Observa-se na Espanha recorrente evocação ao princípio da eficácia como justificativa para o exercício da execução forçada. Como salientado por Mercedes Lafuentes Benaches, muito embora a Constituição daquele país não reconheça expressamente a potestade de execução forçada administrativa, o Tribunal Constitucional “lo hace implícitamente al estimar conformes con la Constituición las leyes que otorgan y regulan esta potestad”.383
A doutrina espanhola costuma citar decisão proferida pelo Tribunal Constitucional em 1984. Cabível reprodução de seu principal trecho:
La potestad de da Administración de autoejecución de las resoluciones y actos dictados por ella se encuentra en nuestro Derecho positivo vigente legalmente reconocida y no puede considerarse que sea contraria a la Constitución. Es verdad que el artículo 117.3 de la Constitución atribuye al monopolio de la potestad jurisdiccional, consistente en ejecutar lo decidido, a los Jueces y Tribunales establecidos en las Leyes, pero no es menos cierto que el artículo 103 reconoce como uno de los principios a los que la Administración pública ha de atenerse el de eficacia, ‘con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho’. Significa ello una remisión a la decisión del legislador ordinario respecto de aquellas normas, medios e instrumentos en que se concrete la consagración de la eficacia. Entre ellas no cabe duda que se puede encontrar la potestad de autotutela o autoejecución praticable genéricamente por qualquier Administración Pública (art. 103 y 140 CE).384
A eficácia representa princípio de estatura constitucional na Espanha, insculpida no art. 103 da Constituição de 1978, dispositivo este referido na decisão acima reproduzida.385
Em relação ao ordenamento jurídico brasileiro, inexiste, ao menos expressamente, um princípio de eficácia. O seu correspondente mais próximo é o princípio da eficiência, previsto no art. 37, “caput”, da Constituição Federal.
383 La ejecución forzosa de los actos administrativos por la administración pública: Fundamento constitucional
e régimen jurídico, p. 38.
384 Cf. ENTERRÍA e FERNÁNDEZ (Curso de derecho administrativo, p. 537). V. tb. Mercedes Lafuente
Banaches (ob. cit., p. 38).
385 Este o seu teor: “1. La Administración Pública sirve com objetividad los intereses generales y actúa de
acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho”.
Não se pretende neste trabalho tecer maiores considerações sobre a distinção entre eficácia e eficiência. De um modo geral, a doutrina que trata do assunto acaba por apartar tais noções. A própria Constituição aponta nesse sentido, como se pode notar pela redação de seu art. 74, inciso II.386
Para Egon Bockmann Moreira,
Eficácia administrativa é a potencialidade de concreção imediata dos fins preestabelecidos em lei, a idoneidade do ato para produção de seus efeitos (...). Já a eficiência administrativa impõe que esse cumprimento da lei seja concretizado com um mínimo de ônus sociais, buscando o puro objetivo do atingimento do interesse público de forma ideal, sempre em benefício ao cidadão.387
Cumpre observar a existência, a despeito da distinção procedida, de uma relação entre as noções de eficácia e eficiência. Como mencionado por Paulo Modesto, a “eficiência pressupõe a eficácia do agir administrativo, mas não se limita a isto. A eficácia é, juridicamente, um prius da eficiência”.388
Antônio Carlos Cintra do Amaral igualmente procede à distinção, mas em outros termos. Embora reconheça este autor que a significação comum aproxime os vocábulos, o seu significado científico-jurídico os afasta. Partindo de noções da ciência da Administração, passando em seguida por lições do Direito Privado, acaba por concluir que a “eficiência refere-se aos meios, enquanto a eficácia está relacionada com os resultados”.389
Preferível a noção estampada por Paulo Modesto, que confere duas dimensões à eficiência. A primeira, como racionalidade no uso dos meios; a segunda, como satisfatoriedade dos resultados.390 Ao estabelecer que a eficiência abrange tanto os meios quanto os resultados, está se afirmado que a atividade administrativa deve ser encarada, concomitantemente, como uma obrigação de meios e de resultados, numa alusão à classificação utilizada pelo direito privado. “Não é apenas uma ou outra exigência, mas as
duas idéias conjugadas. (...) A eficiência, para os administradores, é um simples problema de
386 “Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno,
com a finalidade de: (...) II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da Administração Federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado” (negrito nosso).
