Les interactions institutionnelles dans le régionalisme africain

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Les interactions institutionnelles dans le régionalisme africain

MBENGUE, Makane Moïse

MBENGUE, Makane Moïse. Les interactions institutionnelles dans le régionalisme africain. In:

Doumbé-Billé, S. La régionalisation du droit international . Bruxelles : Bruylant, 2012. p.

303-328

Available at:

http://archive-ouverte.unige.ch/unige:56184

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SECTION 1

Makane Moïse MBENGUE1 et Ousseni ILLY²

Les principales caractéristiques et les grandes phases du régionalisme africain

SECTION 2

Les interactions verticales : les relations entre l'UA/CEA et les communautés régionales

SECTION 3

Les interactions horizontales : les relations entre les communautés régionales

CONCLUSION

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315

322

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L Professeur associé, Faculté de droit de l'Université de Genève, Professeur invité à Sciences Po Paris (Ecole de droit)

2-Docteur en droit, Chercheur post-doctoral (Oxford University et Princeton University).

304 LES INTERACî'IONS

Le continent africain, à l'instar des autres continents du monde, est saisi par le phénomène de la prolifération des accords régionaux. À ce jour, quelque quatorze communautés économiques régionales (CER) se répartissent le continent, auxquelles il faut ajouter l'organisation panafri- caine, l'Union afric~ine (UA), ainsi que son pendant économique, à savoir la Communauté économique africaine (CEA).

Poursuivant à la fois un but d'intégration politique et de développe- ment économique du continent, le régionalisme africain a connu plusieurs phases dans son développement. Des tentatives de fédéralisme au sortir des indépendances à l'option libérale du milieu des années 1990, ce régio- nalisme ne cesse de se redéfinir au gré des circonstances mondiales et des besoins de développement du continent.

La prolifération du régionalisme en Afrique - comme partout ailleurs - si elle peut comporter des avantages, en particulier ceux liés à la géomé- trie variable3, pose néanmoins de sérieux problèmes, notamment quant à la coordination des régimes et des institutions issus des différents accords.

Le régionalisme africain a fait l'objet de plusieurs analyses⁴. Toutefois, la plupart de ces analyses se sont appesanties soit sur les aspects éco- nomiques du régionalisme soit sur les droits matériels secrétés par ce régionalisme. À ce jour, très peu d'attention a été accordée aux relations institutionnelles entretenues, d'une part, entre les organisations sous-régio- nales entre elles (relations infra se) et, d'autre part, les relations que celles- ci entretiennent avec l'organisation continentale, à savoir !'UA (relations extra se).

Les années 1990 ont bouleversé profondément le régionalisme afri- cain, en particulier le régionalisme économique. D'abord, on remarque que contrairement aux anciens accords de nature introvertie, les nouveaux sont plus ouverts et ne visent plus un but protectionniste mais plutôt une stratégie de préparation d'intégration de l'Afrique dans la mondialisation5. Ensuite,

3· La thèse de la géométrie variable avance qu'il est bénéfique de poursuivre l'intégration dans plusieurs fora, pour qu'en cas de blocage ou de lenteurs dans un forum l'Etat puisse poursuivre l'intégration ailleurs. Voy. W. KENNES, « African Regional Economie Integration and the European Union», in C. D. BACH (ed.), Regionalization in Africa: Integration and Disintegration, Bloomington and Indianapolis, Indiana University Press, 1999, pp. 32-33.

4· Voy. parmi une littérature foisonnante, M. DIOUF, Intégration économique : perspectives afri- caines, Dakar, NEA, 1984; H. Ben HAMMOUDA, B. BEKOLO-EBE, T l'v1AMA (dir.), L'intégration régionale en Afrique centrale : bilan et perspectives, Paris, Karthala, 2003 ; J.-M. BIPOUN-WOUM, Le droit international africain: problèmes généraux - règlement des conflits, Paris, LGDJ, 1970;

UNECA, État de l'intégration régionale en Afrique, Addis-Abeba, Éthiopie, 2004 ; UNECA, État de l'intégration régionale en Afrique II: Rationalisation des communautés économiques régio- nales, Addis-Abeba, Éthiopie, 2006 ; O. ILLY, L'OMC et le régionalisme : le régionalisme africain, Bruxelles, Larcier, 2012.

5· On a parlé de« protectionnisme éducatif »,théorie développée au XIXe siècle par l'éconon1iste allemand Friedich List. Voy. F. LIST, Système national d'économie politique, Paris, Gallimard,

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l'adoption à Abuja le 3 juin 1991 du Traité instituant la Communauté écono- mique Africaine (CEA), imprime une nouvelle démarche au régionalisme africain : les diverses CER existantes sont programmées pour disparaître afin de laisser place à terme à une communauté unique, la CEA. Même si les résultats atteints sur le terrain jusque-là dans ce sens incitent à moins d'enthousiasme qu'au départ, il reste que sur le plan du droit aucune remise en cause de ce processus n'a été constatée. Bien au contraire, !'Acte consti- tutif de l'Union africaine, adopté le 11 juillet 2000 à Lomé au Togo, réaffirme cet objectif6. Le cap donc, reste maintenu. Mais en attendant la disparition, du moins l'intégration des CER dans la CEA, prévue pour 2035 au plus tard⁷, deux formes de régionalisme coexistent sur le continent africain : le

"sous-régionalisme", représenté par les CER et le "continentalisme", sym- bolisé par la CEA.

