LES ECHANGES, ENJEUX DE L’UFM DE 1973 à 2014.
1-
L’approche institutionnelle des Etats.
De 1973 à 2014, l’expérience des échanges a révélé l’existence de deux approches parallèles dans la région du fleuve Mano. D’une part, une initiative des Etats à travers la mise en place d’une administration centralisée des flux intra-régionaux. D’autre part, une dynamique transfrontalière des populations, à travers l’apparition des réseaux d’échanges parallèles assez dynamiques. Concernant l’approche institutionnelle des Etats, Siaka STEVENS et Williams TOLBERT, présidents fondateurs de l’UFM, se sont rendu compte dans les années 1970 que les dimensions relativement petites des marchés nationaux contribuaient à ralentir la croissance économique de leurs pays. Pour augmenter la taille de leurs marchés nationaux en vue d’atteindre l’accroissement des exportations, ils se sont accordés sur la nécessité de réduire certaines barrières qui restreignaient les flux humains et économiques entre leurs pays. C’est pourquoi, on assistera à la création d’une zone de libre échange en 1973, d’une union douanière suite à l’adhésion de la Guinée en 1980 et la recherche d’un marché commun avec l’adhésion de la Côte d’Ivoire en 2008217
. Cette approche des Etats a procédé par des décrets des chefs d’Etat et par des traités interétatiques qui ne tenaient forcément pas compte des aspirations des populations dans la région du fleuve Mano.
A- La zone de libre échange de 1973 à 1979.
Lors de la cérémonie officielle du lancement des activités de l’UFM en 1973, Siaka STEVENS et Williams TOLBERT affirmaient que les frontières héritées de la colonisation ont été des obstacles à la libéralisation des échanges entre leurs pays de 1961 à 1972. Lors du sommet des chefs d’Etat de 1989, Abdoulaye DIALLO, ancien Secrétaire Général de l’UFM a repris cet argument, en affirmant que «Ces frontières géographiques n’ont été que des barrières artificielles d’une zone économique aux caractéristiques communes»218
. Ainsi, au nom des souverainetés nationales respectives, les Etats avaient coutume de prélever des taxes le long des barrages routiers. Ils imposaient aussi des redevances douanières sur des marchandises en transit dans les espaces frontaliers. Ceci, parce qu’une part substantielle de
217
Alexandre ETSRI, intégration régionale et promotion des investissements dans l’espace UEMOA, Mémoire de DESS, HEGPE, Abidjan, 2005, pp.6.
218
89 leurs finances provenait de ces redevances douanières. Mais, ces mesures restrictives ont contribué à restreindre les flux humains et économiques entre les deux pays dans les années 1970. Pour réagir à cela, Siaka STEVENS et Williams TOLBERT ont décidé de la réduction des barrières tarifaires, non tarifaires et de l’abolition d’une partie des droits de douane sur les produits d’origine locale entre le Libéria et la Sierra-Léone, alors que chaque pays devait garder sa propre politique tarifaire à l’égard des tiers. En 1973, une équipe d’expert américain a été engagée par les deux chefs d’Etat, dans le but d’entreprendre des études pour la révision du système de tarification adéquat entre le Libéria et la Sierra-Léone. Avec les résultats obtenus en 1974, les Etats ont réduit de moitié les barrières non tarifaires et les droits de douane sur les marchandises d’origine locale, en provenance ou à destination des deux pays. Ces marchandises concernaient essentiellement les produits de l’élevage, du karité, horticoles, des fruits tropicaux, des volailles, des noix de kola, des produits agro-industriels tropicaux et d’autres produits du cru219
. Pour ce qui est des céréales, les pays ont mis un frein aux échanges parallèles de produits importés, occasionnés par des différences de prix dans la région.
