Analyse de la variation du LSB des TDC en matrice

A nova Constituição brasileira transformou o ambiente social, político e institucional do país ao apresentar como uma de suas principais características a descentralização política e

financeira. Com a nova ordem institucional os papéis dos diversos níveis de poder foram redefinido. O Município foi elevado ao status de ente federado, dotado de poder para elaborar sua própria Constituição (Lei Orgânica), e inserido no processo de democratização do Estado brasileiro. Pois, entre outras medidas, a Carta Constitucional de 1988 estabeleceu a participação da comunidade como uma das diretrizes para a definição de políticas públicas municipais na área da saúde e da assistência social. Nestas condições, os canais de participação da sociedade na gestão pública foram criados e reconhecidos institucionalmente trazendo, segundo Kerbauy (2004, p. 161), a substituição de formas tradicionais de ação governamental por novos padrões de relacionamento entre Município e sociedade:

Os atores políticos que tradicionalmente exerceram o poder político local pelo sistema de representação tem que interagir com o sistema participativo, cuja estrutura institucional está concentrada nos conselhos municipais, dando espaço para que novos atores políticos façam parte da arena decisória. Prefeitos, vereadores e sistema jurídico, que durante séculos definiram a estrutura do poder local no Brasil, são obrigados a dialogar e a interagir com novos atores políticos, originários da sociedade civil, criando um modelo de governança que envolve uma nova engenharia institucional local.

Neste contexto, os Conselhos gestores de políticas sociais, “[...] tornados obrigatórios em vários níveis de definição de políticas, foram considerados legalmente indispensáveis para o repasse de recursos federais para Estados e municípios, constituindo-se como peças centrais no processo de democratização das políticas sociais”. (TATAGIBA, 2000, p. 50). E, juntamente com o Orçamento Participativo, são apontados como os principais mecanismos de aproximação entre governo municipal e cidadãos, resultando na valorização das organizações comunitárias e de seus interesses específicos; abrindo espaço para a possibilidade de controle social (cobrança e fiscalização) da ação do poder público por parte da população; maximizando a racionalidade na definição de políticas públicas e contribuindo para o aprendizado do exercício da cidadania.

Ademais, a Constituição de 1988 ampliou a reforma na distribuição de recursos tributários na medida em que aumentou as transferências de recursos da União e dos Estados para os Municípios como também a arrecadação municipal, mediante o estabelecimento de autonomia para que aqueles instituíssem novos impostos em seus respectivos territórios. Porém, juntamente com o restabelecimento das competências usurpadas pelo regime autoritário e com a transferência de recursos, foram transferidas responsabilidades, sobretudo

no campo social. Diversos serviços, notadamente educação e saúde, ficaram sob a responsabilidade da administração municipal. Esta também ficou incumbida de promover o desenvolvimento econômico local através de iniciativas de geração de emprego e renda. Desse modo, as responsabilidades pelas decisões políticas mais significativas e de impacto imediato na vida dos cidadãos foram transferidas para as lideranças políticas locais. Pode-se dizer, assim como concluíram Abrucio & Couto (1996, p. 41, grifo do autor), que há um ponto positivo nesta transferência de responsabilidade:

Este tipo de atuação voltado para o desenvolvimento local é, ao menos no caso brasileiro, uma ruptura com formas tradicionais de ação governamental nos municípios. Trata-se de uma verdadeira reinvenção do governo, que envolve novos padrões de relacionamento entre Estado e sociedade, superando as formas limitadas, porém indispensáveis de representação política da democracia liberal, através de outros dispositivos políticos para a agregação de interesses [...].

No entanto, o debate sobre o processo de descentralização e suas implicações no fortalecimento do poder político e financeiro das unidades subnacionais deixa explícito que a descentralização não conferiu aos Municípios igual capacidade no cumprimento das tarefas que lhes foram atribuídas (papel de welfare e estimulador do desenvolvimento econômico local), pois não significou, efetivamente, distribuição uniforme dos benefícios oriundos da nova Constituição federativa:

Mesmo ganhando novos recursos com a Constituição de 1988, o fato é que os municípios brasileiros não partem de um mesmo patamar para a assunção dos encargos antes de responsabilidade da União ou dos estados. Um agravante a isto é a insuficiência dos mecanismos redistributivos existentes, sobretudo para o nível municipal. O primeiro desses dispositivos é constituído pelos Fundos de Participação de Estados e Municípios.