Le même schéma se reproduit au plan de l'intégration politique, l'autre volet important du régionalisme africain. L'organisation panafricaine qu'est !'UA coexiste avec les communautés régionales, qui en plus de leur objectif d'intégration économique affiché, poursuivent également des buts de paix, de sécurité et de stabilité dans leur " localités ,, respectives.

De l'analyse qui précède, il se dégage deux types d'interactions dans les rapports institutionnels au sein du régionalisme africain : d'une part, les interactions que l'on pourrait qualifier de verticales, à savoir celles qui ont lieu entre les organisations continentales (UA ; CEA) et les communautés régionales ; d'autre part, les interactions horizontales, à savoir les relations qu'entretiennent les communautés régionales entre elles. Avant d'évoquer plus avant ces interactions (Sections 2 et 3), il convient de donner briève- ment un panorama du régionalisme africain, afin de mettre en relief les caractéristiques principales et les développements au cours du temps de ce régionalisme (Section 1).

1998. Le régionalisme pré années 1990 est souvent qualifié de régionalisme de développe- ment (voy. KO. KUFLTOR, The Institutional Transformation of the Economie Community of West African States, I-Ian1pshire, Ashgate, 2006, pp. xii~xiv).

6· Voy. Préambule de !'Acte constitutif de l'UA

7· Voy. Traité d'Abuja, art. 6.

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306 LES lNTERil.Cl'IONS

SECTION l

Les principales caractéristiques et les grandes phases

du régionalisme africain

I. Les principales caractéristiques du régionalisme africain

Le régionalisme africain se distingue par le dualisme de son but qui consiste en la poursuite du développement économique et en la recherche de la paix et de la stabilité sur le continent. Sur le plan formel, il est mar- qué par sa tendance (hésitante) vers le supranationalisme, l'approche sous- régionale avec pour but ultime l'intégration continentale. Enfin, le dernier trait caractéristique du régionalisme africain est son internationalisation de plus en plus marquée.

A. La poursuite d'un but de développement économique, de la paix et de la sécurité

Le développement économique a toujours été au cœur du régiona- lisme africain et l'intégration régionale fait partie des stratégies de dévelop- pement de l'Afrique avant même les indépendances8. En effet, la première expérience moderne en matière d'intégration commerciale sur le conti- nent, à savoir l'Union douanière d'Afrique australe (SACU), qui regroupait l'Afrique du sud, le Botswana, le Lesotho, la Namibie et le Swaziland, remonte au début du siècle dernier (1910). L'Union douanière de la Rhodésie du Sud est apparue quant à elle en 1949, composée de l'Afrique du Sud et de l'actuel Zimbabwe. L'accord commercial Ghana - Haute Volta entre le Ghana et la Haute Volta (actuel Burkina Faso) a été conclu en 1962, date de la création du Marché commun africain, unissant alors l'Algérie, la République Arabe Unie (Egypte, Syrie), le Ghana, la Guinée, le Mali et le Maroc. En 1962 éga- lement, l'Union douanière équatoriale, prédécesseur de l'Union douanière des États d'Afrique centrale (UDEAC), regroupait le Cameroun, le Congo, le Gabon, la République centrafricaine ainsi que le Tchad. La Communauté de l'Afrique de l'Est, composée du Kenya, de l'Ouganda et de la Tanzanie, créée en 1967, figure également parmi les premiers efforts d'intégration réussis sur le contient9.

8· Voy. M. DIOUF, Intégration économique : Perspectives africaines, op. cit., p. 10 et s.

9· Voy. UNECA, État de fintégration régionale en Afrique, op. cit., p. 29.

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Aujourd'hui, le même objectif demeure central dans les actes consti- tutifs des nouvelles CER. Ainsi, l'article premier du traité instituant la Communauté économique et monétaire de l'Afrique centrale (CEMAC) dispose que :

" La mission essentielle de la Communauté est de promouvoir un développement harmonieux des États membres dans le cadre de l'insti- tution de deux Unions : une Union économique et une Union monétaire.

Dans chacun de ces deux domaines, les États membres entendent passer d'une situation de coopération, qui existe déjà entre eux, à une situation d'union, susceptible de parachever le processus d'intégration économique et monétaire ».

