L’aménagement du territoire au Canada

La répartition des pouvoirs, ou des compétences, entre les paliers de gouvernement fédéral et provincial s’effectue selon la répartition contenue dans la Loi constitutionnelle de 1867. En 1867, au moment de la proclamation de cette loi, l’environnement n’était pas perçu comme il l’est aujourd’hui (BVG, 2000); en l’absence de grandes problématiques environnementales, du moins perçues, l’environnement ne semblait pas requérir de protection (Becklumb, 2013). C’est pour cette raison qu’à priori, la Loi constitutionnelle de 1867 n’indiquait pas à qui revenait la responsabilité d’assurer la préservation de l’environnement (BVG, 2000), ou plutôt, elle ne conférait pas la responsabilité de la préservation de l’environnement à un seul palier de gouvernement, mais concédait plutôt le droit de rédiger des lois régissant les différents enjeux environnementaux aux deux paliers de gouvernement, fédéral et provincial (Becklumb, 2013; BVG, 2000). Dans ce contexte, il était donc difficile à cette époque de gérer tout ce qui avait trait à l’environnement et la gestion effectuée était plutôt superficielle. En ce qui concerne l’aménagement du territoire, ce concept n’apparaît pas non plus directement dans la Loi constitutionnelle de 1867. De leur côté, les notions de gestion et d’aménagement durables n’existent tout simplement pas à ce moment.

Plus précisément, l’article 91 de cette la Loi constitutionnelle de 1867 dicte les pouvoirs exclusifs du Parlement. Le gouvernement fédéral œuvre dans 29 secteurs différents, dont l’assurance-chômage, le service postal, la milice et la navigation, pour ne citer que quelques exemples. Il est donc possible pour lui de légiférer dans tous les domaines qui sont énumérés à l’article 91. Par contre, le Parlement ne possède aucune compétence spécifique en lien avec l’aménagement du territoire et l’environnement, sauf peut- être la compétence portant sur les pêcheries qui ont un aspect environnemental majeur. En ce qui concerne le gouvernement provincial, ses compétences exclusives sont énumérées à l’article 92. Comme pour les pouvoirs exclusifs du fédéral, ces compétences n’incluent pas directement la préservation de

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l’environnement; cependant, certains pouvoirs y touchent indirectement, comme les pouvoirs de gestion des ressources naturelles non renouvelables, des ressources forestières et de l’énergie électrique. De plus, certaines compétences touchent aussi indirectement à l’aménagement du territoire, comme le pouvoir de législation sur la propriété et le droit civil à l’intérieur de la province ainsi que l’administration et la vente des terres publiques provinciales et du bois et des forêts qui s’y trouvent. Les provinces partagent aussi la compétence liée à l’agriculture avec le palier fédéral. Enfin, le palier municipal n’est pas reconnu dans la Constitution, ou plutôt, la Constitution ne mentionne pas de pouvoir spécifique lui revenant. Par contre, les institutions municipales de la province sont identifiées comme étant de compétence provinciale; c’est donc le palier provincial qui est impliqué dans la majeure partie des relations avec les municipalités et qui décide des pouvoirs et des limites de ces pouvoirs (Dewing et Young, 2006). Cette compétence provinciale est particulièrement importante, car elle influence la hiérarchie et le processus d’aménagement du territoire lui-même, au Québec et dans les municipalités; de plus amples détails sur ce processus sont présentés dans les sections suivantes. (Loi constitutionnelle de 1867)

Jusqu’aux années 1970, la majorité des décisions prises en lien avec la préservation de l’environnement et l’aménagement municipal du territoire relevaient donc du gouvernement provincial, notamment en raison de ses pouvoirs législatifs sur les ressources naturelles, la gestion des terres publiques et l’encadrement des pouvoirs municipaux (BVG, 2000). L’implication fédérale dans ce domaine était très limitée. Cependant, la situation a changé au début des années 1970 avec l’apparition de revendications de la population portant sur l’instauration de mesures contre la pollution de l’air et de l’eau qui ont forcé le gouvernement fédéral à mettre en place des actions plus concrètes en environnement, principalement par la création en 1971 d’Environnement Canada (BVG, 2000; EC, 2014a). Depuis sa création, EC a pour tâche de guider la mise en œuvre du programme environnemental fédéral afin de préserver et même améliorer la qualité de l'environnement, de conserver et de protéger les ressources renouvelables et les ressources en eau du Canada et de coordonner les politiques et les programmes environnementaux fédéraux, en plus de ses tâches concernant les prévisions et avertissements météorologiques (EC, 2014b). À partir du moment de la création de cet organisme, le gouvernement fédéral a commencé à s’impliquer de manière plus importante dans le domaine de l’environnement. Vers la fin des années 1990, l’environnement est devenu une préoccupation pour l’ensemble de la population. C’est pour cette raison que plusieurs lois à caractère environnemental ont été rédigées après la création d’Environnement Canada et surtout à partir du milieu des années 1980 et au début des années 1990 (BVG, 2000), par exemple la Loi sur les ressources en eau du Canada , la Loi sur les ouvrages destinés à l'amélioration des cours d'eau internationaux, la Loi sur les pêches et la Loi sur les espèces sauvages du Canada qui ont été adoptées en 1985, la Loi sur la convention concernant les oiseaux migrateurs de 1994, la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (1999), la Loi sur les espèces en péril adoptée en 2002, la Loi sur les pénalités administratives en matière d'environnement adoptées en 2009 (EC, 2014a), et la Loi sur le contrôle d'application de lois environnementales (2010) et la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale (2012). Somme toute, l’implication du fédéral est devenue plus importante du côté

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environnemental, même si elle reste limitée, mais le rôle du gouvernement fédéral en aménagement du territoire est resté relativement restreint.

De nos jours, la compétence de l’aménagement du territoire est donc exercée par le gouvernement provincial, entre autres sur la base de ses pouvoirs constitutionnels sur la gestion et la vente des terres publiques provinciales ainsi que sur les instances municipales. Ainsi, c’est le Gouvernement du Québec qui possède et utilise actuellement le pouvoir législatif et d’orientation dans ce domaine, entre autres avec la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme (LAU). La compétence de l’environnement est de son côté partagée entre les deux paliers de gouvernement selon la répartition effectuée au cours des années et de l’apparition de problématiques spécifiques (Becklumb, 2013). Par exemple, le pouvoir de réglementer dans le domaine des pêches, du transport maritime et de la navigation ainsi que de l’habitat du poisson et de la qualité des eaux poissonneuses appartient au fédéral, alors que le pouvoir de gestion des ressources hydriques présentes à l’intérieur des provinces mais non limitrophes, incluant l’utilisation de l’eau, la gestion des bassins hydrographiques et les limites de rejets d’effluents industriels, appartient aux provinces (Becklumb, 2103).