[...] o FPM considera o critério de renda apenas para as grandes cidades e as capitais estaduais, as quais representam somente 13,6% dos municípios

brasileiros. Para os assim chamados “pequenos municípios” (aqueles que

têm menos de 156.216 habitantes), o FPM é distribuído considerando apenas

a magnitude da população. Esse conjunto de “pequenos municípios”, por sua

vez, é subdividido em diversas faixas, de acordo com o tamanho da população: quanto maior a população, maior a fatia de recursos. Isto significa que os estados com o maior número de municípios deste tipo tendem a receber uma fatia maior do bolo de recursos. Tendo em vista que

os estados mais ricos têm um número maior de “pequenos municípios”

compreendidos pelas faixas populacionais mais altas, eles provavelmente receberão uma parcela proporcionalmente maior do FPM.

[...] Concluindo, no que se refere aos municípios, a lógica tributária brasileira, tanto no âmbito interestadual como no intra-estadual, mostra-se de baixa eficácia redistributiva. (ABRUCIO & COUTO, 1996, p. 43).

Nessa conjuntura, apesar de a Constituição de 1988 ter conferido relativa autonomia aos Municípios e introduzido mudanças no federalismo e, portanto, na política municipal, as dificuldades referentes, sobretudo, ao repasse de verbas da União levam a apontar que muitos Municípios não possuem condições próprias para sustentar seus maiores gastos e, por isso, permanecem dependentes da transferência de recursos de outras esferas de governo. Concomitantemente essa transferência de recursos continua condicionada à atuação e interesses da classe política municipal e de negociações clientelistas, entre o governo municipal e as “instâncias superiores” de poder.

Ou seja, a ausência de uma política de descentralização claramente definida orientando, a partir do nível central, a reforma na distribuição de recursos tributários apresenta como resultado o desequilíbrio socioeconômico e financeiro entre os Estados, e mesmo entre os Municípios de um mesmo Estado. Por conseguinte, essas desigualdades acabam interferindo na negociação, na formulação e na implementação de políticas, pois fazem com que “lógicas específicas” e interesses particulares, presentes em cada esfera de poder, terminem por definir a redistribuição de recursos entre os distintos níveis da federação. De acordo Kerbauy (2004, p. 161/162), as preferências e os interesses das lideranças políticas locais estão inteiramente relacionados a essas diferenças regionais, estabelecendo novos limites às mudanças institucionais:

A mudança institucional depende de mudanças nas preferências dos atores políticos e, nesse projeto, ideologias e culturas desempenham um papel importante. Atores sociais que se sintam ameaçados pelos novos desafios tratarão de impor uma leitura compatível com o status quo, exagerarão os custos e minimizarão os benefícios decorrentes da mudança.

Essa situação abre margem à interpretação de que aquela “relação de compromisso” entre as lideranças políticas municipais e os governos estadual e federal, identificada por Leal (1986) como característica marcante do sistema coronelista durante a Primeira República, adquiriu novos contornos no período pós-1988, denotando a possiblidade de que um “coronelismo de novo tipo” esteja sendo alimentado. Esta hipótese torna-se ainda mais consistente se considerarmos o fato de que o governo municipal tem, em grande parte, apenas incorporado o discurso da participação popular. Entretanto, na prática, constata-se uma enorme dificuldade em envolver realmente a população na arena decisória:

Apesar da existência de novas instâncias decisórias locais (Conselhos) e da entrada de novos atores políticos no cenário local, aparentemente a formação de políticas municipais continua sendo monopolizada pelos políticos locais, burocratas e grupos de interesse, com um baixo grau de institucionalização e de consolidação das práticas de negociação. (KERBAUY, 2004, p. 153).

Esse quadro configura uma conjuntura em que os governantes veem-se estimulados a investir em determinado programa ou política pública dada a sua visibilidade política, sendo frequente esse investimento assumir um perfil clientelista e eleitoreiro. Pois, transmite-se a ideia de que é através de determinado chefe político que o “progresso” virá para o Município, gerando uma situação análoga àquela apontada por Leal (1986, p. 37): “[...] É com essas realizações de utilidade pública, algumas das quais dependem só do seu empenho e prestígio político [...] que, em grande parte, o chefe municipal constrói ou conserva sua posição de liderança”.

