« Tout régime politique est une technique de domestication et de contrôle de la guerre sociale par la soumission à un Gouvernement qui a pour objet de faire admettre une représentation collective du corps social aux parties toujours potentiellement (et réellement) en conflit. Tout régime moderne est supposé créer pour tous (et non plus seulement pour quelques-uns) un espace public où se construisent dans un langage adéquat (le langage « de la scène politique »), des intérêts prétendant à être (ou être conformes ou compatibles avec) « l’intérêt général ». Il est supposé transformer la guerre sociale en communication sociale ».728
Jean Leca
541. Plus de vingt ans après la signature de la convention d’Aarhus, au niveau national, la participation du public en matière environnementale fait toujours débat, alors même qu’elle est structurée juridiquement et mise à l’épreuve de la réalité.
La Charte de l’environnement729 en a fait un droit constitutionnel. Ce droit est traduit par des lois730 et des règlements731. Son exercice est facilité par la publication par l’Etat, tous les quatre ans, d’un rapport sur l’état de l’environnement732 et la mise à disposition d’une « Charte de la participation du public pour améliorer l’efficacité et la citoyenneté des décisions ayant un impact sur le cadre de vie »733. Une Commission Nationale du Débat Public garantit des concertations et organise des débats734. Une Convention citoyenne doit adresser publiquement au Gouvernement et au président de la République « l’ensemble
728
Jean LECA, « Perspectives démocratiques », in Les démocraties sont-elles gouvernables? , Economica, programme ReLIRE, 1985, pp.171-195, p.171. http://www.cairn.info/les-democraties- sont-elles-gouvernables--9782717809046-page-171.htm.
729
Article 7 : « Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi,
d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement. »
730 Titre 2 du livre 1 de la partie législative du Code national de l’environnement. 731 Titre 2 du livre 1 de la partie réglementaire du Code national de l’environnement. 732
Celui de 2019 est disponible sous https://ree.developpement-
durable.gouv.fr/IMG/pdf/9782111570573_lenvironnementenfrance_edition2019_rapportdesynthese_ v24_web_light.pdf, accès vérifié le 11 décembre 2019.
733
Consultée le 11 décembre 2019 sous https://www.ecologique-
solidaire.gouv.fr/sites/default/files/Charte_participation_public.pdf.
734
Loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement, loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement et ordonnance n° 2016-1060 du 3 août 2016 portant réforme des procédures destinées à assurer l'information et la participation du public à l'élaboration de certaines décisions susceptibles d'avoir une incidence sur l'environnement.
des mesures législatives et réglementaires qu’elle aura jugées nécessaires pour atteindre l’objectif de réduction des gaz à effet de serre »735
.
542. Le bilan local n’est pas comparable. Pourtant, si la Nouvelle-Calédonie a été épargnée par des drames comme celui du chantier du barrage de Sivens en 2014, de nombreux projets, notamment industriels ou miniers, suscitent des controverses736, voire des manifestations de rejet violentes de la part de la population737.
543. Certes, l’article 7 de la Charte constitutionnelle est applicable localement, mais elle ne connait pas de traduction légale. Aussi, des provinces ont adopté des dispositions réglementaires exigeant la mise en ligne de projets règlementaires avant leur adoption738. Enfin, depuis 2009, une association fait un énorme travail de recueil, analyse et publication d’informations environnementales739, notamment relatives au grand Sud. Les compétences environnementales échappent à l’Etat et l’architecture juridique locale peine à répondre aux besoins identifiés en 1992 à Rio740.
544. La Nouvelle-Calédonie s’inscrit encore dans un schéma très ancré dans une démocratie environnementale représentative. C’est pourquoi il est pertinent, aux fins d’une meilleure effectivité du droit de l’environnement local, de faire le point sur les améliorations possibles du cadre juridique local en matière en matière d’information environnementale et de participation du public.
545. Le second est en effet inenvisageable sans le premier : on ne peut espérer de participation « utile » que si elle est éclairée. Ce chapitre présentera donc dans un premier temps ce qui a trait l’accès à l’information environnementale (section 1) puis à la participation du public (section 2).
