Wegweisung unzumutbar ist, ein minimaler Schutzbedarf zugesprochen wird. Ihnen werden dennoch vor allem wirtschaftliche Absichten für ihre Migrationsentscheidung in die Schweiz unterstellt. Dieses Bild der vorläufig Aufgenommenen bildet den Kern eines paradoxalen Status, der aus der Unterscheidung zwischen «echten»
und «falschen» Flüchtlingen resultiert. «Falsche» Flüchtlinge erfüllen nicht die Kriterien der Genfer Flüchtlingskonvention, was auf simplistische Art als Missbrauchsversuch von Asyl zu wirtschaftlichen Zwecken interpretiert wird.
Die vorläufige Aufnahme wegen Unzumutbarkeit der Wegweisung dient in den Augen vieler PolitikerInnen dazu, einen solchen Missbrauch zu verhindern, ohne dennoch vorhandenen Schutzbedarf vollständig zu ignorie-ren. «Ziel all dieser Gesetzesbestimmungen ist es, den tatsächlich an Leib und Leben gefährdeten Personen im Sinne des Flüchtlingsbegriffes Aufnahme zu gewähren, auf der anderen Seite aber auch den Missbrauch zu unterbinden»
(Fischer/SVP, NR, 04.06.1997).
Das Bild, das von vorläufig Aufgenommenen in der Folge entsteht, ist dasjenige von Menschen, die vor allem versucht haben, in ungerechtfertigter Weise Asyl zu erlangen. Ihr Schutzbedarf wird in den Hintergrund gerückt.
Dieses In-den-Hintergrund-Drängen von Gründen, die den Schutz von Asylsuchenden rechtfertigen, führt zur oben erwähnten Entpolitisierung des Schutzes, hier in Form der vorläufigen Aufnahme.
2.1.2 Das Unzulässigkeitskriterium: attraktivitätsbedingte Einschränkung des Flüchtlingsbegriffs
Unzulässigkeit der Wegweisung bei Verstoss gegen Menschenrechte, ohne dass die Flüchtlingseigenschaft erfüllt ist, liegt in der Praxis vergleichsweise selten vor. Die Diskussion dieses Kriteriums der vorläufigen Aufnahme im Parlament ist dennoch interessant, da sie sich in die Argumentationslogik der anderen Kriterien reiht und somit den Illegitimitätscharakter der vor-läufig Aufgenommenen ebenfalls diskursiv bestärkt. Wie auch die Definition des Unzumutbarkeitskriteriums ist die Bedeutung von Unzulässigkeit der Wegweisung eng mit den Kriterien für Asyl und der Flüchtlingsdefinition verbunden. Dies wird insbesondere 2012 deutlich, als Art. 3 AsylG dahinge-hend eingeschränkt wird, dass Desertion und Wehrdienstverweigerung allein nicht mehr als Asylgrund anerkannt werden. In der Folge erhalten vor allem EritreerInnen kein Asyl mehr, sondern eine vorläufige Aufnahme. Diese Ein-schränkung des Zugangs zu Asyl, die eine Verschiebung bestimmter Gruppen
von Asylsuchenden in die vorläufige Aufnahme zur Folge hat, wird u. a. über die Missbrauchs- und Attraktivitätsargumentation gerechtfertigt: «Wir müssen nach aussen ein Zeichen setzen, dass wir willens sind, die Attraktivität der Schweiz als Asyldestination merklich zu senken» (Föhn/SVP, SR, 12.09.2012).
Die postulierte Notwendigkeit der Einschränkung des Zugangs zu Asyl, um die Attraktivität zu verringern, wird mit der «Explosion» der Asylgesuche aus Eritrea (Minder/SVP, SR, 12.12.2011) seit 2006 begründet. Einerseits soll ein Asylgesuch für EritreerInnen weniger attraktiv erscheinen, da sie nur eine vorläufige Aufnahme erwarten können. Gleichzeitig wird ein solches Asyl-gesuch eben auch als missbräuchlich bewertet, da bestimmte Fluchtgründe nicht mehr ausreichend sind, um Asyl zu erhalten. Letztendlich schafft der Ausschluss bestimmter Gründe – wie Desertion – aus den Asylkriterien selbst
«Missbrauchsversuche». Prinzipiell gelten nun bestimmte Asylgesuche, die vor 2012 als legitim bewertet wurden, ausdrücklich als missbräuchliche Versuche, Asyl zu erlangen. Denn diese Gesuche erscheinen nicht mehr als gerechtfertigt und führen nur noch zu einer vorläufigen Aufnahme. Dass einige auf diese Art und Weise geschaffene Unzulässigkeitsgründe in darauffolgenden Jahren sogar weiter in die Kategorie der Gründe für Unzumutbarkeit der Wegweisung
«verschoben» werden, bestätigt den instrumentellen Zweck der vorläufigen Aufnahme, den rechtsnationalistische und rechtsliberale PolitikerInnen in dem (Nicht-)Status sehen. Denn die vorläufige Aufnahme erlaubt es, den Zugang zu Asyl einzuschränken, ohne dabei das Rückschiebungsverbot zu verletzen.