De 1974 à 1979, une administration douanière centrale issue des deux Etats a été nommée, avec pour mission, de veiller à l’application stricte de cette législation douanière commune aux deux Etats. Selon des sources douanières, cette administration douanière de l’UFM faisait en sorte que les marchandises intra-union soient exemptées de droits de douanes et d’autres restrictions en vue de leur libre échange entre les Etats. Dans un premier temps, les marchandises ont été produites et commercialisées librement entre les deux Etats dans la mesure où, aucune raison impérieuse tirée de la protection de la santé ou de l'environnement ne s'opposait à leur consommation. Selon Abraham BOURE, ancien Secrétaire Général de l’UFM, «Encouragés par les effets positifs de la zone d’échange préférentielle, les chefs d’Etat ont décidé en 1976, de l’annulation systématique de tous les droits de douane entre les deux pays sur les marchandises d’origine locale»220
. Cette mesure a contribué à augmenter la fluidité des hommes et des marchandises car, selon lui, tous les obstacles aux échanges de marchandises d’origine locale ont été levés entre le Libéria et la Sierra-Léone de 1974 à 1979. Dans les années 1980, l’UFM est apparue parmi les grandes
219
H. JOSSERAND et S. SIDIBÉ., échanges de produits de l’élevage: problématique et contribution de
plusieurs initiatives actuelles à l’intégration régionale, Dakar, 1993, p.3.
220
Interview d’Abourahamane BOURE, Secrétaire Général sortant de l’UFM, réalisé par Kibarou.com, propos recueillis par Ibrahima Capi CAMARA à l’occasion du 36ème anniversaire de l’organisation en Octobre 2009.
90 zones de production, de commercialisation, de consommation et de transite des produits céréaliers en Afrique de l’Ouest221.
Cependant, la liberté de mouvement des marchandises entre les pays membres ne signifiait pas qu’elles n’étaient pas soumises à des contrôles mais, simplement que les procédures ont été facilitées. En élaborant les politiques et procédures en matière des échanges, les chefs d’Etat ont accordé une primauté à la suppression des barrières juridiques et administratives. La procédure voudrait que les marchandises normalement produites dans un Etat membre et contrôlées par les douaniers de ce pays, puissent être écoulées sans entraves dans l’autre pays membre. C’est dans cet esprit que des échanges d’information, des formations et des sensibilisations ont été organisés à l’endroit des services de douanes nationales et des opérateurs économiques de 1976 à 1980. Mais, selon des sources concordantes, les mesures de facilitations des échanges n’ont pas été suffisamment suivies par certains agents frontaliers. En raison de leur forte dépendance des revenus douaniers, les gardes frontaliers n’appliquaient pas souvent les mesures réglementaires. Ceci fait que la dynamique de libre échange a été perturbée de 1978 à 1980. Achille Sommo PENDE222 parle du refus des gardes frontaliers dans la réduction des taxes sur des marchandises d’origine locale. Le rôle de certains douaniers est notoire dans ce type de comportement car, postés dans les espaces frontaliers, ils organisaient souvent la perception de rançons en toute illégalité223.
A cause des tracasseries douanières qu’ils subissaient souvent lors des traversées, certains marchands, cambistes et transporteurs de marchandises ont fini par s’installer dans les espaces frontaliers pour échapper aux contrôles dont le seul but est d’organiser des raquettes. Le contrôle de marchandises par les gardes frontaliers ne se faisait souvent pas dans la règle de l’art. En plus des raquettes illégales organisées par endroits, les douaniers enregistraient mal les flux des marchandises pour la simple raison qu’elles étaient exemptées de taxes. Ceci posait un souci méthodologique dans la mesure où, le manque de statistique ne permettait pas d’avoir une meilleure visibilité des flux de marchandises intra-régionales. Selon Banga MAIGA224, «Il y avait une faible portée des échanges en raison surtout de l’absence de
221
Dr Bio Goura SOULE et Sanni GANSARI, La dynamique des échanges régionaux de céréales en Afrique de
l’Ouest, Michigan State University, Mai 2010, p. 26.
222
Diplômé de Master 2 Droit à l’Université Catholique de l’Afrique Centrale.
223
Achille Sommo PENDE «L’intégration sous-régionale en CEMAC à l’épreuve de la libre circulation des biens et des personnes Master2, UCAC, 2010, pp : 1-5.
