Des éclairages théoriques renouvelés …

L’objectif de cette recherche est d’étudier comment les forces d’agglomération modifient les résultats classiques des modèles de concurrence fiscale et quels en sont les enjeux pour les différents types d’espace. Classiquement, les modèles de concurrence fiscale concluent en effet à deux grands types d’interactions fiscales dont les variations et les origines dépendent du type de systèmes politiques étudiés : les interactions fiscales horizontales et les interactions fiscales verticales.

2.4.1.1. Interactions fiscales

D’une part, dans le cas d’une décentralisation de décisions publiques, en termes de ressources et donc de fiscalité, il existe des interactions fiscales horizontales – c’est-à-dire entre collectivités de même niveau - soit en raison d’un mécanisme de concurrence fiscale, soit par un mécanisme de concurrence par comparaison (« yardstick competition »).

Dans la plupart des modèles de concurrence fiscale- dont Wildasin (1988, 1989) est entre autres à l’origine (voir Wilson 1999, pour une revue de la littérature), les décideurs publics locaux sont bienveillants et cherchent donc à maximiser le bien-être de leurs résidents. Ceux-ci sont supposés immobiles et consomment un bien privé et un bien public. La production du bien public est assurée par une taxe sur le capital, parfaitement mobile entre les différentes collectivités locales. Si une de ces collectivités décide d’accroître son taux d’imposition, le rendement net du capital investi dans celle-ci va diminuer et les investisseurs décideront de le délocaliser. La productivité marginale du capital (supposée décroissante) dans la juridiction de départ va augmenter alors qu’elle va décroître dans la juridiction d’arrivée. Le capital se déplace jusqu’à ce que son rendement net soit identique partout. Dans un modèle de concurrence fiscale, à l’équilibre de Nash fiscal, chaque collectivité met en place un taux d’imposition sur le capital sous optimal ; le taux marginal de substitution entre le bien public et le bien privé est plus élevé que le taux de transformation marginal de ces deux biens. Cette inefficience résulte de l’absence de prise en compte de l’externalité positive pour la juridiction d’arrivée par la juridiction de départ. Les interactions fiscales horizontales dans ce cas conduisent à ce que toutes les collectivités locales diminuent leur taux d’imposition afin d’attirer une base fiscale plus large.

L’autre principale explication à l’existence d’interactions fiscales horizontales est, par opposition à la précédente, liée à l’asymétrie d’information conduisant à la mise en œuvre d’une concurrence par comparaison (Besley et Case, 1995) . Dans un monde d’information imparfaite, les électeurs peuvent difficilement évaluer la performance politique de leurs élus. Ceux-ci ont, en outre, d’autant plus intérêt à retenir l’information s’ils cherchent à s’octroyer une rente (comportement dit de « Leviathan »). Dans ces conditions, les électeurs comparent le comportement des élus locaux à celui des élus des juridictions voisines afin d’en évaluer les performances. Si, au regard de ce critère d’évaluation, les électeurs considèrent que le comportement du gouvernement local n’est pas adapté, ils le sanctionnent aux élections suivantes. Les choix de fiscalité locale font donc l’objet d’un comportement mimétique entres collectivités. Les modifications de politique dans une juridiction influencent donc les politiques des juridictions voisines.

Ces deux théories – concurrence fiscale et concurrence par comparaison – conduisent à une prédiction identique en termes de comportement des élus locaux : des interactions fiscales horizontales.