Par la suite, la Convention régissant l'Union économique de l'Afrique centrale (Convention annexe au Traité CEMAC), citera parmi les objec- tifs de l'Union, la coordination des politiques sectorielles nationales et la mise en œuvre d'actions et de politiques communes, notamment dans les domaines de l'agriculture, de l'élevage, de la pêche, de l'industrie, du com- merce, du tourisme, des transports, des télécommunications, de l'énergie, de l'environnement, de la recherche, de l'enseignement et de la formation professionnellern

L'article 3 paragraphe 1 du Traité de la Communauté des États de l'Afrique de l'Ouest (CEDEAO) indique, quant à lui, que" la Communauté vise à promouvoir la coopération et l'intégration dans la perspective d'une union économique de l'Afrique de l'Ouest en vue d'élever le niveau de vie de ses peuples, de maintenir et d'accroître la stabilité économique, de ren- forcer les relations entre les États membres et de contribuer au progrès et au développement du continent africain "·

Pour atteindre ce but, le paragraphe 2 du même article précise que l'action de la Communauté portera sur l'harmonisation et la coordination des politiques nationales et la promotion de programmes, de projets et d'ac- tivités, notamment dans les domaines de l'agriculture et des ressources naturelles, de l'industrie, des transports et communications, de l'énergie, du commerce, de la monnaie et des finances, de la fiscalité, des réformes économiques, des ressources humaines, de l'éducation, de l'information, de la culture, de la science, de la technologie, des services, de la santé, du tourisme, de la justice.

Le traité instituant la Communauté de l'Afrique de l'Est (EAC) va plus loin en stipulant qu'en vue d'atteindre les objectifs de la Communauté, qui sont, entre autres, l'élaboration de politiques et de programmes visant à accroitre et à approfondir la coopération entre les États partenaires en matière politique, économique, sociale et culturelle, les États parties

io. Voy. Convention régissant l'UEAC, art. 2, para. d).

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308 LES INTERACTIONS

s'engagent à établir entre eux " une union douanière et un marché com- mun, puis une union monétaire et enfin une fédération politique ,,n

Quant au traité instituant le Marché commun de l'Afrique orientale et australe (CO MESA), il dispose en son article 3 que les objectifs du Marché commun sont :

" a) la réalisation d'une croissance et d'un développement durables des États membres en favorisant un développement équilibré et plus har- monieux de leurs structures de production et de commercialisation;

b) la promotion d'un développement conjoint dans tous les domaines de l'activité économique et l'adoption conjointe de politiques et de pro- grammes macroéconomiques en vue de relever les niveaux de vie des popu- lations et de favoriser des relations plus étroites entre les États membres;

d) la promotion de la paix, de la sécurité et de la stabilité parmi les États membres en vue d'accroître le développement de la région "·

Les traités de l'Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA), de la Communauté de développement de l'Afrique australe (SADC), de la SACU citent eux aussi parmi leurs objectifs, la coordination des politiques sectorielles nationales et la mise en place de stratégies com- munes de développement^12.

Le traité établissant l'Union du Maghreb arabe (UMA) dispose que l'Union vise à renforcer des liens de fraternité qui unissent les Etats membres et leurs peuples les uns aux autres, à réaliser le progrès et la prospérité des sociétés qui les composent et la défense de leurs droits, à poursuivre une politique commune dans différents domaines, et enfin, à œuvrer progressivement à réaliser entre eux la libre circulation des per- sonnes, des services, des marchandises et des travaux13.

Enfin, quant à la CEA, son traité cite parmi ses objectifs, la promotion d'un développement économique, social et culturel, ainsi que l'intégration des économies africaines en vue d'accroitre l'autosuffisance et favoriser le développement endogène¹⁴.

Il n'y a pas de développement économique sans la paix, la stabilité et la sécurité, et cela les États africains !'ont bien compris. Aussi, dans tous leurs accords régionaux, l'objectif du développement est-il complété par celui de la paix et de la sécurité. Par exemple, !'Acte constitutif de !'UA, après avoir rappelé le fléau des conflits en Afrique qui " constitue un obs- tacle majeur au développement socio-économique du continent ,,, insiste

ll. Voy. Traité CAE, art 5, paras. 1 et 2.

12· Voy. Traité UEMOA, art. 4, paragraphe d), 'Traité SADC, art. 5, para. 2, 'frai té SACU (révisé de 2002), art. 2, paras. e) eth).

13. Voy. Traité établissant l'UIVlA, art. 2.

14. Voy. Traité d'Abuja, art. 4.

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sur la nécessité de « promouvoîr la paix, la sécurité et la stabilité », comme condition préalable à la mise en œuvre de son agenda dans le domaine du développement et de l'intégration¹⁵. Dans la même logique, tous les CER ont inscrit la poursuite de la paix et de la stabilité dans leurs documents fondateurs¹⁶

B. Un régionalisme institutionnel

à

entre supranationalisme et intergouvernementalisme La distinction entre intergouvernementalisme (ou interétatisme) et supranationalisme dans la théorie de l'intégration régionale remonte aux origines de l'intégration européenne et a toujours entretenu le débat entre, d'une part, les souverainistes et, d'autre part, les partisans d'une Europe forte et unie face au reste du monde17.

