Nous proposons de revenir ici sur les implications pratiques et théoriques d’une prise en compte des différentes échelles où s’organisent les dynamiques de développement de l’agriculture.
En dehors des zones à forts enjeux environnementaux, il existe déjà diverses modalités d’aménagement du territoire pour venir en appui aux dynamiques de développement agricole ou, plus globalement, de développement rural. Les échecs des plans d’aménagement conçus à l’échelle nationale ont permis de faire émerger la notion de « développement local » qui a conduit à une redéfinition des espaces d’action à des échelles locales. Cependant, des difficultés subsistent à définir des espaces qui fassent coïncider niveau d’organisation des communautés rurales, niveau d’organisation des fonctions administratives indispensables au développement, et niveau d’organisation des dynamiques de développement. L’approche théorique du « développement territorial » permet de préciser la nature des bases territoriales indispensables à un aménagement qui intègre enjeux environnementaux et enjeux de développement.
Dans le cadre de cette thèse, nous proposons alors de parler « d’aménagement intégré des territoires locaux » pour traduire en termes opérationnels une approche d’aménagement du territoire qui prenne en compte les divers territoires où s’organisent activités agricoles et espaces forestiers.
1.
L’aménagement du territoire : objectifs, principes et modalités
pratiques
L’aménagement constitue l’un des principaux outils politiques pour traiter les problèmes d’environnement et de développement à l’échelle d’un territoire. Ses modalités correspondent à une projection spatiale de conceptions théoriques sur le développement et l’environnement, traduites en politiques publiques. Elles évoluent donc avec les enjeux de société. Elles peuvent cependant être apparentées à un ensemble fini de principes organisateurs de l’espace qui vont permettre ensuite de décrypter le rôle pour l’aménagement dans une conciliation d’objectifs de développement et d’environnement.
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En 1994, l’UICN reconnait six catégories différentes d’aires protégées en fonction du degré de protection et du type de patrimoine naturel et culturel qu'elles renferment : réserve naturelle intégrale, parc national, monument naturel, réserve naturelle dirigée ou sanctuaire de faune, paysages protégés, réserves de ressources naturelles, et région naturelle aménagée ;
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1.1. Les origines de la notion « d’aménagement » du territoire
A l'origine, la notion d'aménagement renferme l’idée de « ménagement » des biens et ressources. Ménager son bien, c'est « l'utiliser de manière que rien ne soit perdu »
(Encyclopaedia Universalis 95). L'aménagement est à la fois l'action entreprise pour « gérer au mieux les biens » que le résultat de cette action.
L’idée d’influer sur la localisation des activités au sein d’un territoire pour améliorer les conditions de vie d’une population est apparue il y a moins d’un siècle aux Etats-Unis avec la Tennessee Valley Authority, créée après la crise de 1929 pour relancer l’économie du sud-est des Etats-Unis. L’idée selon laquelle la répartition spatiale des activités n’était pas « naturelle » mais pouvait faire l’objet de démarches volontaristes était née. Aujourd’hui la plupart des pays ont leur politique d’aménagement. Elle représente par exemple le second budget de l’union européenne, après la politique agricole.
L’aménagement du territoire est donc avant tout une politique, et a été en premier lieu une politique au service du développement économique d’un pays. Brunet (1992, p.29) le définit comme : « l'ensemble des politiques mises en œuvre par une collectivité sur son territoire
national. Il est le résultat d'actions réfléchies et choisies afin de réduire les inégalités économiques ou sociales à l'échelle d'un pays ». Il vise, à travers la prospective et la
planification, une meilleure organisation spatiale des activités au sein d’un territoire national. En France, l’aménagement du territoire, au sens contemporain économique et social12, est né avec la période fordiste et l’éclosion de la production de masse dans l’industrie puis dans le tertiaire, après la Seconde Guerre Mondiale.