Dans un contexte d’échelons d’intervention publique multiples et interdépendants, comme c’est le cas en France, parallèlement aux interactions fiscales horizontales, il existe de fortes interactions fiscales verticales. Celles-ci apparaissent en effet lorsque la politique d’un échelon d’intervention influence le budget d’un autre échelon. C’est le cas lorsque l’impôt prélevé par un niveau de gouvernement donne droit à un crédit ou à une exonération fiscale à un autre échelon ou lorsque les politiques budgétaires de différents échelons sont déterminées conjointement. Mais c’est aussi le cas lorsque les différents échelons partagent la même base fiscale, comme c’est le cas en France. Les conséquences de l’imposition d’une même base par différents échelons ont été analysées essentiellement sous hypothèse de comportement Leviathan des élus de ces échelons (Flowers, 1988 ; Keen et Kotsogianis, 2004) mais aussi sous hypothèse de comportement bienveillant (Keen, 1998 ; Keen et Kotsogianis, 2002). Le principe général est le suivant : lorsque le gouvernement d’un niveau d’intervention augmente son taux d’imposition, il ne prend pas en compte les conséquences que cela a sur l’érosion de la base fiscale pour les autres échelons. Il y a donc externalité fiscale verticale. Pour compenser les pertes budgétaires consécutives à cette érosion, les gouvernements des autres échelons ont tendance à accroître également leur taux. Lorsque les niveaux d’intervention publique se multiplient tout en partageant la même base fiscale, la totalité des taux d’imposition subis à l’échelle spatiale la plus fine risque donc d’être plus élevée que ce qu’un seul taux devrait être à l’optimum.

Au final, la conjonction des externalités fiscales horizontales et verticales, qui apparaissent dans le cadre d’une organisation politique plus ou moins fédérale, conduit à une indétermination quant à l’optimalité du niveau d’imposition payé par les agents localisés dans un espace sujet à fiscalité de différents niveaux et portant sur la même base ; les externalités fiscales horizontales tendent à rendre

2.4.1.2. Introduction des forces d’agglomération et de dispersion

La construction de modèles d’économie géographique dans lesquels les objectifs des gouvernements sont explicités et leurs politiques le résultat de ces objectifs et des interactions entre les gouvernements locaux à l’équilibre de Nash, permet un éclairage nouveau sur les théories du fédéralisme financier. En effet, l’introduction de forces d’agglomération jouant sur les équilibres endogènes spatiaux, dans les mécanismes de concurrence fiscale, nuance les résultats obtenus dans les modèles décrits précédemment.

Certains auteurs s’inscrivant dans ce cadre théorique ont, plus ou moins récemment, introduit la politique locale comme élément déterminant supplémentaire des choix de localisation lorsque les entreprises sont en concurrence monopolistique et qu’il existe un coût de transport sur les biens échangés entre les régions considérées (pour une revue de la littérature, voir Baldwin, Forslid, Martin, Ottaviano et Robert-Nicoud, 2003).

En raison de leur importance sur les équilibres de location, le type de facteur imposé -en particulier les hypothèses sur leur (im)mobilité et la collectivité dans laquelle leur revenus sont dépensés- est déterminant dans les résultats obtenus. Si seul un facteur supposé parfaitement mobile entre régions identiques est imposé, la concurrence fiscale est plus forte, les taux d’imposition décroissent au fur et à mesure que les coûts de transport diminuent. Ces taux sont donc toujours sous optimaux, comme dans le cadre de la concurrence fiscale classique.

Dans un papier séminal, Andersson et Forslid (2003) construisent un modèle dans lequel l’imposition des facteurs permet de produire un bien public local. Ils montrent que l’imposition sur les salariés immobiles (resp. mobiles) stabilise (resp. déstabilise) l’équilibre de dispersion. La principale explication est liée à la technologie de production du bien public local qui constitue une nouvelle force d’agglomération ; les régions disposant d’une plus grande quantité de facteurs mobiles disposent de ressources supérieures pour produire plus de bien public, ce qui attire de nouveaux arrivants. Cet effet est renforcé lorsque les facteurs mobiles ne supportent pas le poids de la fiscalité.

En revanche, dès que les régions sont asymétriques, en termes de dotations de facteurs immobiles, Ludema et Wooton (2000), Andersson et Forslid (2003), mais aussi Baldwin et Krugman (2004) et Borck et Pflüger (2005) montrent que l’agglomération crée une rente pour les collectivités locales qui peuvent imposer plus fortement les facteurs mobiles, accroissant ainsi les taux d’imposition d’équilibre. La base fiscale ne répond pas systématiquement à un changement marginal du taux d’imposition local : tant que les gains à l’agglomération sont supérieurs aux pertes dues à la fiscalité, les facteurs imposés ne fuient pas la région.