224Diplômé de l’Université de Bamako et auteur de la problématique de la mise en œuvre du Marché Commun
91 complémentarité entre les profils des productions nationales, l’importance du secteur informel, l’insuffisance des infrastructures et le facteur géographique»225
. Pour ce qui est de la structure des marchandises produites dans les Etats de 1976 à 1980, la plupart avaient une base agropastorale alors que d’autres besoins de consommation des populations étaient d’origine manufacturées. Ceci met en lumière l’absence de coordination suffisante des politiques de production et de commercialisation dans la région du fleuve Mano de 1976 à 1980. Mais, pour montrer leur détermination à atteindre l’économie d’échelle, les chefs d’Etat se sont engagés dans la réalisation d’une union douanière tripartite de 1980 à 2002.
B- La mise en œuvre de l’union douanière de 1980 à 2002.
L'union douanière est le prototype de la zone de libre échange dans laquelle les pays membres éliminent les barrières au commerce et adoptent un tarif extérieur commun (TEC) à l’égard des tiers. En 1980, suite à l’adhésion de la Guinée à l’UFM, les chefs d’Etat (Siaka STEVENS, Williams TOLBERT et Sékou TOURE) ont décidé, lors d’un sommet des chefs d’Etat organisé en Sierra-Léone, de la mise en œuvre d’une union douanière dans la région du fleuve Mano en deux étapes. La première, initialement prévue de 1980 à 1998 a été perturbée en 1989 par le conflit libérien. La deuxième, prévue de 1999 à 2002, a complètement échoué a cause des crises sociopolitiques qui ont éclaté en Sierra-Léone en 1991 et en Côte d’ Ivoire en 2002. Ainsi, de 1980 à 1989, la définition d’une législation douanière intra-régionale, la suppression des restrictions aux échanges, comme les droits de douane sur les marchandises d’origine locale et la définition d’un TEC à l’égard des pays tiers, ont été le socle sur lequel reposait cette première étape de l’union douanière. Il s’agissait de mettre en œuvre de façon optimale et conditionnée, des mesures d’accompagnement notamment, «L’institution d’un système d’évaluation unique, l’utilisation des documents douaniers uniformes, l’application des règles de procédures harmonisées, la mise en place d’un régime douanier communautaire et l’instauration des règles uniformes dans le domaine des contentieux douaniers»226
.
Selon Ahmed Tidiane SACKO, ancien représentant-pays de l’UFM en Guinée, la recherche de cette union douanière a été l’un des objectifs fixés dans la Déclaration du Fleuve Mano. Selon lui, les Etats membres de l’UFM ont effectivement éliminé sur les échanges, des droits de douanes, des restrictions quantitatives à l’entrée et à la sortie, des taxes d’effets
225
Alexandre ETSRI, 2005, Ibid. p.8.
226Banga MAIGA, «Problématique de la mise en place du Marché Commun de l’Union Economique et
92 équivalents susceptibles d’affecter les transactions commerciales de 1980 à 1998227. C’est
pourquoi, les produits du cru, de l’artisanat traditionnel et des produits industriels d’origine locale ont plus ou moins librement circulé dans la région du fleuve Mano durant cette période. La législation douanière intra-régionale portait aussi sur la production, la commercialisation, la préparation et la classification des cacaos, café, gingembre, des produits céréaliers et des noix de palme. Elle portait surtout sur les produits qui ont été directement expédiés d’un Etat membre à un autre. Ces marchandises d’origines locales ont été exonérées de redevances douanières et autres taxes équivalentes. Selon la législation douanière de l’UFM, «Pour qu’une marchandise figure sur la liste des produits d’origine locale, il faut qu’elle soit fabriquée dans l’un des Etats membres avec la matière première ou des produits intermédiaires importés et que la valeur ajouté lors de la production représente au moins 35% du prix hors usine du produit fini»228.