Le supranationalisme implique la mise en place d'institutions régio- nales dotées d'un certain pouvoir autonome. Plus spécifiquement, le supra- nationalisme est lié à un système de droit régional qui prévaut sur les droits nationaux18.

L'interétatisme, au contraire, n'implique pas nécessairement la mise en place d'organisation régionale ; si une telle organisation est néan- moins instituée, elle est dotée de pouvoirs très limités (voire pas du tout).

l:interétatisme implique une coordination des politiques nationales et le rassemblement de moyens par les États en vue de répondre plus efficace- ment à des besoins communs19.

l:intégration économique peut être poursuivie sous l'une ou l'autre approche selon les objectifs recherchés par les États. Les premiers mou- vements africains d'intégration étaient dans leur ensemble d'approche intergouvernementale, en ce sens que les secrétariats des organisations régionales étaient dotés de très peu de pouvoirs. La deuxième génération d'ACR est quant à elle d'inspiration beaucoup plus supranationale avec cependant des survivances de l'intergouvernementalisme.

l:article 9 du Traité de l'UEMOA dispose par exemple que :

" !:Union a la personnalité juridique. Elle jouit dans chaque État membre de la capacité juridique la plus large reconnue aux personnes

15· Acte constitutif de l'UA, Préambule, para. 8.

16· Voy. 'Traité de la CEDEAO, art. 4 e), Traité de la Co1nmunauté économique des États de l'Afrique centrale (CEEAC), art. 4.1, Traité du COMESA, art. 3 d), ~rraité de la SADC, art. 5 c) ; Traité de l'EAC, art. 5.3 f) ; Traité de l'ùlVIA, art. 2.

17. Voy. W. KENNES, op. cit., p. 32.

18· Ibid.

l!J. Voy. lJ. ROCHE, Théories des relations internationales, Paris, Montchrestien, 2004, pp. 106- 107.

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morales par la législation nationale. Elle est représentée en justice par la Commission. Elle a notamment capacité pour contracter, acquérir des biens mobiliers et immobiliers et en disposer. Sa responsabilité contractuelle et la juridiction nationale compétente pour tout litige y afférent sont régies par la loi applicable au contrat en cause "·

Ièarticle 16 du même traité met en place cinq organes chargés de la conduite des programmes et activités de l'organisation. Il s'agit de la Conférence des Chefs d'État et de gouvernement, du Conseil des ministres, de la Commission, de la Cour de justice et de la Cour des comptes. La Commission (dont le siège se trouve à Ouagadougou au Burkina Faso) est l'organe exécutif de l'Union. Le Traité de l'UEMOA ne donne pas de pou- voir supranational particulier à la Commission. Il lui est reconnu néanmoins le droit de recours en manquement devant la Cour de justice de l'Union pour amener les États qui ne respectent pas le Traité à se conformer à leurs obligations20.

Le Traité de la CEDEAO dispose quant à lui, en son article 88, que la Communauté possède la personnalité juridique internationale et jouit, sur le territoire de chacun de ses États membres, des privilèges et immu- nités nécessaires à l'accomplissement de sa mission. Le Secrétaire exécu- tif (maintenant Président de la Commission suite à la transformation du Secrétariat exécutif en Commission en 2006) représente la Commission dans ses relations extérieures (article 88.3).

Le Traité CEMAC crée également une organisation internationale avec un Secrétariat exécutif basé à Bangui, en République Centrafricaine²¹.

Le traité instituant la CAE dispose pour sa part que " la Communauté a, dans chacun des États partenaires, qualité de personne morale ayant une succession perpétuelle et le pouvoir d'acquérir, de détenir, de gérer et d'aliéner des terrains et d'autres biens, et d'intenter des poursuites et d'être poursuivie en son nom propre. Elle a le pouvoir d'exercer n'importe quelle des fonctions qui lui sont conférées par le présent traité et de faire tout ce qui est nécessaire ou souhaitable, y compris des emprunts, pour assurer

!'exécution de ces fonctions ,,22. La Communauté a établi un Secrétariat général dont le siège se trouve à Arusha en Tanzanie.

{;article 2 du Traité de la CEEAC indique quant à lui que: " [p]ar le présent Traité, les HAUTES PARTIES CONTRACTANTES instituent entre elles une Communauté économique des États de l'Afrique centrale (CEEAC), ci-après dénommée la Communauté " et l'article 87 d'ajouter

20· Voy. art. 5 du Protocole additionnel n" 1 relatif aux Organes de contrôle de l'UEMOA.

ZL Voy. Préambule et art. 2 du Traité instituant la CEl'v1AC. Le Secrétariat exécutif a toutefois été transformé en Commission récemment par l'Additil au Traité de la CEl'vlAC du 25 avril 2007.