Il était alors défini par Claudius-Petit (1950) comme « la recherche dans le cadre
géographique de la France d’une meilleure répartition des hommes en fonction des ressources naturelles et de l’activité économique. Cette recherche est faite dans la constante préoccupation de donner aux hommes de meilleures conditions d’habitat, de travail, de plus grandes facilités de loisirs et de culture. Cette recherche n’est donc pas faite à des fins strictement économiques, mais bien davantage pour le bien-être et l’épanouissement de la population». Trois idées sont contenues dans cette définition émanant d’un homme politique
auteur d’un manifeste fondateur de la politique d’aménagement du territoire en France : une exigence de justice spatiale avec la correction des disparités géographiques, une exigence économique, et l’idée d’une spécialisation fonctionnelle des territoires (« en fonction de… »). L’objectif était d’organiser le développement économique sur l’ensemble du territoire, pour assurer un emploi à proximité des lieux de résidence. L’un des principes était alors fondé sur la théorie des pôles de croissance de Perroux (1969, p.179) : «le fait grossier mais solide est
celui-ci: la croissance n'apparaît pas partout à la fois; elle se manifeste en des points ou pôles de croissance, avec des intensités variables; elle se répand par divers canaux et avec des effets terminaux variables pour l'ensemble de l'économie». Le développement passait
alors par le renforcement de l’armature urbaine autour de grandes métropoles d’équilibre organisées en réseau et qui étaient supposé rayonner sur les villes moyennes à leurs alentours. Dans cette vision politique, le territoire est perçu comme un support de la croissance, «aménager le territoire, c'est prendre conscience de l'espace français comme richesse et
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Il y a toujours eu un aménagement du territoire, c’est même, la première fonction de l’État. L’État a toujours cherché à peupler les frontières, à amender pour les coloniser les terres insalubres, etc. Aujourd’hui encore, une politique “ explicitement territoriale ” (pour parler comme Davezies (2000) comme la politique de la montagne vise à « internaliser les coûts découlant de dispositifs spatiaux s’imposant à des agents captifs ». Autrement dit, l’État, souhaitant éviter la désertification des zones difficiles, y subventionne le maintien d’activités. On a pu prêter des « jardiniers du territoire, rémunérés comme tels ».
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comme devoir» (Pisani, 1956). L’aménagement devient ainsi une condition du développement
économique. Cette vision a été institutionnalisée avec la création de deux ministères chargés des questions spatiales : l’équipement et l’aménagement du territoire avec la création de la DATAR en 1963.
Cette planification nationale trouvait un sens après la Seconde guerre mondiale, dans un contexte de reconstruction de la France. Elle a pris la forme de plans nationaux quinquennaux, parfois complétés par des plans sectoriels : schémas directeurs routiers nationaux (plusieurs générations dans les années 70 à 90), schéma directeur national des liaisons ferroviaires à grande vitesse (1992), schéma directeur des voies navigables… Elle touchait également les espace agricoles avec les opérations de remembrement qui visaient à regrouper les parcelles de superficies trop faibles, ou trop dispersées pour qu'elles soient plus facilement exploitables ; il s’agissait de réduire les coûts d'exploitation, faciliter et optimiser le travail de l'agriculteur en limitant ses besoins de déplacements et transports et en adaptant le parcellaire et la topographie aux techniques et engins agricoles modernes (mécanisation, engins plus grands et plus lourds tels que grands tracteurs et moissonneuses batteuses).
Dans cette tradition de l’aménagement du territoire, l’appréhension du territoire est englobante, distanciée, à l’échelle souvent de vastes espaces. Le citoyen a peu de prise sur cette vision « aménagiste » du territoire. Ainsi conçu et réalisé par l’Etat, le terme d’aménagement du territoire est peu connu dans les pays où les pouvoirs régionaux et locaux disposent de plus grandes latitudes d'organisation de leur territoire. En Allemagne ou en Angleterre la notion d'aménagement du territoire n’est pas mobilisée pour laisser place à celle de « développement spatial ».