En ce qui concerne les produits industriels pour lesquels le fabricant serait dans l’impossibilité de séparer physiquement les matières de nature similaire mais d’origine différente, «Il avait recours à un système de compatibilité approprié de façon à s’assurer que les biens qui provenaient de l’Etat membre ne soient plus nombreux que si cette séparation eut été possible. Quand un mélange ne faisait pas partie d’un groupe de marchandise d’origine locale, il ne pouvait pas bénéficier d’exonération»229. Mais la commission technique en matière d’administration des échanges a initié le principe du traitement préférentiel pour certaines catégories de mélanges qui ne faisaient pas partie du groupe de marchandise d’origine locale. Selon le Conseil de la Coopération Douanière «Si les marchandises sont des assemblages de produits appartenant à une seule catégorie, elles pouvaient être considérées comme des marchandises d’origine locale»230
. Aucune taxe ne prélevait sur les marchandises entièrement produites dans l’un des Etats membres, ni aucun droit de douane à l’importation ou redevance similaire n’était imposable dans le cadre des échanges de marchandises et produits industriels locaux en provenance d’un Etat membre. La Déclaration du Fleuve Mano ne prévoyait aucune interdiction à l’importation des produits locaux car, il existait des procédures pour le contrôle de ces biens faisant partie du commerce intra-régional. Mais les grands commerçants exerçant dans la région du fleuve Mano disposaient de permis d’importation et d’exportation de tels biens.
227
Entretien avec Ahmed Tidiane SACKO, 2014, Op.cit.
228Déclaration du Fleuve Mano, règlement amandé pour l’administration du commerce des marchandises
d’origine locale dans les Etats membres de l’Union, Freetown, 1980, pp : 1-5.
229
Déclaration du Fleuve Mano, 1980, Idem. pp.6.
93 En raison de la difficulté de trouver des archives courantes de l’UFM au complet, classées confidentielles, nous n’avons pas pu avoir une liste exhaustive des produits d’origines locales qui bénéficiaient d’exonération mais, très souvent, il s’agissait des marchandises entièrement obtenues dans un Etat membre, des matières premières et des marchandises manufacturées produites au sein de l’UFM. C’est aussi souvent des emballages, des mises en bouteille, des mises en flacon, des sacs, des cartons, des boites et des mises sur cartes blanches, des mélanges de matériaux ou de toutes autres procédures visant à assurer la conservation des marchandises en bon état pendant le transport ou le stockage (l’aération, l’étalement, le séchage, la congélation, la mise en eau salée et le changement d’emballage). De 1980 à 1998, des petits colis envoyés aux individus dans la région du fleuve Mano et les bagages personnels non accompagnés ont été acceptés dans le règlement douanier comme des biens d’origines locales, ne nécessitant pas la prise de certificat de mouvement, à condition que de tels biens ne soient pas importés à des fins commerciales. Selon l’administration douanière de l’UFM, «Ce genre de biens bénéficie du traitement préférentiel dans la mesure où, leurs valeurs ne dépassant pas 100 $ pour un colis personnel et 300 $ pour un bagage personnel»231.
Les biens importés aux fins commerciales destinées aux marchés hebdomadaires situés dans les zones frontalières bénéficiaient également de ce traitement préférentiel car, l’administration douanière de l’UFM les considérait comme des biens d’origines locales sans certificat de mouvement et exonérés de taxes et redevances douanières. Cette administration douanière de l’UFM estimait que la valeur totale des biens importés par une seule personne pour une période de 24h ne devrait pas dépasser 500$. Les exportations et importations des biens d’origines locales d’une valeur en dessous de 500$ ont été exonérées des permis ou tout autre genre d’autorisation232
. Concernant les biens qui ont été transportés à travers le territoire d’un Etat tiers, l’UFM les classait dans la catégorie des biens d’origine locale à condition que le passage soit nécessaire à cause des facteurs géographiques ou des raisons de transport. De tels marchandises n’étaient pas commercialisées sur le territoire de transite, ni déchargées, ni rechargées si ce n’est pas pour préserver la bonne condition des biens.
En 1980, les autorités douanières et fiscales de l’UFM se sont inspirées de la convention de Bruxelles du 15 décembre 1950233, énumérant une classification type de marchandises aux fins douanières. Ces marchandises concernaient les produits d’origine intra-communautaires,
231Déclaration du Fleuve Mano, 1980, Op.cit. pp.12. 232
Déclaration du Fleuve Mano, 1980, Op.cit. pp.12.
