Analyses instrumentales

A competência para legislar sobre direito urbanístico não era expressa na ordem constitucional anterior, problema que foi resolvido a partir de 1988, sendo tratado implícita e explicitamente em diversos dispositivos: art. 21, IX, XX e XXI; art. 22, IX; art. 23, III, IV, VI e IX; art. 24, I, VI, VII, VIII e §§; art. 25, §3º; art. 30, II, VIII e IX; art. 174, §1º e art. 182.

A disciplina de competências urbanísticas possui profunda ligação com a temática ambiental, sendo inclusive um de seus princípios informadores, ainda que com ele não se confunda170, devido à necessidade de elaboração de

170 _{Daniela Di Sarno (2004. p. 87-94) ao trabalhar o conceito de meio ambiente urbano,}

apresenta argumentação semelhante a que adotamos neste trabalho. Segundo a autora o meio ambiente tem sido tradicionalmente considerado objeto de estudo do direito ambiental, mas a proteção ao meio ambiente é de interesse público, sendo tutelado pelo direito público de forma geral. Dessa forma, por ser o direito urbanístico ramo do direito público, inevitavelmente, a proteção ao meio ambiente também elemento intrínseco desta disciplina jurídica, ainda que o

princípios e normas diferenciadas para regular o uso e ocupação do solo classificado como de domínio urbano. Em razão dessa intrínseca relação, a cidade é também denominada meio ambiente artificial. Conforme destaca Celso Fiorillo (2006. p. 256)

o meio ambiente artificial é compreendido pelo espaço urbano construído, consistente no conjunto de edificações (chamado de espaço urbano fechado), e pelos equipamentos públicos (espaço urbano aberto). Dessa forma, todo espaço construído, bem como todos os espaços habitáveis pelo homem compõem o meio ambiente artificial. Com isso, verificamos que este aspecto do meio ambiente está diretamente relacionado ao conceito de cidade, que passou a ter natureza jurídica ambiental não só em face do que estabeleceu a Constituição Federal de 1988, mas particularmente com o Estatuto da Cidade (Lei n. 10.257/2001) [...] o termo urbano não evidencia um contraste com ‗campo‘ ou ‗rural‘, porquanto qualifica algo que se refere a todos os espaços habitáveis, não se opondo ao rural, conceito que nele se contém; possui, pois, uma natureza ligada ao conceito de território.

Portanto, não podemos entender que as áreas urbanas e o direito urbanístico estejam desvencilhados do direito ambiental, até mesmo, pelo fato de já havermos afirmado acima que a Constituição de 1988 adotou concepção unitária sobre o meio ambiente, a despeito do meio ambiente cultural, artificial e do trabalho não serem diretamente tratados no art. 225 da Constituição.

Na opinião de Celso Fiorillo (2006. p. 257), em argumentação similar a de Paulo de Bessa Antunes (2004), o meio ambiente urbano ou artificial na constituição é protegido tanto de forma mediata como imediata, sendo o tratamento mediato da tutela urbanístico-ambiental feito através do art. 225, e o imediato através do art. 182, por estar intrinsecamente relacionado com a dinâmica das cidades, mas que de modo algum deve ser desvinculado do direito à sadia qualidade de vida.

No que se refere à temática urbanística, devemos interpretar as regras de competência concorrente à luz do que dispõe o art. 182 do texto constitucional, que estabelece as bases para a política urbana brasileira. No

objeto do direito urbanístico não esteja a ele restrito. Sobre a questão conclui a autora sobre a constante interseção entre a disciplina urbanística e ambiental, na realidade, ―de certa forma, sempre que for abordado o direito urbanístico, estar-se-á abordando algum aspecto do direito ambiental, porquanto aquele sempre se refere ao meio em que as pessoas vivem e às relações nele estabelecidas. A relação entre direito urbanístico e o direito ambiental não se refere à soma de dois conteúdos. Na verdade, é a qualificação que o urbanismo moderno recebe ao conformar a dinâmica de seus objetivos às necessidades atuais. Observe-se, contudo, que nem sempre tais aspectos ambientais são objeto de interesse do meio ambiente urbano: só o serão quando estiverem sendo considerados os núcleos urbanos‖.

entanto, diferentemente do que ocorre com a competência concorrente que dispõe sobre a proteção do meio ambiente e o combate à poluição, o art. 24, I deve ser analisado à luz do que dispõe o art. 21, IX, XX e XXI, que determina que é de competência da União a elaboração e execução de planos nacionais de ordenamento do território e de desenvolvimento econômico e social, bem como a instituição de diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos e sistema nacional de viação.

Esses incisos, que integram a competência exclusiva da União, abordam a matéria urbanística indiretamente, pois versam sobre questões a ela relacionadas, sobretudo no que se refere ao planejamento e organização do solo.