Dans les débuts de l’aménagement du territoire au début du 20ème siècle, la gestion des ressources naturelles n’est envisagée que sous forme de grands projets, au service du développement de l’économie nationale, ou internationale. Les aires protégées en étaient l’outil privilégié. Elles apparaissent dès le début du 20ème siècle en Afrique, sous forme de réserves ou de forêts classées ; leurs fonctions originelles dans le cadre colonial rendent compte de leur distribution et de leur place dans des dispositifs hérités. Jusqu’au début du 20ème siècle la chasse (utilitaire puis de loisirs) justifie principalement, dans les colonies anglo-saxonnes (Afrique orientale et australe) la création de réserves, appelées alors réserves de faune (« game reserve »). Dans les colonies françaises, c’est l’exploitation de la forêt d’un point de vue économique qui justifie essentiellement la création d’aires protégées sous la forme des forêts classées (Giraut et al., 2004), mais aussi la constitution de réserves intégrales dans des situations d’intérêt majeur scientifique et déjà perçues comme menacées, par exemple à Madagascar dès 1929 ou en Afrique de l’Ouest (mont Nimba, 1944). Celles-ci s’inscrivent dans un zonage fonctionnel colonial d’exploitation et de drainage des ressources naturelles, aussi leur localisation est en rapport direct avec leur accessibilité, ces forêts classées sont disposées le long des axes routiers et ferroviaires ou à proximité des villes ou des sites de mise en valeur coloniale.
Ainsi la notion d’aménagement du territoire est relativement récente et historiquement très liée au développement économique. Cet objectif d’aménager pour créer de la richesse est très explicite dans les deux contextes des pays occidentaux et des anciennes colonies. Quoi qu’il en soit, la mobilisation du terme s’opère essentiellement à des fins politiques.
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1.2. Les principes sous-jacents à sa mise en œuvre
Au-delà de cette utilisation politique du terme, l'aménagement est également considéré comme une science, et est souvent associé à la géographie, qui trouve ses fondements théoriques dans l’économie spatiale. C’est la science de la planification spatiale. La reconnaissance économique du fait territorial plonge ses racines dans un ensemble d’études et de recherches menées dans les années 70-80 (Courlet et Pecqueur, 1992). Ces dernières s’inscrivent dans le constat de retournements spatiaux (Aydalot, 1984) et d’évolutions socio- économiques diverses et complexes, renouvelant la conception de l’espace en économie. En effet, pendant le contexte de récession économique, et ce dans plusieurs pays européens, sont apparus des espaces d’expansion économique. L’enjeu devenait alors de comprendre les modes de régulation de ces nouveaux espaces de développement, dénommées districts industriels, pour pouvoir les reproduire ailleurs. Cela a donné lieu à une série de travaux scientifiques.
Une politique d’aménagement s’appuie toujours sur des principes organisateurs de l’espace et vise à modifier l’organisation des activités dans l’espace et/ou les caractéristiques de l’espace. Monod et Castelbajac (2006) identifient cinq principes différents qui peuvent guider ces modifications :
- Le principe de répartition ou de redistribution des activités dans l’espace, comme par exemple le développement de zones industrielles dans des territoires présentant peu d’emploi ;
- Le principe de création, lorsqu’il s’agit de faire émerger de nouvelles dynamiques dans certains espaces, ou de mettre en valeur des ressources jusqu’alors inutilisées ;
- Le principe de protection, comme la création de parcs nationaux ;
- Le principe de réparation ou correction : si un espace surpeuplé présente des dégradations environnementales importantes, l’aménagement de nouveaux espaces boisés peut permettre une restauration d’objectifs environnementaux ;
- Le principe de compensation, comme la mise en place d’aides spéciales pour l’agriculture dans les zones de montagne qui présentent plus de contraintes que les autres territoires. Les aspects temporels sont essentiels à prendre en compte dans une politique d’aménagement. En fonction du type de modification souhaitée, les effets attendus peuvent ne pas être immédiats. Un aménagement de type « redistributif » va laisser la possibilité aux dynamiques en cours de se poursuivre tout en orientant de nouvelles dynamiques progressivement jusqu’à atteindre la redistribution souhaitée des activités. Bien souvent il s’attache à poser les problèmes par anticipation. Le court terme est négligé pour envisager un avenir lointain, en considérant la localisation des activités non pas telle qu’elle est mais telle qu’elle devrait être pour répondre aux objectifs de développement (Monod et Castelbajac, 2006). Par exemple des dépenses faites pour améliorer les transports dans une région dépeuplée auront dix ou quinze ans plus tard, un rendement meilleur pour la productivité et la qualité de vie que celles faites dans une région déjà saturée où elles entraineraient un afflux de population. Cela pose le problème des sacrifices à faire dans l’immédiat pour préparer l’avenir : par exemple faut-il éparpiller l’équipement touristique en fonction de la demande immédiate ou le concentrer sur quelques espaces encore peu exploités ? La réponse varie si on considère le court terme ou le long terme et il restera toujours difficile pour un gouvernement de conduire des actions dont l’utilité ne s’exprime pas en termes de rentabilité immédiate (Monod et Castelbajac, 2006). Ainsi, si les principes de mise en œuvre d’une politique visant à « aménager le territoire » sont divers, la question de la temporalité clive nettement ces politiques en deux groupes :