387 O Processo Administrativo no Direito Brasileiro, p. 181. No mesmo sentido Sérgio FERRAZ e Adilson
Abreu DALLARI (Processo Administrativo, p. 100).
388 Notas para um Debate sobre o Princípio da Eficiência. In: Revista Trimestral de Direito Público, n. 31, p. 54. 389 O princípio da eficiência no direito administrativo. In: Revista Diálogo Jurídico, Salvador, CAJ – Centro de
Atualização Jurídica, n. 14, junho-agosto, 2002. Disponível na Internet: <http://www.direitopublico.com.br>. Acesso em: 12 de dezembro de 2008.
otimização de meios; para o jurista, diz respeito tanto à otimização dos meios quanto à qualidade do agir final”.391 Deste modo, não basta o melhor planejamento e desempenho para o exercício da função administrativa; tampouco o melhor resultado, por si só, é elemento de aferição da eficiência. Ambas as dimensões sofrem a incidência do princípio.
Estabelecida, se não uma identidade, ao menos uma correlação entre eficácia e eficiência, relevante verificar se o princípio da eficiência, adotada no Brasil, se presta a justificar o atributo da autoexecutoriedade, nos mesmos moldes que procede a jurisprudência espanhola a propósito do princípio da eficácia. De início, constata-se a inexistência de qualquer referência a tal aspecto na doutrina e jurisprudência pátrias.
A inserção da eficiência como princípio constitucional expresso, no “caput” do art. 37, se deu com a Emenda Constitucional n. 19, de 4 de junho de 1998, marco da denominada Reforma Administrativa. A eficiência surgiu claramente de uma ideologia neoliberal, que, diante da crise enfrentada, a nível mundial, pelo Estado do Bem-Estar Social, propunha um reaparelhamento, uma redefinição de seu papel, buscando, como escopo último, o aperfeiçoamento da atuação administrativa.
Porém, não se poder dizer que o princípio da eficiência era até então desconhecido ou ignorado no meio jurídico. A uma, porque a Constituição já trazia em seu bojo referências expressas ao termo “eficiência”, como em seus arts. 74, inciso II, e §7º do art. 144.392
Igualmente em nível infraconstitucional, no âmbito de reforma administrativa pretérita, Maria Sylvia aponta a previsão da eficiência no Decreto-lei 200/67.393 Também pode ser citada a Lei n. 8.887/95394 (Lei Geral das Concessões), bem como a Lei Orgânica do Município de São Paulo, de 1990.395 A duas, já entendia a doutrina, assim também a jurisprudência, que a eficiência era princípio implícito, decorrente do próprio Estado de Direito.
Por conta disto é que Celso Antônio Bandeira de Mello afirma que “este princípio da eficiência é uma faceta de um princípio mais amplo já superiormente tratado, de há muito, no Direito italiano: o princípio da ‘boa administração’”.396 No mesmo sentido Almiro de Couto
391 Cf. Paulo Modesto (Notas para um Debate sobre o Princípio da Eficiência. In: Revista Trimestral de Direito
Público, n. 31, p. 54).
392 “A lei disciplinará a organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública, de
maneira a garantir a eficiência de suas atividades” (nosso o grifo).
393 Direito Administrativo, p. 83. Diversos dispositivos fazem alusão à eficiência, como o art. 26, inciso III
(sujeição da Administração Indireta à supervisão ministerial, quanto à eficiência) e art. 100 (demissão do servidor comprovadamente ineficiente).
394 Na definição de serviço adequado (art. 6º, §1º).
395 Ao preconizar que o serviço público deve ser prestado com eficiência (art. 123, parágrafo único). 396 Curso de Direito Administrativo, p. 122.
para quem “a introdução, pela Emenda Constitucional 19/1998, da eficiência entre os princípios que regem a administração pública é mais uma expressão do vezo barroco da repetição, do gosto ou da opção pelo excesso, que permeia todo o texto da Constituição de 1988 (...)”.397
Hely Lopes Meirelles, inclusive, já inseria a eficiência no rol dos deveres da
Administração.398 Também Jessé Torres Pereira Júnior:
No que tange ao arrolamento da eficiência entre os princípios reitores da atividade administrativa estatal, só se pode compreender como uma figura de estilo, um reforço de linguagem para enfatizar o que é inerente à Administração Pública e é dela reclamado pelos administrados, justificadamente.399
Daí se dizer que ela não representa nenhuma novidade no Direito administrativo brasileiro.