Nesse contexto, fica ainda mais evidente a importância da União no planejamento territorial, conforme dispõe o art. 174, §1º da Constituição de 1988, ao dispor que o Estado exercerá as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado, devendo lei estabelecer as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado, incorporando e compatibilizando planos nacionais e regionais de desenvolvimento.

No mesmo sentido, é competência legislativa privativa da União legislar sobre a política nacional de transportes (art. 22, IX), que também versa indiretamente sobre a temática urbanística. Vale ressaltar que

[...] conferir competência legislativa privativa à União não significa que outros entes federativos não possam exercer as competências materiais correspondentes. Os Estados-membros e Municípios podem fazer cumprir a legislação federal, expedindo atos materiais concretos, destinados à efetivação dos mandamentos federais (DOMINGUES, 2007. p. 99-100).

Também no âmbito das competências comuns, temas relacionados ao direito urbanístico podem ser apontados, como a proteção ao patrimônio histórico, a proteção ao meio ambiente e a promoção de programas habitacionais (art. 23, III, IV, VI e IX).

Se analisarmos as competências acima citadas, perceberemos que estas parecem possuir praticamente o mesmo objetivo da competência concorrente em matéria urbanística. Qual seria então a diferença entre o

exercício das competências privativas da União e a concorrente (art. 24, 1 c/c §1º)? Teria a competência legislativa privativa da União neste assunto anulado a necessidade da disposição do §1º do art. 24 em matéria urbanística?

Sobre a questão esclarece José Afonso da Silva (2008. p. 59) que

[n]esses dois textos da Constituição encontramos os fundamentos das duas amplas perspectivas da política urbana: uma que tem como objeto o desenvolvimento adequado do sistema de cidades (planejamento interurbano) em nível nacional ou macrorregional de competência federal; e a outra que considera o desenvolvimento urbano no quadro do território municipal (planejamento intra-urbano) de competência local (art. 24, I) o que abre aos Estados, no mínimo, a possibilidade de estabelecer normas de coordenação dos planos urbanísticos no nível de suas regiões administrativas, além de sua expressa competência para, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de Municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum.

Destarte, ainda que essas competências pareçam idênticas, elas possuem âmbitos de aplicação especifica, pois à União compete o ordenamento do território nacional, bem como o estabelecimento de diretrizes e normas gerais, perfeitamente compatíveis com a edição de normas reais, mas que não esgotam o exercício de competências concorrentes em matéria urbanística, uma vez que o ordenamento territorial, o transporte, o saneamento básico, etc. são partes imprescindíveis na estrutura das cidades, mas não esgotam a temática urbanística.

Além da União disciplinar a matéria, compete não apenas aos Estados exercer sua competência legislativa suplementar (art. 24, §2º), mas também utilizar sua competência legislativa decorrente dos poderes residuais que lhes são reservados (art. 25, §1º), além do poder de legislar sobre os bens que lhes pertencem (art. 26).

Mesmo que a primeira vista não se possa identificar nesses dois dispositivos assuntos de relevância urbanística, eles oportunizam que os Estados ―atue[m] de forma preponderante sobre o interesse municipal, tendo em vista à estruturação e desenvolvimento de políticas públicas de gestão ambiental‖ (SILVEIRA, 2005. p. 146). Em resumo, compete aos Estados

[...] legislar sobre política de desenvolvimento urbano em âmbito regional, respeitado a autonomia municipal para o trato da política urbana bem como os princípios diretores constantes na Lei de

Desenvolvimento Urbano [Lei n. 10.257/2001] e normas federais dela decorrentes (DIAS, 2003. p. 220).

Entretanto, uma das competências mais significativas dos Estados é a possibilidade de instituir regiões metropolitanas, microrregiões e aglomerações urbanas (art. 25, §3º), pois o dispositivo cuida da competência para a realização de um planejamento urbanístico. No que se refere às regiões metropolitanas,

a Constituição de 1988 consagrou nova fisionomia das relações que compõem a federação brasileira, assegurando-se mecanismos indispensáveis ao federalismo cooperativo, reconhecidos na ação intergovernamental de cooperação voluntária e compulsória171

(TEIXEIRA, 2005. p. 64-65).

Nesse sentido, os Estados devem cooperar com os entes municipais para a concretização de diretrizes de desenvolvimento urbano, com fins não apenas de fortalecer estruturas administrativas e integrá-las às políticas regionais sobre a temática, mas nortear, juntamente com diretrizes nacionais, a edição de normas locais.

Desta feita, a competência para legislar sobre direito urbanístico não se esgota no exercício de competências da União e Estados. O Município tem a competência de legislar sobre matéria urbanística no âmbito do interesse local e suplementar a legislação federal e estadual no que couber (art. 30, I e II da CF/88).

O planejamento urbanístico local encontra seu fundamento no art. 30, VIII, da CF/88. Aí se reconhece a competência do Município para promover, no que couber, o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano. Trata-se de competência própria, exclusiva, que não pode sofrer intervenção dos demais entes federados (SILVA, 2008. p. 58).