Les résultats principaux de cette fusion entre économie géographique et concurrence fiscale, concernent donc d’une part, l’existence d’une rente d’agglomération imposable dans les espaces bénéficiant d’économies d’agglomération et, d’autre part, le lien entre l’intensité de la concurrence

fiscale et le renforcement de ces forces (baisse du coût de transport et préférences pour la variété, essentiellement).

Ces résultats permettent de déduire des implications concernant la concurrence fiscale entre espaces urbains et espaces ruraux dans le cadre d’une fiscalité décentralisée, mais aussi de re-considérer le lien entre fiscalité locale et localisation des activités. En effet, dès lors que les forces d’agglomération sont considérées comme les éléments déterminants des choix de localisation des entreprises, la relation entre attractivité des zones, d’une part, et fiscalité et choix publics locaux, d’autre part, ne peut être étudiée qu’en contrôlant ces éléments.

Avec S. Paty (EQUIPPE - Université de Lille 1), nous avons donc engagé un projet de recherche dont l’objectif est de tester ces prédictions théoriques et d’en tirer les conséquences pour les différents types d’espace, en particulier en termes de péréquation, dans le cadre d’une organisation fédérale des pouvoirs publics comme c’est le cas en France.

2.4.2. … et leurs implications empiriques

La France connaît non seulement un fort mouvement de décentralisation mais aussi depuis la loi Chevenement de 1999, l’introduction d’un échelon territorial, qui devait à terme remplacer l’échelon communal considéré comme trop fin pour être efficace. L’objectif était de permettre une exploitation des rendements d’échelle croissants, propres à la notion même de bien public et d’éviter les effets de débordements, propres à la notion de bien public locaux. Malgré la mise en place d’un contexte institutionnel non démocratique, la substitution de l’échelon intercommunal au communal apparaissait alors comme nécessaire, pour limiter les externalités fiscales verticales déjà forte et les coûts de coordination supplémentaires. De fait, non seulement l’échelon communal existe toujours, mais les EPCI à taxe professionnelle unique (TPU), seul statut juridique conduisant à remplacer une taxe communale par une taxe intercommunale, ne se sont développés que récemment et essentiellement dans les grandes agglomérations. Nous avons donc cherché à mesurer les effets de la mise en place de l’intercommunalité sur la fiscalité locale.

Dans un article soumis, avec Sonia Paty et V. Piguet [11], nous avons fait le bilan des effets du développement de l’intercommunalité de 1993 à 2003 sur la fiscalité locale. On montre en particulier, à l’aide d’une analyse de type Schift & Share que, les effets de structures - de type taille de population, catégorie d’espace sur le gradient urbain-rural et type de bassin de vie de la commune- étant contrôlés, la fiscalité locale (taux communaux plus de l’EPCI lorsqu’il y a lieu) est d’autant plus élevée que la commune appartient à un EPCI et d’autant plus lorsqu’il s’agit d’un EPCI en Taxe Professionnelle Unique. L’objectif de ce dernier régime fiscal était à l’origine de minimiser les niveaux d’intervention sur le taux afin de réduire les externalités fiscales verticales. Nous n’avons toutefois pu vérifier dans quelles mesures cette augmentation de la fiscalité locale s’accompagnait d’un gaspillage lié aux coûts

de coordinations ou d’un accroissement de la qualité des services publics locaux offerts dans ces intercommunalités.

Le principal domaine dans lequel les développements théoriques décrits ci-dessus renouvellent la manière de mettre en œuvre les analyses appliquées est celui de la concurrence fiscale, horizontale et verticale. En effet, l’économie géographique nous enseigne que l’intensité de la concurrence fiscale horizontale n’est pas la même lorsque les forces d’agglomération varient.