Disso decorre, de um lado, a apropriação privada dessas políticas e programas sociais pelos líderes políticos, ou seja, são políticas de determinados governantes. E de outro, sua descontinuidade quando há mudanças de gestão, mesmo quando se trata de sucessão do mesmo grupo e/ou partido político no poder. (COHN, 1996). Hipoteticamente, esses artifícios acabam mais por atender à sustentação da liderança dos “coronéis modernos” em detrimento da implantação e democratização de políticas públicas voltadas para o cidadão e para a sociedade.

O “novo coronel” não é apenas objeto de análise das Ciências Sociais. Entre os pesquisadores do campo da Comunicação o uso da expressão “coronelismo eletrônico” está em alta. E embora essa pesquisa não esteja relacionada à área da comunicação, torna-se interessante conhecer, ainda que superficialmente, essa “metamorfose do coronel”.

A retomada semântica proposta através do “coronelismo eletrônico” se atém ao período de transição entre a ditadura militar e a democracia, quando as “novas oligarquias” detentoras de mandatos nos diferentes níveis de representação, sobretudo, governadores, deputados federais ou senadores, passaram a ter em comum o vínculo com a mídia, isto é, a posse de veículos de comunicação em seus respectivos Estados. Os mais conhecidos exemplos são identificados pelas famílias Sarney, no Maranhão, e Magalhães, na Bahia:

Seus líderes – o senador José Sarney e o falecido senador Antônio Carlos Magalhães (ACM) - protagonizaram, durante a Constituinte, uma das maiores distribuição de outorgas de radio e televisão já vista na recente história política brasileira. Na época, Sarney era o presidente da República e Antônio Carlos Magalhães ministro das Comunicações. Entre 1985 e 1988, foram distribuídas 1.028 outorgas de rádio e televisão. Segundo levantamento feito por pesquisadores e reportagens jornalísticas da época, as concessões foram utilizadas como moeda de troca em torno das votações do quinto ano de mandato do presidente Sarney e do presidencialismo como sistema de governo. (MENDONÇA; REBOUÇAS, 2009, p. 6).

Acrescentamos ainda que: “Dos 91 constituintes premiados com pelo menos uma concessão de rádio ou televisão, 84 (92,3%) votaram a favor do presidencialismo e 83 (90,1%) votaram a favor do mandato de cinco anos”. (MOTTER, 1994 apud, MENDONÇA; REBOUÇAS, 2009, p. 6).

Em suma, o “coronelismo eletrônico” configura uma rede de relações clientelistas entre o poder público e o poder privado, representado por deputados e senadores proprietários dos meios de comunicação que, simultaneamente, participam das comissões legislativas, outorgando os serviços e regulando os meios de comunicação no Brasil. Assim, o termo “coronelismo eletrônico” é utilizado para explicar o uso político de veículos de comunicação e a troca de favores entre o governo federal e os parlamentares no ato da liberação das concessões das outorgas de rádio e televisão, instrumentos de comunicação que consistem basicamente num mecanismo que visa à manutenção dos “novos coronéis” no poder, pois que:

[...] Ao controlar as concessões, o novo coronel promove a si mesmo e aos seus aliados, hostiliza e cerceia a expressão dos adversários políticos e é fator importante na construção da opinião cujo apoio é disputado tanto no plano estadual como no federal. No coronelismo eletrônico, portanto, a moeda de troca continua sendo o voto, como no velho coronelismo. Só que não mais com base na posse da terra, mas no controle da informação – vale dizer, na capacidade de influir na formação da opinião pública. (LIMA; LOPES, 2007 apud MENDONÇA; REBOUÇAS, 2009, p. 12).