Surge, então, o questionamento acerca da real consequência jurídica decorrente da caracterização da eficiência como princípio constitucional da Administração Pública, a partir de 1998. Teria havido alguma mudança de paradigma no âmbito de sua interpretação e aplicação?
Na verdade, o trabalho hermenêutico deve ser reforçado. Tão relevante quanto tentar se buscar eventual alargamento do princípio da eficiência, imprescindível afastar justamente as extensões e correlações interpretativas impróprias.400
Quanto a isto, peculiaridade jurídica da maior relevância não pode ser olvidada. Incabível se emprestar à eficiência valor absoluto, em cotejo com os demais princípios da Administração. Ele deve ser interpretado, desta forma, em conjugação com a legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade, assim também com os demais princípios, explícitos ou não. Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, “a eficiência é princípio que se soma aos demais princípios impostos à Administração, não podendo sobrepor-se a nenhum deles, especialmente ao da legalidade, sob pena de sérios riscos à segurança jurídica e ao próprio Estado de Direito”.401 Celso Antônio Bandeira de Mello compartilha do mesmo
397 Apud Egon Bockmann MOREIRA, Processo Administrativo, p. 160. 398 Direito Administrativo Brasileiro, p. 108.
399 Da Reforma Administrativa Constitucional, p. 41.
400 “Ao estabelecer a ‘eficiência’ como razão maior da conduta administrativa pública aumentam-se os sempre
constantes perigos de desvios inerentes a essa atividade” (Egon MOREIRA, ibid., p. 162).
entendimento ao afirmar que deve ser entendida a eficiência “na intimidade do princípio da legalidade”.402
Na mesma esteira encontra-se Egon Bockmann Moreira: “não há cumprimento ao princípio da eficiência que pressuponha ou autorize menosprezo aos demais cânones constitucionais. (...) a compreensão dos princípios constitucionais dá-se dentro de uma concepção de um sistema harmônico e coeso”.403
Destaque seja dado, como salientado por Di Pietro e Bandeira de Mello, à sua correspondência com o princípio da legalidade, baseada, segundo a posição dissonante de alguns, em uma relação de oposição.404 Fica-se, no entanto, com aqueles que vislumbram não uma polarização entre os princípios, e sim uma relação, digamos, simbiótica, extraída da máxima constitucional interpretativa da harmonização (ou concordância prática).
Este o aspecto que deve ser enfatizado para uma correta compreensão da relação entre eficiência e autoexecutoriedade. Inexiste eficiência à margem da legalidade, parâmetro inafastável ao exercício de competências públicas. Assim, incabível que o postulado da eficiência represente condição suficiente ao exercício da potestade executória.
Seria uma grave distorção do ordenamento jurídico admitir em nome de uma atuação “eficiente” da Administração, o desenvolvimento da execução administrativa desprovido de base legal.
Outrossim, utilizar o princípio da eficiência como justificativa principal do atributo da autoexecutoriedade representa uma verdadeira petição de princípios. Tal afirmação leva ao reconhecimento reflexo de que os sistemas que não se valem da autoexecutoriedade são ineficientes, o que, evidentemente, não se pode admitir.
Por fim, cabível a advertência formulada por Egon Bockmann Moreira, para quem o princípio da eficiência se dirige à maximização do respeito à dignidade da pessoa humana, finalidade básica da Administração Pública num Estado Democrática de Direito. Por conta disto é que não se trata de princípio que autoriza a supervalorização dos chamados instrumento públicos secundários.405
402 Curso de direito administrativo, p. 122. 403 Processo Administrativo, p. 180.
404 Maria Sylvia Zanella DI PIETRO faz menção a Jesus Leguina Villa (Direito Administrativo, p. 83). 405 Processo Administrativo, p. 161.