22. Traité CAE, art. 4.

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que " la Communauté jouit de la personnalité juridique et possède la capa- cité nécessaire de contracter, d'acquérir des biens meubles et immeubles indispensables à la réalisation de ses objectifs, d'emprunter, d'ester en justice, d'accepter les dons et legs et les libéralités de toutes sortes ». La Communauté dispose également d'un Secrétariat général basé à Libreville au Gabon.

Le Traité de la SADC va dans le même sens en disposant que :

" SADC shall be an international organization, and shall have legal persona- lity with capacity and power to enter into contract, acquire, own or dispose of movable or immovable property and to sue and be sued ,,23_ La SADC dispose d'un Secrétariat dont le siège est basé à Gaborone, au Botswana.

Ce constat de l'institutionnalisation peut être fait pour le reste des accords régionaux africains qui, tous, établissent des organisations régio- nales24. On est donc loin du nouveau régionalisme en cours à !'Organisa- tion mondiale du commerce (OMC), où en général les ACR ne créent pas d'institutions mais se contentent d'organiser la libre circulation des mar- chandises.

Ce régionalisme institutionnel cadre bien avec l'option d'intégration étroite choisie par les États africains, enthousiasmés qu'ils sont par le suc- cès européen et espérant trouver ici les voies et moyens d'un décollage économique. Il comporte toutefois de nombreux inconvénients, en raison notamment de la multitude des ACR et des adhésions croisées.

C. Une approche sous-régionale avec pour but ultime l'intégration continentale

Le régionalisme économique africain a connu un tournant important au début des années 1990. En effet, le 3 juin 1991, à Abuja au Nigéria, les 51 États membres de !'Organisation de !'Unité africaine (OUA) adoptèrent le traité lançant la Communauté économique africaine (CEA). Ce traité, qui est entré en vigueur trois ans plus tard Oe 12 mai 1994), marque le pas- sage sur le continent africain, d'un régionalisme économique "sous-régio- nal" vers un régionalisme économique continental. Désormais, les objectifs de l'intégration du continent ne se limitent donc plus au plan politique avec

!'OUA (l'Union africaine aujourd'hui) mais concerne aussi l'économie, avec pour objectif sur le plan commercial, la mise en place d'un Marché com- mun africain, dont Kwame Nkrumah appelait déjà de ses vœux en 1964²⁵.

23. Voy. Traité établissant la SADC, art 3, para. 1.

24· Voy., par exemple, article 186 du 'Traité CO MESA, article 1 cr du ~fraité UTviA, point 6 de la Déclaration du neuve Mano instituant l'lJnion du fleuve Mano (MRU), article 33 de la Convention portant création de la CEPGL.

25· K. N'KRUMAR, L'Afrique doit s'unir, Paris, Fayot, 1964, p. 191.

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Également, les communautés régionales sont appelées à disparaitre au pro- fit de la communauté continentale à créer.

Cet évènement a été qualifié d'historique à l'époque mais force est de constater que deux décennies après le lancement de ce gigantesque projet, la CEA reste encore l'ombre d'elle-même et peine à trouver son chemin26_

D. Une dimension intercontinentale

Un dernier élément caractérise le régionalisme commercial africain, à savoir son internationalisation. Depuis la fin de la colonisation, l'Afrique a gardé des liens commerciaux privilégiés avec ses ex-colonisateurs européens notamment, liens qui se sont transformés depuis les indépen- dances en un véritable ^« régionalisme afro-européen ^». Les Conventions de Yaoundé puis celles de Lomé, de Cotonou et aujourd'hui la négociation des Accords de partenariat économiques (APE) sont la parfaite illustration de ces liens historiques et de ce régionalisme. Cette dimension internationale du régionalisme africain tend d'ailleurs à s'élargir vers d'autres continents avec, par exemple, la signature entre le Maroc et les États-Unis d'Amé- rique, le 15 juin 2004, du premier accord de libre-échange afro-américain.

J;African Growth and Opportunity Act (AGOA) pourrait également être rangé dans ce registre, même si, pour l'instant, cet acte demeure un acte unilatéral américain.

II. Les grandes phases du régionalisme africain

Le régionalisme africain (économique) a connu trois grandes phases dans son développement. La première phase, d'approche fédéraliste, a commencé dans certains cas sous la période coloniale ets'est poursuivie après les indépendances jusqu'aux années 1970. À partir de cette période, la guerre froide et les idées du Nouvel ordre économique (NOD aidant, et tenant compte de l'échec des premiers mouvements d'intégration, une nouvelle vision du régionalisme va s'imposer en Afrique. Les premiers mou- vements qui pour la plupart avaient été démantelés vont être remplacés par de nouvelles organisations d'approche beaucoup plus autarcique. C'est ainsi que l'on a parlé de politique de substitution aux importations et de déconnexion du système international. Vers la fin des années 1980 cepen- dant, vu la modestie des résultats atteints par cette politique et la crise de la dette suivie des programmes d'ajustements structurels requis par la Banque mondiale et le Fonds monétaire international, une nouvelle orienta- tion de l'intégration va naitre sur le continent. D'approche libérale, elle est destinée à préparer les pays africains à entrer dans la compétition mondiale.