La transparence toute relative de l’action publique environnementale en Section 1 -
Nouvelle-Calédonie
546. L’information du public est le préalable indispensable à sa bonne participation aux décisions publiques. C’est aussi, plus généralement, un élément fondamental de son
735
Lettre du 2 juillet 2019 du premier ministre Edouard Philippe au président du Conseil Economique, Social et Environnemental, suite au discours du Président de la République du 25 avril 2019.
736 Par exemple, le « grand tuyau », exutoire sous-marin de l’usine hydrométallurgique de Goro, a
spécifiquement fait l’objet de vives tensions de 2006 à 2009.
737
Par exemple, la serpentine de Kouaoua, qui achemine les matières extraites de la mine au port, est régulièrement incendiée, provoquant l’arrêt du centre minier notamment en février 2016, en juillet 2017 et en avril 2018.
738 Titre V du livre I du Code de l’environnement de la province Nord et titre IV du livre I du Code de
l’environnement de la province Sud.
739
Consultées le 11 décembre 2019 sous https://www.oeil.nc.
740
Article 10 de la déclaration de Rio sur l'environnement et le développement signée lors de la Conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement à Rio de Janeiro, Brésil, en juin 1992 : « La meilleure façon de traiter les questions d'environnement est d'assurer la participation
de tous les citoyens concernés, au niveau qui convient. Au niveau national, chaque individu doit avoir dûment accès aux informations relatives à l'environnement que détiennent les autorités publiques, y compris aux informations relatives aux substances et activités dangereuses dans leurs collectivités, et avoir la possibilité de participer aux processus de prise de décision. Les Etats doivent faciliter et encourager la sensibilisation et la participation du public en mettant les informations à la disposition de celui-ci. ».
implication dans la vie de la cité, y compris en matière environnementale. La bonne information environnementale des administrés est donc un facteur incontournable de l’adéquation des comportements humains à la pérennité du patrimoine naturel.
547. A ce jour, l’information et la participation du public en matière environnementale est encadrée localement par la Constitution et par des dispositions de deux des Codes provinciaux de l’environnement. De façon plus générale, des dispositions de droit national sont applicables en matière de communication des documents administratifs et de participation du public au niveau des communes. Au niveau des provinces et de la Nouvelle-Calédonie, de façon générale encore, des dispositions encadrent la publicité des séances des assemblées. Il est proposé de cerner l’ensemble des leviers d’accessibilité des informations en étudiant de façon générale les informations accessibles au public (§1) puis spécifiquement celles ayant trait à l’environnement (§2).
§ 1 - L’intelligibilité des motivations des choix de l’administration 548. Les choix de l’administration doivent permettre de satisfaire les besoins de l’ensemble des administrés. Pour autant, ces derniers ne sont pas forcément informés des raisons qui amènent ces choix. De façon diffuse, et notamment en matière environnementale, les documents administratifs sont susceptibles de donner sens aux décisions prises. Leur accessibilité est donc un paramètre important à l’appropriation des dispositions adoptées par leurs destinataires (A). La publicité des échanges préalables à leur adoption permet aussi de mieux cerner l’appréciation, aux yeux du public, de la légitimité intrinsèque des dispositions (B).
A - L’accessibilité des documents administratifs : des textes nationaux et un faible écho local
549. Depuis 2009741, la loi de 1978 encadrant les modalités d’accessibilité de documents administratifs742 était applicable en Nouvelle-Calédonie dans les mêmes termes que dans le reste de la République. Elle a d’ailleurs été mise à l’épreuve régulièrement par les associations environnementales, avec un succès tout relatif qui n’était pas toujours de nature à encourager la confiance des administrés envers les politiques environnementales mises en œuvre (1). Désormais, le Code des relations entre le public et l’administration comporte un chapitre spécifiquement dédié aux dispositions applicables à la Nouvelle- Calédonie, à ses provinces et aux organismes et personnes placés sous leur contrôle, dont on espère une meilleure transparence (2).