2.4.2.1. Concurrence fiscale et rente d’agglomération imposable dans les

EPCI à TPU

La Taxe professionnelle représentant 45 % des revenus des collectivités territoriales, nous nous sommes d’abord concentrées sur celle-ci.

Ainsi, dans un premier temps [10], nous avons cherché à déterminer si la concurrence entre Etablissements Publics de Coopération Intercommunale (EPCI) en taxe professionnelle unique (TPU), est plus forte entre EPCI urbains qu’entre EPCI ruraux et s’il existe une rente d’agglomération pour les premiers. Les frontières des EPCI étant fortement mouvantes ces dix dernières années, nous avons travaillé en coupe, sur la seule année 2002. Au final, nous observons 354 EPCI en TPU urbains et 129 ruraux.

Nous avons testé une équation de détermination du taux de taxe professionnelle, qui, de manière classique, prend en compte les interactions fiscales horizontales et verticales, mais aussi le caractère urbain ou rural de l’EPCI considéré pour les deux implications des modèles d’économie géographique : dans l’intensité des interactions horizontales et dans la relation entre taux et base. Nous introduisons donc une variable dichotomique prenant la valeur 1 si l’EPCI est urbain et qui est introduite seule mais aussi en interaction avec la base estimée grâce au stock de capital local. Dans les interactions fiscales horizontales, nous distinguons également les interactions indifférentes au type d’EPCI de celles entre EPCI à forte densité, en multipliant la matrice d’interaction par la densité. Classiquement le test d’interactions fiscales horizontales passe par le choix de la matrice d’interactions entre les juridictions observées, en choisissant le type de poids introduit dans la matrice d’interactions spatiales. Etant donnée la nature des observations, c’est-à-dire des EPCI non contigus, un poids décroissant avec la distance entre les EPCI a été choisi. L’introduction d’interactions spatiales soulève différentes difficultés qu’il faut pouvoir surmonter (Anselin, 1988). Elles concernent l’endogénéité des taux observés dans des juridictions en concurrence, l’éventuelle dépendance spatiale des erreurs et l’endogénéité des autres variables explicatives, en particulier la base fiscale.

L’utilisation de la méthode des variables instrumentales présente l’avantage de traiter l’éventuelle endogénéité des taux d’impositions et des autres variables explicatives et d’être efficaces même en présence d’autocorrélation spatiale des termes d’erreur.

On montre ainsi qu’il existe de fortes interactions fiscales horizontales entre EPCI en TPU, en 2002. Ainsi, un accroissement de la taxe professionnelle de 10 % dans les EPCI voisins, donc pondéré par la

distance, entraîne une augmentation d’environ 8,5 % du taux de taxe professionnelle d’un EPCI. Il existe donc un comportement de mimétisme fiscal fort entre les EPCI français.

Cependant, ces interactions ne sont pas plus fortes lorsque le degré d’urbanisation, mesuré par la densité des EPCI, augmente, infirmant ainsi une des prédictions théoriques des modèles d’économie géographique avec concurrence fiscale. La concurrence fiscale n’augmenterait pas avec l’intensité des forces d’agglomération.

En revanche, la relation entre taux et base de TP est positive (et significative) uniquement pour les EPCI urbains, suggérant l’existence d’une rente d’agglomération imposable : ces derniers peuvent accroître l’imposition locale sans voir leur base fuir, contrairement aux EPCI ruraux. Nous concluons également à la complémentarité entre taux de TP des EPCI et taux départementaux, mettant ainsi en évidence des externalités fiscales verticales.

2.4.2.2. Rente d’agglomération imposable liée aux effets de demande dans les

pôles urbains et ruraux entre 1993 et 2003

Afin d’évaluer l’existence d’une rente d’agglomération imposable, nous avons développé un modèle d’économie géographique avec décentralisation fiscale, dans lequel la principale force d’agglomération est liée à l’effet d’accès au marché (« market access effect »). Nous en dérivons ensuite une équation quasi-structurelle qui est testée sur les 492 communes les plus grandes appartenant à un pôle rural et 342 à un pôle urbain [1].