2.1.3 Das Unmöglichkeitskriterium: die Frage des Selbstverschuldens und Verdienens
Eine vorläufige Aufnahme auf Grund von Unmöglichkeit der Wegweisung unterscheidet sich rechtlich von den beiden anderen Kategorien der vorläufigen Aufnahme in der Hinsicht, dass Betroffene keinen Schutzbedarf aufweisen.
Die Wegweisung ist allein aus technischen oder anderen praktischen Gründen nicht möglich. Aber auch die Diskussionen über das Unmöglichkeitskriterium (insbesondere Anfang der 2000er Jahre) zeigen, dass auch hier moralische Überlegungen eine starke Rolle spielen.
Hier wird die (historische) Nähe der vorläufigen Aufnahme zur Ausschaffungshaft beziehungsweise zur geschlossenen Internierung deutlich.
Nur bei nicht selbst verschuldeter Unmöglichkeit der Wegweisung wird eine vorläufige Aufnahme erteilt. Trägt eine Person selbst dazu bei, dass sie keine Reisedokumente erhält oder andere Gründe für das Verlassen des Landes vorliegen, wird die vorläufige Aufnahme verwehrt und die Person findet sich im Extremfall in Ausschaffungshaft wieder. Denn sobald der Verdacht naheliegt, dass sich eine Person missbräuchlich – das heisst, weil sie selbst
ihre Ausreise verhindert – in der Schweiz aufhält, wird ihr jede Unterstützung verwehrt. Bei «nicht selbst Verschulden» der Unmöglichkeit der Wegweisung erscheint es den PolitikerInnen moralisch gerechtfertigt, dass die betroffene Person vorläufig aufgenommen wird und damit einen im Vergleich zu an ihrer Immobilität «Schuld tragenden» AusländerInnen besseren Status erhält.
Hier wird deutlich, dass eine “moralization of rights” (Eckert 2008) nicht nur bezüglich des Zugangs zu Asyl stattfindet, sondern dass auch die Kriterien für die Erteilung prekärerer Aufenthaltsstatus auf moralischen Prinzipien und der moralischen Bewertung von AusländerInnen beruhen.
2.2 Unmoralischer Flüchtling: bestrafen und vorbeugen
Wie sehr die vorläufige Aufnahme als ein Produkt ihres historischen Kontextes zu sehen ist, d. h. der seit den 1990er Jahren auf Abschreckung ausgerich-teten und auf Missbrauchsargumenten aufbauenden Asylpolitik, zeigt die Konzeption der Asylausschlussgründe «Asylunwürdigkeit» und «subjektive Nachfluchtgründe». Hier liegen objektive Asylgründe vor, aber das Verhalten der Asylsuchenden selbst wird in Frage gestellt, was asyl- und aufenthalts-rechtliche Folgen hat.
2.2.1 Asylunwürdigkeit: doppelte Bestrafung von Kriminalität Die Analyse der unterschiedlichen Aspekte des Unzulässigkeitskriteriums und der dazugehörenden politischen Argumentationen macht noch einmal deut-lich, wie sehr die vorläufige Aufnahme in der Konzeption einer Mehrheit der PolitikerInnen von der Idee geprägt ist, dass ein geregelter Aufenthaltsstatus, insbesondere eine B-Bewilligung in Folge von Asyl, in der Schweiz «verdient»
sein muss. Im Umkehrschluss bedeutet dies, dass Personen, welche die Kriterien nicht erfüllen und trotzdem versuchen, Asyl zu erhalten, sich des Versuchs des Missbrauchs «schuldig» machen. Wenn eine vorläufige Aufnahme wegen Unzulässigkeit der Wegweisung in Folge von Asylunwürdigkeit erteilt wird, kommt ein ähnlicher Mechanismus zum Einsatz. Allerdings ist hier nicht der missbräuchliche Versuch, Asyl zu erlangen, der Ausgangspunkt, sondern der
«Missbrauch» des Aufenthalts in der Schweiz zu kriminellen Zwecken der Grund für die Verwehrung von Asyl und die Anordnung der Ersatzmassnahme.