1 - Les expériences locales inégales de la loi de 1978 quant à l’accessibilité des données détenues par l’administration
550. La loi de 1978 a souvent su convaincre les administrations locales, parfois réticentes, à partager les données qu’elles détenaient, y compris en matière
741 En vertu de l’article 27 de l’ordonnance n° 2009-536 du 14 mai 2009 portant diverses dispositions
d'adaptation du droit outre-mer créant l’article 59 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal, lui-même abrogé par l’article 113 de la loi n° 2016- 1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique.
742
Loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal.
environnementale. Son article 59 prévoyait en effet son applicabilité en Nouvelle-Calédonie dans les mêmes termes que sur le reste du territoire national743. La liberté d'accès aux documents administratifs était donc encadrée strictement de la même façon : tant en ce qui concerne la qualification de ces documents administratifs que les obligations de leur communication.744
551. Tous les cas de figures envisageables ont pu être constatés dans les réactions de l’administration à des demandes de transmissions de données. Certaines ont été traitées favorablement d’emblée. Dans d’autres cas, nombreux, la commission d’accès aux documents administratifs (CADA) a été saisie. Sans que les données disponibles ne permettent de dégager des statistiques à ce propos, elle a rendu des avis favorables à la communication de données745. Certains ont néanmoins peiné à être suivis d’effets.
552. La décision du tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie n° 1200329 du 19 septembre 2013746 illustre ce dernier cas de figure. En l’espèce, l’association EPLP avait demandé, en substance, la communication de documents conformément à un avis favorable de la CADA et dont l’association n’avait reçu que des éléments incomplets.
553. La décision du tribunal est intéressante notamment sous deux aspects. Elle établit ainsi que « à l’invitation du tribunal, la province Sud a produit la demande d’autorisation de
défrichement présentée par la société Vale Nouvelle-Calédonie ainsi que les annexes qui lui étaient jointes ; que l’annexe IV à cette demande comporte les pages 32 à 45 dont l’association requérante soutenait ne pas avoir eu communication ; que les annexes V à IX ont également été produites et que, d’ailleurs, postérieurement à cette production, l’association requérante ne conteste plus que ladite communication est désormais complète ; qu’il n’appartient pas au juge administratif de vérifier l’exactitude matérielle des documents communiqués, alors même qu’ils comporteraient des feuilles blanches ; qu’il n’y a donc plus lieu d’y statuer ».
Or, un tel considérant semble contraire à l’objectif d’effectivité du droit de l’environnement, auquel concourrent la transparence de l’administration et la confiance du public en la pertinence de ses décisions. En effet, il est totalement artificiel, si l’on entend s’assurer de la bonne information du public, de se satisfaire de la communication de pages blanches, fussent-elles numérotées. Le tribunal semble ici cautionner le fait que la simple communication de données susceptibles d’éclairer les administrés sur les choix de l’administration appelle des délais et des efforts de la part de bénévoles de nature à empêcher qu’ils soient ensuite en mesure de traiter l’information reçue. Il semble aussi se
743
Dans les conditions précisées par la décision n° 2014-5 LOM du 23 octobre 2014 du Conseil constitutionnel relatif à l’accès aux documents administratifs en Polynésie française, les termes des deux lois organiques étant symétriques sur ce point.
744
Pourtant, la province Nord avait pris la peine de détailler une définition et un régime propre aux documents administratifs qu’elle détient. Il est d’ailleurs révélateur d’une certaine confusion que ces dispositions figurent dans le chapitre « droit d’accès à l’information relative à l’environnement » (articles153-1 et suivants) de son Code de l’environnement, créé par la délibération n° 2015-39/APN du 30 janvier 2015.
745 Par exemple, l’avis CADA n°20122255-DS du 25 juin 2012, sur la demande de l’association
EPLP.