Notre modèle est très proche de celui d’Ottaviano et Van Ypersele (2005), il s’agit en effet d’un modèle dans lequel le capital est mobile et sa distribution spatiale donne l’équilibre de localisation, cependant la fiscalité locale et la fonction objectif des instances publiques diffèrent ; le gouvernement de chacune des deux régions impose les profits locaux afin de produire un bien public local de consommation dont il maximise la quantité. La fiscalité locale, comme dans les modèles de concurrence fiscale classiques, a donc un effet répulsif pour les entreprises. Cependant, à l’équilibre de Nash, le taux d’imposition local dépend de l’ampleur de la demande locale : si une de deux régions dispose d’une plus forte demande locale, son gouvernement peut imposer plus fortement les entreprises sans que celles-ci fuient en raison des économies d’agglomération dont elles bénéficient. Ce modèle permet de dériver une équation liant directement le taux d’imposition local à la taille relative du marché local et aux taux d’imposition des collectivités voisines, que nous testons sur le taux de taxe professionnelle municipal en intégrant les caractéristiques institutionnelles propres au système français : appartenance ou non à un EPCI en TPU ou non, externalités fiscales verticales liées au partage de la base et cycle électoral municipal. Ce test étant mené sur un panel de 834 observations entre 1993 et 2004, nous mettons en œuvre la routine développée par P. Elhorst - sur la base des instructions de Anselin et Hudak (1992) - pour estimer un modèle de retard spatial avec effets fixes (spatiaux) à l’aide de la méthode du maximum de vraisemblance. Le choix de la matrice de poids pour calculer les retards spatiaux est à nouveau critique. Afin d’évaluer la sensibilité des résultats obtenus

au choix de la matrice de poids, les estimations sont effectuées avec trois matrices de poids différentes : poids inversement proportionnels à la distance, poids proportionnels à la proximité en termes de taille de population des communes observées, poids plus importants accordés aux communes les plus grandes pondérées par leur distance. Cette dernière matrice permet en outre de tester l’hypothèse de juridictions leaders parmi les plus grandes et les plus proches de la commune observée.

Nous effectuons également un test de robustesse supplémentaire : le « market access » étant mesuré par la somme des revenus des plus de 36 550 communes voisines pondérés par leurs distances à la commune observée, cet indicateur est susceptible de valider plutôt l’effet classique de demande en bien public locaux liée à l’augmentation du revenu local que l’effet de la rente d’agglomération découlant de l’importance de la demande locale en biens privés. Nous avons donc également introduit le revenu municipal moyen comme variable explicative du taux de taxe professionnelle municipal. Après validation de l’existence d’auto corrélation spatiale et de la présence d’effets fixes spatiaux, on montre que la variable d’accès au marché est toujours positive et significative, quelle que soit la matrice de poids spatiaux. Le revenu moyen municipal n’est en outre jamais significatif, il n’y aurait donc pas d’effet revenu dans la demande en services publics municipaux, mais bien une rente d’agglomération imposable pour les municipalités qui bénéficient d’un accès au marché plus grand. On observe en outre de fortes interactions fiscales horizontales lorsque les matrices de poids prennent en compte les distances géographiques mais pas lorsqu’il s’agit de la proximité démographique. Il existe également de fortes externalités fiscales verticales avec la région mais pas avec le département. L’appartenance à un EPCI en TPU (resp. à fiscalité additionnelle) conduit à un taux de taxe professionnelle plus faible (resp. plus élevé) par rapport aux communes n’appartenant à aucun EPCI, confortant ainsi également la présence d’externalités fiscales verticales.

Enfin, on observe également un fort cycle politique dans la valeur des taux municipaux de taxe professionnelle ; ces derniers diminuent l’année avant et l’année des élections municipales.