26-Voy. O. ILLY, L'OMC et le régionalisme: le régionalisme africain, op. cit., p. 211 et s.

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A. L'approche fédéraliste de la période post- indépendances La période des indépendances (fin des années 1950 - début des années 1960). a été marquée en Afrique par les idéaux de panafricanisme et d'unité africaine. D'abord partagés par les mouvements de libération nationale sous la période coloniale puis par les jeunes États africains indé- pendants, ces idéaux variaient d'un groupe d'États à l'autre. Pour certains, le panafricanisme est porteur d'une exigence d'unité politique immédiate de !'Afrique ; pour d'autres, il est simplement porteur d'une solidarité entre des États souverains ; pour d'autres enfin, il est porteur d'un projet d'unité à long terme et par étapes des États africains27.

Le partisan le plus ardent du « panafricanisme-fédération » immédiat était l'illustre Chef de l'État ghanéen, le Docteur Kwame N'krumah, qui avait plaidé, au moment de la création de !'Organisation de !'Unité africaine (OUA) en 1963, la cause des États-Unis d'Afrique. En partant d'un constat, celui de la faiblesse économique, politique et diplomatique de la plupart des jeunes États indépendants, il estimait urgent de réaliser l'unité politique, car celle-ci était un préalable nécessaire à tout autre progrès sur le continent.

Il rejette donc les démarches qui préfèrent procéder par étapes et par sec- teurs, en proposant immédiatement une forme fédérale d'organisation avec un gouvernement, un parlement, une défense, une diplomatie, une citoyen- neté, une banque et une monnaie communes africaines²⁸.

Ce projet, maximaliste, fût rejeté par la plupart des États africains.

Néanmoins, à l'échelle réduite, quelques tentatives vont voir le jour. C'est le cas de la Fédération du Mali, née de l'union entre le Sénégal et le Soudan français (actuel Mali) et proclamée dès le 4 avril 1959, alors que les deux pays étaient encore membres de la Communauté franco-africaine. La Fédération sera toutefois dissoute quelque temps après en 1960 lorsque les deux pays accédèrent à la souveraineté internationale29. Il y eut également l'Union Ghana-Guinée (qui deviendra plus tard l'Union Ghana-Guinée-Mali avec l'entrée du Mali le 24 décembre 1960) formée en 1959, à l'initiative des Présidents Kwamé N'Krumah du Ghana et Sékou Touré de la Guinée. Cette Union tombera en désuétude avec la création de !'OUA en 1963. Enfin, on peut signaler en Afrique de l'Est, la Communauté de l'Afrique de l'Est, fon- dée en 1967 par le Kenya, l'Ouganda et la Tanzanie.

Les groupements issus de ces premières expériences ont pour la plu- part été démantelés ou modifiés. À partir des années 1970, on va assister à une nouvelle vague de mouvements régionaux en Afrique, avec une ten- dance beaucoup plus marquée à gauche.

27· Voy. A. MAH!Oll, «La Communauté économique africaine», Annuaire Français de Droit International. 1993, p. 799.

28· Voy. K N'KRUIVIAH, L'Afrique doit s'unir, op. cit., p. 177 et ss.

29· Voy. M. DIOUF, Intégration économique: perspectives africaines, op. cit., p. 68.

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314 LES INTERACTIONS

B. La stratégie de substitution aux importations et de déconnexion du système international des années 1970 et 1980

Les années 1970 ont été marquées dans les relations internationales par une contestation quasi-généralisée de 1' ordre établi par les pays en développement. Cette contestation, qui s'est traduite en particulier par la revendication d'un nouvel ordre économique international (NOEI), a eu des répercussions dans la conduite de la politique économique dans les PVD y compris les pays africains.

Prenant note dès le milieu des années 1970 de l'échec du NOEI et de l'incapacité de la communauté internationale à trouver une solution à leurs problèmes de développement, les pays africains vont se relancer dans la coopération régionale en ravivant ou en créant de nouvelles organisa- tions régionales. En Afrique de l'Ouest, trois communautés virent le jour en trois ans: la Communauté des États de l'Afrique de Ouest (CEAO) en 1973, l'Union du fleuve Mano en 1974 et la Communauté économique des États de l'Afrique de l'Ouest (CEDEAO) en 1975. En Afrique centrale, la Communauté économique des pays des grands lacs (CEPGL) voit le jour tandis que l'Union douanière des États de l'Afrique centrale (UDEAC) est complétée par la Communauté économique des États de l'Afrique centrale (CEEAC) en 1983.

Le point commun entre ces organisations régionales des années 1970 et 1980 est leur caractère marqué pour un régionalisme fermé, tourné vers la protection de la production locale. On a parlé ainsi de politique de subs- titution aux importations et de déconnexion du système international.