Schon ein Verdacht auf Straffälligkeit ist ausreichend, um einen Asylantrag abzulehnen, sodass die betroffene Person trotz Erfüllung der Flüchtlingseigenschaft und vorliegender Asylgründe lediglich eine vorläufige Aufnahme erhält.
Wir müssen nicht in allen Fällen eine Verurteilung abwarten. Das wäre natürlich eine Einschränkung unserer Handlungsfreiheit. Wenn jemand asylunwürdig ist, kann es durchaus sein, dass wir ihn
weg-weisen können, bevor ein Strafverfahren durchgeführt ist. (Koller/
BR, SR, 18.12.1997)
Dieser Mechanismus erlaubt es, eine moralische Kontrolle über den Zugang zu Asyl zu behalten, was Koller hier als «Handlungsfreiheit» bezeichnet. Denn auch wenn eine vorläufige Aufnahme kein positiver Schutzstatus für Flüchtlinge ist, verbleiben die betroffenen Personen im Land und die Schweiz verstösst nicht gegen das Non-Refoulement-Prinzip. Gleichzeitig wird verhindert, dass an Asyl gebundene Rechte gewährt werden müssen.
Kriminelles Verhalten von AusländerInnen wird über diesen Mechanismus in zweierlei Hinsicht bestraft: erstens über strafrechtliche Massnahmen; zweitens über eine aufenthaltsrechtliche Schlechterstellung.
Letztere Massnahme zeigt einmal mehr, wie stark ausländer- und insbeson-dere asylrechtliche Fragen und Regelungen mit moralischen und wertenden Überlegungen verwoben sind.
2.2.2 Subjektive Nachfluchtgründe: der «Missbrauch» von Meinungsfreiheit
Die Regelung zu den subjektiven Nachfluchtgründen ist eine konsequente Folge des generellen Missbrauchsverdachts, unter dem Asylsuchende stehen.
Als subjektive Nachfluchtgründe gelten politische Aktivitäten und Meinungs-äusserungen ausserhalb des Ursprungslandes, die dazu führen, dass eine Rückkehr ins Herkunftsland individuelle politische Verfolgung bedeuten würde. Auch die Erfüllung der Flüchtlingseigenschaft durch das Verlassen des Herkunftslandes zählt zu den subjektiven Nachfluchtgründen. Im Sinne der Missbrauchsannahme verwehrt die Schweiz solchen Flüchtlingen das Asyl mit der Begründung, dass die Fluchtgründe vorsätzlich geschaffen worden sein könnten. In den Parlamentsdebatten im Rahmen der Asylgesetzrevision 2010 bis 2012 wird diese Haltung besonders deutlich, wenn auch die Regelung der subjektiven Nachfluchtgründe bereits seit 1990 im Asylgesetz existiert:
Es geht nicht mehr um die Wahrnehmung demokratischer Rechte, sondern es geht um den Versuch, Nachfluchtgründe zu schaffen.
Mit anderen Worten: Die vordergründige Ausübung demokratischer Rechte wird zur Schaffung von Nachfluchtgründen instrumentalisiert.
(Fluri/FDP, NR, 14.06.2012)
Um eine solche «Instrumentalisierung» auszuschliessen, ziehen es Politike-rInnen vor, Flüchtlinge bei den oben erwähnten Fluchtgründen aus dem Asyl auszuschliessen. PolitikerInnen wie Nationalrat Fluri (FDP) unterstel-len Asylsuchenden die Absicht, die in der Schweiz existierende Freiheit der Meinungsäusserung zu missbrauchen, um vorsätzlich Asylgründe zu schaffen.
«Das Ausüben demokratischer Rechte, das für das Selbstverständnis der Schweiz so wichtig ist, wird den Flüchtlingen hier abgesprochen» (Sille 2016:
66 f.). Die Unterstellung, das Recht auf Meinungsfreiheit missbräuchlich wahrzunehmen, lenkt den Blick weg von den Gründen, welche die Flücht-lingseigenschaft motivieren, hin zu einer negativen Bewertung des Verhaltens der betroffenen Schutzsuchenden. Durch diesen Perspektivwechsel wird die Anwesenheit der schutzsuchenden Person in der Schweiz entpolitisiert, denn die Gründe für eine unmögliche Rückkehr ins Heimatland treten in den Hintergrund, während vermeintlich moralisch verwerfliches Verhalten und ein abgelehntes Asylgesuch im Vordergrund stehen. Letztendlich ermöglicht diese Entpolitisierung von Asylgesuchen selbst deren Ablehnung.