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celles qui visent à créer de nouvelles dynamiques qui n’auront d’effets visibles qu’à long terme et celles agissant « dans l’urgence » pour protéger ou créer de la valeur.
1.3. L’environnementalisation et la décentralisation de l’aménagement du territoire
En France, dans les années 80, les effets limités, voire néfastes des plans d’aménagement nationaux ont été constatés (Aydalot, 1985). On observe la marginalisation d’espaces particulièrement contraignants (la montagne), l’abandon de certains territoires ruraux (Lipietz et Benko (1992) évoquent le couple mégapolisation-désertification), la dégradation de l’environnement. Les opérations de remembrement agricole ont causé la destruction massive et non compensée du bocage et des réseaux de talus, ainsi que des réseaux de fossés, mares et micro zones humides qui constituaient une trame verte fonctionnelle écologiquement utile et agronomiquement utile en tant qu'abritant de nombreux auxiliaires de l'agriculture.
Les mécanismes spontanés de l’économie sont considérés comme insuffisamment prospectifs : tout déséquilibre dans la répartition des activités semble tendre à se renforcer de lui-même. La pression démographique est plus forte dans les grandes agglomérations, les voies de communication se renforcent là où elles existent déjà, les industries se développent préférentiellement dans les pôles déjà industrialisés, etc.
Une stratégie d’ensemble d’occupation du sol s’impose alors. Pour concevoir des aménagements appropriés, il devient nécessaire de s’intéresser davantage aux processus écologiques et à leurs interactions avec les activités humaines et d’avoir une vision transversale des différentes activités sur un même espace.
Ainsi Lacour (1994) plaide pour le renouvellement du rôle de l'aménagement du territoire dans la problématique d'un couplage nécessaire entre le développement et l'environnement. Il a proposé le concept d'éco-aménagement que nous avons vu précédemment. Selon lui, les politiques d'aménagement du territoire doivent non seulement avoir des "arguments économiques" à travers la création de nouvelles richesses pour soutenir la production et la croissance mais aussi et surtout, favoriser et encourager des "innovations technologiques qui réduisent les pollutions, améliorent le bien-être de l'Humanité et de la planète". À travers l'expérience de la Communauté Européenne, il explique les grands principes de base de l’éco- aménagement tout en montrant les enjeux pour le couple développement/environnement, de même que les difficultés et les contraintes d'application du concept. Puisque l'espace économique est enchevêtré au système social et, étant donné que le système social lui-même s'insère dans un environnement, on peut, moyennant un savoir-faire organisationnel, méthodologique et instrumental, réussir une forme d'intégration entre les activités socio- économiques et les préoccupations de protection de l'environnement. C'est pourquoi : «L'aménagement du territoire doit faire la synthèse entre les idées et les crédits, entre le
curatif et le prospectif, entre le court terme et le long terme... entre la solidarité et l'efficacité, tout en sachant qu'une action prospective intelligemment menée peut bien souvent économiser de coûteuses actions ultérieures de replâtrage» (Guigou, 1996, p. 834). Sous cet angle,
l'aménagement du territoire est fortement interpellé afin de devenir un outil au service d'une nouvelle approche de développement plus qualitatif et plus participatif. Le contexte actuel est fortement favorable pour soutenir une nouvelle conception de l'aménagement du territoire. Le désengagement actuel dans lequel, sont embarqués les États, les revendications de la société civile pour la décentralisation, la nécessité d'un aménagement écologique, sont des éléments qui militent en cette faveur. Comme le dit Guigou (1996), il faut «passer d'un aménagement
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acteurs de la gestion territoriale et un meilleur partenariat entre la société politique et la société civile. Cette concertation des acteurs et ce partenariat entre intervenants sont supposés faire émerger un aménagement du territoire plus démocratique avec une implication des populations.