23311ème protocole de l’UFM, mise en place d’une commission technique en matière de commerce, Freetown,
94 c'est-à-dire en provenance et à destination des Etats membres. Pour ce qui est des produits importés non couverts par la législation douanière de l’UFM, les Etats les ont classés sur la liste de barèmes de redevance douanière en vigueur dans l’espace CEDEAO. L’harmonisation des lois sur les échanges dans la région du fleuve Mano présentait un avantage comparatif dans la mesure où, les autres pays non membres, important des biens dans la région du fleuve Mano, apportaient des redevances douanières sur des marchandises quittant leurs pays à destination ou en transite. C’est pourquoi, les Etats ont fondé l’espoir que la suppression des barrières aux échanges apporterait à l’UFM, la réalisation des redevances douanières communes pour toutes marchandises de même catégorie ou nature en provenance des pays tiers234
.
Un autre acquis a été l’harmonisation des taux de change pour permettre aux commerçants d’exercer librement leur activité. Au regard des disparités entre les différentes monnaies nationales, le contrôle de changes permettait d’effectuer les transferts d’argent sans restriction des fonds entre les pays à condition qu’ils soient aux fins commerciales. Aussi, les paiements des redevances douanières ont été administrés par les autorités douanières et fiscales dans les Etats membres. Si des biens destinés aux échanges intra-union étaient passibles de droits de douane dans le pays producteur, l’impôt a souvent été prélevé au moment de l’importation de ces mêmes biens dans l’Etat membre d’accueil. De 1980 à 1998, la procédure pour le contrôle des biens d’origine locale bénéficiait d’une certaine souplesse en raison de l’harmonisation des taux de change. Selon les autorités douanières et fiscales de l’UFM, cette procédure a été suivie pendant des exportations et importations des biens. Elle se référait aux procédures harmonisées pour le contrôle des biens destinés aux échanges.
Contrairement à la première initiative institutionnelle des Etats, l’UFM a noté quelques impacts de cette union douanière sur les échanges. Ahmed Tidiane SACKO parlait de l’atteinte de 1% de croissance par an avec un volume global du commerce qui se chiffrait à plus d’un (1) Million de Dollar. A titre illustratif, de 1982 à 1989, le secrétariat général de l’UFM a enregistré une augmentation sensible du niveau global du commerce, passant en valeur de 1,5 à 15 Millions de Dollars235. Durant la même période, 174 produits
234
Déclaration du Fleuve Mano, règlement amendés pour l’administration du commerce des marchandises d’origine locale dans les Etats membres de l’Union, Freetown, 1980, pp. 1-15.
95 supplémentaires en provenance de 76 entreprises établies dans les Etats membres ont figuré sur la liste des biens d’origine locale236. Elles se déclinent comme suit:
Tableau n°9: Evolution des échanges de 1981 à 1989.
Années Pourcentage Valeur estimée millions de Dollar US
1980-1981 1 1.000.000
1981-1982 1.5 1.500.000
1982-1989 15 15.000.000
Source : Tableau réalisé partir de l’Interview d’Abourahamane BOURE, Secrétaire général sortant de l’UFM, réalisé par Kibarou.com, propos recueillis par
Ibrahima Capi CAMARA à l’occasion du 36ème anniversaire de l’organisation en octobre 2009.
Cette évolution des échanges intra-union se décline comme suit :
Figure n°4: Evolution des échanges de 1981 à 1989.
Source : Graphique réalisé à partir de l’Interview d’Abourahamane BOURE, Secrétaire général sortant de l’UFM, réalisé par Kibarou.com, propos recueillis par Ibrahima Capi CAMARA à l’occasion du 36ème anniversaire de l’organisation en octobre 2009.
La période de 1990 à 1998 ne figure pas dans ce tableau, même si elle constitue le prolongement de la première phase de l’union douanière dans la région du fleuve Mano. D’abord, parce que les conflits sociopolitiques ont éclaté en 1989 au Libéria et en 1991 en Sierra-Léone. Ces séries de crises ont entravé la mise en œuvre de la deuxième phase de l’union douanière, en ce sens que les Etats membres fermeront leurs frontières par endroits, pour prévenir d’éventuelles attaques de la part des factions rebelles. Mais, la fermeture des