Diese Art des Misstrauens gegenüber Asylsuchenden ist auch im Bundesrat vertreten, wobei politische Aktivitäten bestimmter Nationalitäten oder ethnischer Gruppen besonders skeptisch beobachtet werden:
Beispiel: Eine iranische Organisation von Exil-Iranern ist auffällig geworden; sie hat vor der iranischen Botschaft Demonstrationen organisiert und dort bewusst Leute exponiert, indem diese ein Bild von Khomeini verbrannten oder sonst irgendwie gegen das iranische Regime auffällig geworden sind, sodass sie dann von der Botschaft als politische Gegner erkannt worden sind. Sie haben das gemacht, um hier zu Nachfluchtgründen zu kommen und die Flüchtlingsei-genschaft und den besonderen Schutz zu erschleichen. (Sommaruga/
BR, SR, 12.12.2011)
Die Verwendung von Wörtern wie «erschleichen» oder «Missbrauch» lassen Schutzsuchende nicht nur als unglaubhaft erscheinen, sondern führen sogar zu einer Kriminalisierung ihres Asylgesuchs (Zetter 2007). Das grundle-gende Misstrauen, das europäische Staaten Asylsuchenden entgegenbringen, zeigt sich eindrücklich in der Regelung der subjektiven Nachfluchtgründe im schweizerischen Asylgesetz (Eckert 2008: 15). Misstrauen schafft eine rechtliche Regelung, die das Misstrauen wiederum zu rechtfertigen scheint.
Gleichzeitig wird auch von der abschreckenden Wirkung dieser Regelung gesprochen. Es wird davon ausgegangen, dass bestimmte Perso-nengruppen von der vorsätzlichen Schaffung von Fluchtgründen, wie den oben beschriebenen, absehen, wenn sie wissen, dass sie nicht Asyl, sondern nur eine vorläufige Aufnahme erhalten werden.
2.3 Pseudohumanität
Humanität und humanitäre Tradition sind Begriffe, die Teil des restriktiven Diskurses über die vorläufige Aufnahme und das Asyl allgemein sind. Es
geht hier um den Schutz der humanitären Tradition der Schweiz selbst, die nur weitergeführt werden könne, wenn der Missbrauch eben dieser durch
«falsche» Flüchtlinge verhindert werde. Die Verhinderung von Missbrauch als notwendige Bedingung für die Weiterführung der humanitären Tradition kommt bezüglich aller drei Kriterien zur Sprache. Unter Berufung auf mora-lische Argumente und das Argument der Kapazitäten der Schweiz soll mit allen Mitteln der Missbrauch des Schweizer Asylsystems verhindert werden, auch mit dem Risiko, dass sich unter den Abgewiesenen Menschen befinden, die tatsächlich Schutz bräuchten.
Die vorläufige Aufnahme als weniger attraktiver Status wird in die-sem Sinne als Instrument der Prävention von Missbrauch geschaffen, um, so die Begründung, Asyl für die «echten» Flüchtlinge als humanitäre Tradition beibehalten zu können. «Wenn wir die humanitäre Tradition der Schweiz beibehalten wollen, müssen wir Missbräuche wirksam bekämpfen» (Fehr/
SVP, NR, 26.09.2005). Gleichzeitig hat die vorläufige Aufnahme als negati-ver Status auch die Funktion eines «Auffangstatus». Denn während über die oben beschriebene Rhetorik der eingeschränkte Zugang zu Asyl gerechtfertigt wird, wird mit der vorläufigen Aufnahme das Non-Refoulement-Prinzip eingehalten, während den Betroffenen gleichzeitig der Zugang zu Rechten verweigert wird.
Humanitäre Tradition hat in dieser Argumentation nicht viel mit dem konkreten Begriff der Humanität als Menschlichkeit gemeinsam, sondern bezieht sich auf internationale Verpflichtungen zum Schutz von Flüchtlingen.
In dieser Tradition des Schutzes und der Aufnahme von Menschen, welche die Kriterien des Flüchtlingsbegriffs der Genfer Flüchtlingskonvention erfül-len, haben humanitäre Argumente, im Sinne von menschlich, keinen Platz.
Im Gegenteil: Als humanitär eingestufte Fluchtgründe führen lediglich zu einem prekäreren Schutzstatus wie der vorläufigen Aufnahme und dienen damit selbst als Argument zum Ausschluss aus dem Anwendungsbereich der sogenannten humanitären Tradition.