En France, la stratégie d’aménagement d’ampleur nationale a été abandonnée à la fin des années 90 pour mettre en œuvre « une forme de planification nationale plus souple et mieux
adaptée aux besoins » (DIACT, 2008), qui vient s’inscrire dans les évolutions
socioéconomiques et institutionnelles en cours (mise en œuvre de la décentralisation, montée en puissance de l’Europe). Le développement local est présenté comme la principale stratégie de gestion qui, « organisé dans le cadre des bassins d’emplois et fondé sur la
complémentarité et la solidarité des territoires ruraux et urbains », doit favoriser la prise en
compte des potentialités des différents espaces en s’appuyant sur une coopération entre les différents échelons administratifs (communes, départements…) et sur l’initiative et la participation des acteurs locaux (article 2 de la LOADDT). La protection de l’environnement apparait alors clairement comme mission de la politique de l’aménagement du territoire : « un
développement équilibré de l’ensemble du territoire national alliant le progrès social, l’efficacité économique et la protection de l’environnement ». Son champ d’action étant
élargie, la DATAR est renommée la Délégation interministérielle à l’aménagement et la compétitivité des territoires en 2005 (DIACT). Cependant, si certains voient en cette territorialisation un retrait de l’Etat, bien au contraire pour Lipietz, l’Etat a repris tous ses doits dans cette nouvelle génération de l’aménagement du territoire : « c’est l’héritage le plus
précieux de la période classique de l’aménagement du territoire ». C’est bien lui qui organise
et impulse les dynamiques à l’échelon local.
Pour conclure, les approches d’aménagement du territoire ont fortement évolué depuis ses premières mises en œuvre politiques au début du 20ème siècle. Initialement à vocation d’optimisation économique des ressources et de la distribution spatiale des biens, elles ont évolué à la fin du siècle en intégrant la composante environnementale. Dans un contexte de décentralisation, ce changement de paradigme s’est accompagné d’exigences participatives et d’un élargissement des acteurs concernés.
2.
L’aménagement au service du développement dans les pays du Sud
Les actions d’aménagement pour le développement ont évolué avec les acceptations successives de la notion de développement. L’évolution des modèles occidentaux, et en particulier du modèle français présenté dans les grandes lignes ici, permet de comprendre les approches d’aménagement développées dans les pays du Sud, en particulier dans les anciennes colonies en Afrique. En effet pour comprendre ce qui s’est opéré dans ces pays, un détour par les évolutions qui ont eu lieu dans les pays occidentaux semble nécessaire. Comme l’explique Prod’Homme (1985, p.38) : « Les finalités et les démarches de l'aménagement etdu développement présentent des caractères communs dans les pays du tiers monde et dans les pays industrialisés ».
2.1. L’application en Afrique de principes d’aménagement expérimentés en France.
Comme nous venons de le voir en France, l'aménagement du territoire était dans ses débuts considéré comme le volet spatial de la planification nationale pour le développement économique avec les grands travaux d’infrastructure. De la même façon, dans les pays du
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Sud, notamment en Afrique, le principe des « pôles de croissance » évoqué plus haut a été appliqué avec pour objectif de drainer les richesses vers les ports pour l’exportation. Il a ainsi