C. L'approche libérale des années post-1990

Le bilan issu du régionalisme fermé des années 1970 et 1980 en Afrique n'a pas été à la hauteur des attentes : le revenu total de l'Afrique est resté insignifiant (inférieur à celui de l'Espagne par exemple), le produit intérieur brut (PIE) moyen par État était équivalent à celui d'une ville de 60 000 habitants d'un pays du Nord et 1' ensemble du continent ne pesait que 3 % des échanges mondiaux^30.

Face à cette situation, de nouvelles stratégies vont être développées.

Les États africains réalisent que le commerce international fait partie des

3o. Cf. J. Tr:NIER, Intégrations régionales et mondialisation : complémentarité ou contradiction ?, Paris, La Découverte, 2003, p. 86. Ces chiffres n'ont pas véritablement varié aujourd'hui et certains se sont même détériorés. C'est le cas des échanges 1nondiaux dans lesquels l'Afrique a vu sa part chuter de 4 à 2 % entre 1970 et l'an 2000. Voy. Ph. HUGON (dir.), Les économies en développement à l'heure de la régionalisation, Paris, Ed. Karthala, 2003, p. 16.

BRUYlA'IT

instruments de développement et plutôt que de s'en exclure, il faut déve- lopper des stratégies pour y prendre une place de choix. On constatera cette nouvelle orientation dans les textes des nouveaux accords d'intégra- tion économique du début des années 1990. Les pays d'Afrique y affirment plus volontiers leur option pour le libéralisme, et l'intégration régionale est perçue désormais comme une étape et un moyen pour affronter la compé- tition mondiale et non plus forcément comme un moyen de protection de la production nationale et régionale (théorie du protectionnisme éducatif).

Parmi les organisations de cette génération, on peut citer l'Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA), créée en 1994, la Communauté économique et monétaire de l'Afrique centrale (CEMAC), créée également la même année, le Marché commun de l'Afrique orientale et australe (COMESA), créée en 1993. D'autres communautés vont voir également leurs textes révisés pour tenir compte de cette nouvelle vision de l'intégration. C'est le cas de la Communauté économique des États de l'Afrique de l'Ouest (CEDEAO), dont le traité de 1975 a été révisé en 1993, ainsi que de la Communauté de l'Afrique de l'Est (EAC), ressuscitée en 1999 après avoir été dissoute en 1977.

Après ce tour d'horizon des traits marquants du régionalisme afri- cain, il convient d'aborder ses interactions institutionnelles, interactions qui du reste sont favorisées par le caractère institutionnel prononcé de ce régionalisme, comme nous l'avons vu plus haut.

SECTION 2

Les interactions verticales les relations entre l'UA/CEA et les communautés régionales

Le régionalisme africain est marqué par son caractère à la fois conti- nental et régional, comme il a été souligné plus haut. En effet, l'organi- sation continentale qu'est l'UNCEA côtoie les organismes régionaux, qui poursuivent le même but mais dans l'espace limité de leurs régions respec- tives. Par ailleurs, comme il a été indiqué, l'intégration est poursuivie sur le continent dans deux domaines principaux, à savoir l'intégration politique et l'intégration économique. Les interactions institutionnelles diffèrent selon donc que le sujet se rapporte à l'économique ou au politique.

Avant d'aborder ces questions, il convient de lever cette ambigüité (si tant est que cela soit possible) qui plane sur la relation entre les deux organisations continentales, à savoir l'Union africaine et la Communauté économique africaine.

BllllYLANT

316 LES INTERACTIONS

I. Trancher une question préliminaire les relations entre l'UA et la CEA

Depuis la naissance de la CEA en 1994, deux organisations en charge de l'intégration continentale existent en Afrique. D'une part, l'Union afri- caine, qui a succédé à !'Organisation de l'unité africaine en 2001, et char- gée principalement de l'intégration politique ; d'autre part, la Communauté économique africaine, qui a reçu pour mission d'intégrer économiquement le continent, écartelé entre une myriade de communautés économiques régionales.

Toutefois, la place de la CEA dans l'architecture institutionnelle de

!'UA reste ambiguë. La CEA a certes été créée par !'OUA et son traité consi- dérait qu'il faisait partie intégrante de cette organisation31 . Néanmoins, sur le plan juridique, on pouvait distinguer les deux organisations, qui avaient certes des organes communs (Conseil des ministres, Conseil économique et social, Secrétariat) mais aussi des organes propres (Conférence des chefs d'État et de gouvernement, Cour de justice, Comités techniques spécialisés, etc.)³². De plus, l'adhésion à l'une ne conditionne pas ou n'entraine pas l'adhésion à l'autre, ce qui confirme leur séparation juridique. Par ailleurs, la CEA, selon son traité, a la capacité de conclure des accords, même si elle est représentée pour cela par le Secrétaire général de l'OUA³³, et il semblait même lui avoir été attribué un siège (même si c'est celui de l'OUA)³⁴.