746
Consultée le 16 décembre 2019 sous http://www.juridoc.gouv.nc/juridoc/jdjuris.nsf/(web- All)/AB65BFFDC3679B174B257F7F0000E763/$File/TA_JUG_1200329_10-
refuser à donner sens à l’obligation de communication des données accessibles au public en ne vérifiant pas les atteintes manifestes à l’exactitude matérielle des documents communiqués.
554. En outre, le tribunal constate que l’administration était tenue de communiquer la liste des plantes à caractère envahissant à proscrire de tout type d’aménagement et, d’autre part, la liste des plantes à privilégier dans le cadre d’aménagement. « Toutefois,
l’administration fait valoir qu’en dépit de recherches entreprises au sein de ses services et d’une demande adressée au destinataire de l’avis, elle n’a pas été en mesure de retrouver ces deux listes dans la rédaction qui était la leur à la date du 26 février 2009 et qu’elle ne peut que produire ces listes dans leur rédaction actuelle ; que ces dernières listes ont été produites en cours d’instance ; qu’à la lumière de ces explications et en raison de la disparition des documents dont la communication a été demandée, il n’y a pas lieu de statuer sur les conclusions à fin d’annulation qui leur sont relatives ».
555. Là encore, l’objectif d’effectivité des décisions de l’administration relatives à l’environnement semble ne pas être le premier poursuivi. Le tribunal ne cherche pas à déterminer de responsabilité de l’administration dans l’incapacité avouée à produire des listes auxquelles nombreuses de ses autorisations font référence, réputées accompagner les divers porteurs de projets dans la réhabilitation de sites dégradées et dans tous les aménagements végétalisées qu’elle a encadrés jusqu’à l’actualisation de ces listes.
556. L’attitude de l’administration et du tribunal administratif nient le fait que « Dès 1972,
la Déclaration de Stockholm affirme le droit de l'homme à un environnement de qualité et signale la nécessité d'éclairer l'opinion publique et de lui donner le sens de ses responsabilités en ce qui concerne la protection et l'amélioration de l'environnement »747. Le fait est que, en l’occurrence, ce n’est pas le respect de textes spécifiquement environnementaux que le juge a examiné, mais celui de textes relatifs à l’accessibilité des documents administratifs. Dans ce cas-là, les trois critères exigés par les lois nationales depuis 1978 restent que la demande porte sur un document, qu’il soit de nature administrative et que l’administration en ait possession.
557. Le droit national, y compris applicable localement, a récemment été reformaté. Il est utile de faire le point sur les modifications que cela serait susceptible de motiver localement.
2 - Les horizons incertains ouverts par les nouvelles dispositions nationales applicables localement
558. Le récent Code des relations entre le public et l'administration prévoit explicitement que « Sous réserve des dispositions applicables de plein droit, les dispositions législatives
et réglementaires du présent Code ne s'appliquent en Nouvelle-Calédonie que dans la mesure et les conditions prévues par le présent titre »748. Le lieu n’est pas ici de déterminer
la pertinence des dispositions nationales mais, puisque la loi nationale n’est désormais plus
747
Marianne MOLINER-DUBOST, « Synthèse - Droit à l’information et principe de participation en droit de l’environnement - Lexis 360® », in JurisClasseur Environnement et Développement durable, 14 juin 2019, http://www.lexis360.fr/document?docid=EF_SY-530720_0KS0.
748 Article L561-1, issu de l’ordonnance n°2015-1341 du 23 octobre 2015 relative aux dispositions
intégralement applicable localement, la solidité de l’architecture juridique locale en matière d’accessibilité des documents administratifs par rapport au droit national.
559. De la loi organique relative à la Nouvelle-Calédonie, on comprend que sont applicables de plein droit localement « les dispositions législatives et réglementaires qui
sont relatives […] aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations de l'Etat et de ses établissements publics ou avec celles des communes et de leurs établissements publics »749. Les documents administratifs détenus par l'Etat, les communes et leurs établissements publics et les autres organismes et personnes placés sous leur contrôle, de façon générale, sont accessibles en Nouvelle-Calédonie selon les dispositions spécifiquement établies dans un chapitre dédié du Code des relations entre le public et l’administration. Des tableaux inventorient les dispositions applicables localement à ces entités - la quasi-totalité - et les versions à prendre en compte localement750.