Outras competências constitucionais municipais também são afetas à matéria urbanística, como a atribuída aos municípios para o planejamento

171 _{As relações voluntárias se fundam em convênios e consórcios, sendo que os primeiros são}

direcionados ao estabelecimento de acordo entre níveis de governo distintos e os segundos criados para disciplinar as relações entre as mesmas esferas, que deverão observar o que dispõe o art. 241 da Constituição. Já as relações de natureza compulsória se traduzem no disposto do art. 25, pois a cooperação se dá em decorrência de imposição legal.

urbanístico, o ordenamento do solo e a proteção da paisagem urbana (art. 30, IV, VIII e IX).

O papel de destaque dos Municípios na temática é reforçado pelo disposto no art. 182 da Carta Magna, pois é de sua responsabilidade a execução da política de desenvolvimento urbano, que tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes e instrumento básico o plano diretor.

Nesse contexto, cumpre atentar para o que dispõe Bruno Vichi (2007. p. 122-123) ao afirmar que a execução da política urbana pelos Municípios não deve ser entendida como uma descentralização da questão para o âmbito local, devendo ser limitado o que se define pela execução da política urbana, evitando a transferência total dos ônus dos complexos fenômenos urbanos aos Municípios. Em sua opinião trata-se de assunto que demanda a atuação compartilhada dos demais entes da federação a fim de assegurar os objetivos contidos no art. 3º da CF/1988. Assim,

[t]anto a União quanto os Estados e Distrito Federal, sob a interpretação literal do artigo 182 da Constituição Federal não podem ignorar sua responsabilidade na participação direta da solução das questões urbanísticas, ainda que caiba aos Municípios lançar mãos dos instrumentos urbanísticos necessários para a concretização de políticas urbanas (VICHI, 2007. p. 122-123).

Portanto, a tutela urbanístico-ambiental não é competência exclusiva do Município, uma vez que deve ser pautada em diretrizes nacionais sobre desenvolvimento urbano, inclusive com políticas setoriais sobre habitação, saneamento básico e transportes urbanos (art. 22, XX), bem como sobre a saúde, competência concorrente (art. 24, XII), em que também é competência da União editar normas gerais.

O posicionamento acima, adotado por nós neste trabalho, está materializado nos arts. 2º e 3º da Lei n. 10.257/2001, que regulamentou os arts. 182 e 183 da Constituição Federal que estabelece diretrizes gerais da política urbana.

A referida lei, em seu artigo 2º, III determina como diretriz da política urbana a ―cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social‖, reforçando a necessidade de trabalho conjunto não apenas

das diferentes esferas de governo, mas entre estes e a iniciativa privada e sociedade civil, determinação essa, perfeitamente compatível com o princípio da subsidiariedade.

O Estatuto da Cidade, também delimitou, ainda que de maneira não exaustiva, a atuação da União nos assuntos de interesse urbanístico, o que comprova a inexistência de um repasse de todos os ônus do desenvolvimento urbano aos Municípios, uma vez que estabelece em seu art. 3º que compete à União, dentre outras atribuições de interesse da política urbana: (a) editar normais gerais de direito urbanístico; (b) legislar sobre normas para a cooperação entre os entes federados para a execução da política urbana; (c) promover, isoladamente ou em conjunto com os demais entes federados, programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico; (d) instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos; e (e) elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social.

Nesse contexto a proteção da vegetação urbana, ainda que seja executada pelo Município, não é de sua responsabilidade exclusiva, sobretudo no que se refere ao custeio. A edição de normas urbanístico-ambientais relacionadas com a proteção da vegetação urbana observa a repartição de competências legislativas concorrentes e a de competências materiais comuns, que demandam a cooperação constante de todos os entes federados, que deve sempre buscar o interesse comum e o fortalecimento das administrações locais e regionais.

É sob esta perspectiva cooperativa que as regras de competência urbanístico-ambientais relativas à regulação e proteção da vegetação urbana devem ser interpretadas, visando sempre a consecução dos direitos às cidades sustentáveis, que não pode ser interpretada nesta nova ordem constitucional desvencilhada em uma abordagem pluralista, visando o reconhecimento das diversidades regionais e das particularidades do meio ambiente urbano.

5 A PROTEÇÃO JURÍDICA DA VEGETAÇÃO URBANA NO MUNICÍPIO DE BELÉM

Uma vez apresentados os pressupostos que utilizaremos para analisar a proteção jurídica destinada à vegetação urbana, neste item abordaremos a legislação nos níveis federal, estadual e municipal, aplicável ao Município de Belém.

Cumpre esclarecer que a presente análise não tem a pretensão de ser exaustiva, mas de indicar os principais itens da legislação que integram, ainda que de forma não esquematizada, a proteção da vegetação no meio ambiente urbano deste Município.