Entretanto é preciso ressaltar que a proposta de resgate do “coronelismo”, enquanto herança conceitual, conveniente à proposição de uma análise sobre o período contemporâneo da política brasileira, esbarra na tese de que o conceito está sendo adaptado de forma

irregular, criando acepções e enfoques distintos do “coronelismo” apresentado na obra clássica de Victor Nunes Leal, Coronelismo, enxada e voto. No intento de esclarecer essa “desordem”, uma rigorosa retomada das variações semânticas em torno do coronelismo foi elaborada por José Murilo de Carvalho (1998) em “Mandonismo, Coronelismo, Clientelismo: uma discussão conceitual”. Este ensaio defende que a identificação de um “coronelismo moderno” envolve uma confusão em torno dos conceitos coronelismo, mandonismo e clientelismo. Na tentativa de esclarecê-los o autor, baseando-se no próprio criador do conceito “coronelismo”, Victor Nunes Leal, refuta a hipótese sobre a existência do coronelismo na atualidade:

[...] O coronelismo é fase de processo mais longo de relacionamento entre os fazendeiros e o governo. O coronelismo não existiu antes dessa fase e não existe depois dela. [...] Os autores que vêem coronelismo no meio urbano e em fases recentes da história do país estão falando simplesmente de clientelismo. As relações clientelísticas, nesse caso, dispensam a presença do coronel, pois ela se dá entre o governo, ou políticos, e setores pobres da população. Deputados trocam votos por empregos e serviços públicos que conseguem graças à sua capacidade de influir sobre o Poder Executivo. Nesse sentido, é possível mesmo dizer que o clientelismo se ampliou com o fim do coronelismo e que ele aumenta com o decréscimo do mandonismo. À medida que os chefes políticos locais perdem a capacidade de controlar os votos da população, eles deixam de ser parceiros interessantes para o governo, que passa a tratar com os eleitores, transferindo para estes a relação clientelística. (CARVALHO, 1998, p. 134/135).

Carvalho (idem, p. 131) define o “coronelismo” como “uma complexa rede de relações” estabelecida no contexto da Primeira República, envolvendo compromissos recíprocos entre o coronel, o governador de Estado e o presidente da República. Segundo o autor, esse compromisso pressupunha a decadência econômica do poder privado, representado pelos grandes proprietários rurais que para sobreviver no comando do poder municipal a compensava com o uso de “poderes alternativos”, como o mandonismo, o filhotismo e a fraude eleitoral. Nestas condições, o mandonismo é uma característica da política tradicional e “refere-se à existência local de estruturas oligárquicas e personalizadas de poder” (idem, p. 133), portanto, não é um sistema de relações como o coronelismo. No que se refere ao clientelismo, este sugere um tipo de relação entre atores políticos, envolvendo concessão de benfeitorias públicas em troca de apoio político, principalmente na forma de voto.

Posteriormente Carvalho (2001) resgatará o conceito “coronelismo”, no artigo intitulado “As metamorfoses do coronel”, e reconhecerá traços de continuidade do sistema

coronelista ao longo do tempo. Segundo o autor, o “coronelismo”, enquanto sistema nacional de poder e expressão de uma sociedade predominantemente rural e pré-capitalista, teria acabado na década de 1930, quando o Brasil se modernizou e as condições necessárias para que o fenômeno coronelista pudesse existir foram eliminadas pela industrialização, pelo crescimento das cidades e pela instituição do voto secreto.

Apesar disso o novo regime político não eliminou os coronéis, apenas decretou o fim do sistema coronelista, argumenta o autor. Mesmo tendo a destruição do federalismo de 1891 pela centralização estado-novista reduzido o poder dos coronéis, alguns sobreviveram ao Estado Novo e chegaram até a década de 1960. “E surgiu o novo coronel, metamorfose do antigo, que vive da sobrevivência de traços, práticas e valores remanescentes dos velhos tempos”. (CARVALHO, 2001, p. 3). Nessa transposição do conceito “coronelismo” para a atualidade José Murilo de Carvalho elege o personalismo30 como o componente mutável na natureza do coronel:

Por fim, quando se fala, melhor, quando eu falo de coronéis hoje, uso a parte pelo todo. O coronel de hoje não vive num sistema coronelista que envolvia os três níveis de governo, não derruba governadores, não tem seu poder baseado na posse da terra e no controle da população rural. Mas mantém do antigo coronel a arrogância e a prepotência no trato com os adversários, a inadaptação às regras da convivência democrática, a convicção de estar acima da lei, a incapacidade de distinguir o público do privado, o uso do poder para conseguir empregos, contratos, financiamentos, subsídios e outros favores para enriquecimento próprio e da parentela. Tempera tudo isso com o molho do paternalismo e do clientelismo distribuindo as sobras das benesses públicas de que se apropria. Habilidoso, ele pode usar máscaras, como a do líder populista, ou do campeão da moralidade. Para conseguir tudo isso, conta hoje, como contava ontem, com a conivência dos governos estadual e federal, prontos a comprar seu apoio para manter a base de sustentação, fazer aprovar leis, evitar investigações indesejáveis. Nesse sentido, o novo coronel é parte de um sistema clientelístico nacional. (CARVALHO, 2001, p. 5).