560. Pour ce qui est de la bonne effectivité des dispositions locales en matière environnementale, il est surtout important de relever qu’un chapitre inventorie les dispositions applicables localement à la Nouvelle-Calédonie, à ses provinces et aux organismes et personnes placés sous leur contrôle. En l’occurrence, seules des dispositions relatives à l’accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques sont applicables à la Nouvelle-Calédonie et aux provinces.
561. Ainsi, est applicable localement aux provinces et à la Nouvelle-Calédonie l’obligation légale de publication en ligne de leurs documents électroniques, notamment751 :
- un répertoire des principaux documents dans lesquels figurent les informations publiques tenues à la disposition des usagers, mis à jour chaque année ;
- les bases de données produites ou reçues et qui ne font pas l'objet d'une diffusion publique par ailleurs ;
- les données, mises à jour de façon régulière, dont la publication présente un intérêt économique, social, sanitaire ou environnemental.
Ceci contribue à la confiance que le public peut accorder aux décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement, puisqu’il partage les informations qui fondent ces décisions.
562. Aussi, les règles définissant les principaux traitements algorithmiques éventuellement utilisés dans l'accomplissement de leurs missions lorsqu'ils fondent des décisions individuelles sont obligatoirement publiées en ligne752. Ceci permet de faciliter la lisibilité des suites données aux différentes demandes instruites par la Nouvelle-Calédonie ou les provinces, y compris en matière environnementale. Cependant, à notre connaissance, aucune d’entre elle ne recourt à ce jour à de tels traitements pour l’instruction de dossiers environnementaux.
749 Point 7° de l’article 6-2 de la loi organique susmentionnée, appelant les mêmes conséquences en
Nouvelle-Calédonie qu’en Polynésie française de la décision n° 2014-5 LOM du 23 octobre 2014 du Conseil constitutionnel relatif à l’accès aux documents administratifs en Polynésie française. Ces dispositions sont reprises dans l’article L562-2 du Code des relations entre le public et l’administration.
750
Chapitre II : Dispositions applicables à l'Etat, aux communes et à leurs établissements publics et aux autres organismes et personnes placés sous leur contrôle, du titre VI : dispositions applicables en Nouvelle-Calédonie, du livre V : dispositions relatives à l'outre-mer.
751 Articles L312-1-1, L322-6 et L562-8 du Code des relations entre le public et l’administration. 752 Articles L312-1-3 et L562-8 du Code des relations entre le public et l’administration.
563. Par ailleurs, les dispositions relatives à la publication des instructions, circulaires et autres notes et réponses ministérielles qui comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives753 sont étendus aux provinces et à la Nouvelle-Calédonie. Or, aucun décret fixant les conditions et modalités d’application n’est valable pour la Nouvelle-Calédonie ni les provinces. Ceci favorise une grande opacité du travail des administrations locales, puisqu’aucun cadre n’est prévu pour que ni le public, ni
a priori les pétitionnaires, ne soient informés des instructions auxquelles peuvent être
soumis les instructeurs des diverses demandes, notamment environnementales, qu’elles traitent. Cette circonstance est largement défavorable à la transparence des administrations localement en charge de la pérennité du patrimoine naturel.
564. Ne figurent pas non plus dans les dispositions applicables localement aux provinces et à la Nouvelle-Calédonie celles, de valeur réglementaire, encadrant les modalités d’exercice du droit à la communication de documents administratifs754
. Or, outre les considérations techniques liées au support de communication du document, ces articles prévoient aussi les conditions dans lesquelles une décision implicite de refus de communication de document administratif est constituée et celles dans lesquelles un recours peut être porté devant la CADA. Localement, les provinces et la Nouvelle- Calédonie ne connaissent donc pas de cadre particulier quant aux modalités de