30_{“Em sua acepção moderna, Personalismo designa um movimento surgido na França, por 1930, em}

torno da revista "Esprit", sob a guia de Emmanuel Mounier (1905-1950). Este movimento desenvolve uma concepção filosófica, chamada Personalismo comunitário, que insiste no valor absoluto da pessoa

e nos seus vínculos de solidariedade com as outras pessoas”. (BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI,

Levando-se em conta essa “estrutura moderna” do coronelismo, proposta por Carvalho (2001), em contraponto ao estudo do caso de Lençóis Paulista (S.P) verifica-se que ali a conduta clientelista e os “laços de família” continuam prevalecendo. As atribuições municipais mudaram, mas o sistema político lençoiense insiste em funcionar como “uma ação entre amigos”. Ou seja, a ética que ligava os patrões (coronéis) aos seus empregados ainda persiste em Lençóis Paulista. O Município empresta a Lorenzetti poder e prestígio político e, em troca, este retribui com doações e apoio político. Essa é a forma encontrada para perpetuar a relação patrão-cliente, ou seja, Lorenzetti é o doador e a população lençoiense, assim como os candidatos por ele apoiados, os clientes beneficiados. (DAMATTA, 2012).

Esse exercício da política paternalista e assistencialista proporciona a Lorenzetti a conservação de seu poder político no Município de Lençóis Paulista. Ele sobrevive dentro de um “sistema clientelista municipal” onde sua personalidade contribui para manutenção desse poder. Por outro lado, ao mesmo tempo em que retribui - ou distribui “as sobras das benesses públicas de que se apropria” - os favores que lhes são concedidos pelas autoridades locais, Lorenzetti, supostamente, assume determinado controle sobre os votos dos eleitores. Pois que ao considerar todas essas benfeitorias realizadas pela Zilor em prol do povo lençoiense, este poderá pensar: porque não votar nos candidatos apoiados pela empresa?

Em síntese, essa é a maneira encontrada pelo poder privado (Lorenzetti) para se adaptar a nova realidade da política lençoiense. O governo municipal ao impedir a instalação de novas e grandes indústrias no Município, por exemplo, reforça o poder político decadente de Lorenzetti, e retarda o fim de sua influência. Ao mesmo tempo, essas autoridades políticas conquistam o poder e nele se mantêm graças à retribuição de Lorenzetti - seja ela na forma de financiamento de obras públicas ou de campanhas políticas. Logo, essa recompensa significa voto, pois, as benfeitorias realizadas na cidade serão relacionadas pelo eleitor ao candidato que durante a sua gestão negociou a parceria entre o público e o privado, ou seja, prefeitura e empresas Zillo Lorenzetti.

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

O presente estudo examinou a autoridade política exercida por Antônio Lorenzetti Filho sobre o Município de Lençóis Paulista (S.P).

No primeiro capítulo uma breve revisão da obra de Victor Nunes Leal, Coronelismo,

enxada e voto, permitiu a sistematização das características do conceito orientador da

pesquisa. E, buscando compreender como ocorreu a ascensão de um agente externo à esfera tradicional de poder ao poder político lençoiense, contextualizou-se a transição do poder dos antigos coronéis para o “poder dos imigrantes”. Neste contexto, observou-se que a ascensão do imigrante à posição de liderança na política lençoiense resultou das transformações econômicas ocorridas no Município. O latifúndio foi substituído pela grande empresa sucroalcooleira e a grande propriedade continuou dominando o Município, ainda que sob nova dinâmica. Isso porque ao penetrar na esfera política local o imigrante rompeu com a ordem política tradicional regida pelos antigos coronéis, mas, ao mesmo tempo se reconciliou