La succession de !'UA à !'OUA n'a pas changé grand-chose à cette ambiguïté institutionnelle. !!Acte constitutif de !'UA dispose certes que ses dispositions ont préséance sur les celles du Traité d'Abuja et abroge les dispositions contraires de ce traité³⁵ mais ne dit rien de plus sur les rela- tions entre les deux organisations.

Dans la pratique cependant, l'on constate une fusion et une absorp- tion de fait de la CEA par !'UA. Le titre du dernier protocole sur les relations entre la CEA et les CER en dit long à cet égard. En effet, contrairement au protocole de 1998 qui s'intitulait " Protocole sur les relations entre la Communauté économique africaine et les Communautés économiques régionales '" celui de 2007 qui le remplace s'intitule " Protocole sur les relations entre l'Union africaine (UA) et les Communautés économiques régionales (CER) "· On note donc une certaine substitution tacite de !'UA

31. Voy. Traité instituant la CEA, art. 98.

32· Voy. Traité de la CEA, arts. 8 à 27.

33· Traité CEA, art. 92. La CEA a d'ailleurs usé de ce pouvoir en 1998 lorsqu'elle a conclu son premier protocole d'accord sur ses relations avec les différentes communautés économiques régionales (voy. Protocole sur les relations entre la Communauté économique africaine et les Communautés économiques régionales, Addis Abeba, 1998).

34· Traité de la CEA, art. 96.

35. Voy. Acte constitutif de l'UA, art. 33.

BRUYLANT

à la CEA dans ce protocole. Par ailleurs, dep1;1is la création de la CEA, il n'y a eu qu'une seule Conférence des chefs d'Etat et de ijOuvernement qui lui a été consacrée, à savoir la Conférence des chefs d'Etat et de gouver- nements de la CEA, réunit le 3 juin 19,97 à Harare au Zimbabwe, en marge de l'Assemblée ordinaire des chefs d'Etats et de gouvernements de !'OUA.

Une telle réunion ne s'est plus répétée36, et il est désormais de coutume que la Conférence des chefs d'État et de gouvernements de !'UA serve en même temps pour la CEA, malgré la stipulation par le Traité d'Abuja d'une Conférence autonome³⁷.

Cette fusion de fait a certes l'avantage d'être pragmatique (et surtout économique), mais de l'avis de plusieurs analystes38, elle dessert l'intégra- tion économique et commerciale du continent, les questions politiques, de paix et de sécurité dominant l'agenda de la Commission de !'UA; ce qui relègue du même coup les questions de l'intégration économique au second plan.

Pour les besoins de l'étude cependant, l'analyste des interactions verticales dans le régionalisme africain doit tenir compte de ce nouvel état des choses, et considérer l'Union africaine et la CEA comme une même et seule entité. C'est du reste le choix qu'opèrent les auteurs à la présente contribution.

II. Les interactions dans le domaine de l'intégration économique

Les institutions en charge de l'intégration économique en Afrique sont la Communauté économique africaine et les diverses communautés économiques régionales. La première a reçu pour mission de coordonner et d'harmoniser les programmes et les activités des secondes en vue de créer progressivement le Marché commun africain³⁹. À cet effet, un cadre juridique a été mis en place par les États africains pour tenter de rationaliser les relations entre la CEA et les CER.

36· S. KARANGIZI, « The Regional Economie Com1nunities », in A YusuF and F ÜUGUERGOUZ

(eds.), The Ajrican Union : Legal and Institutional Ji""ramework - A Manual on the Pan-African Organization, The Hague, Mart:inus Nijhoff, 2012, p. 236.

37-Voy. art. 8 du Traité d'Abuja.

38· Voy. C. NG'ONG'OLA, « Regional Integration and Trade Liberalisation in Africa: ~lbe Treaty for the Establishment of an African Economie Community Revisited in the Context of the WTO System »,journal ofWorld l'rade, vol. 33, n° 1, 1999, p. 150; R. F ÜPPO:"<G, « Redefining the Relations between the African Union and Regional Economie Communit:ies in Africa »,

Monitoring Regional Integration in Southern Ajrica Yearbook, volu1ne 9 (2009), p. 5; O. ILLY, L'OMC et le régionalisme: le régionalisme africain, op. cit., pp. 211-212.

:m. Voy. 1~raité d'Abuja, article 4.l(d).

BRliYl.ANT

318 LES !NTERACTJONS

A. Le cadre juridique

Les relations entre la CEA et les CER sont régies principalement par le Protocole sur les relations entre l'Union africaine et les communautés économiques régionales, signé en juillet 2007 entre !'UA et sept CER⁴⁰. Ce protocole a pour objectifs, entre autres, de " créer un cadre pour la coordi- nation des activités des CER ,, en vue de leur contribution à la réalisation des objectifs !'Acte constitutif de !'UA et du Traité d'Abuja41 . En outre, il vise à " formaliser, consolider et promouvoir une coopération étroite entre les CER et entre celles-ci et !'UA ", à travers notamment une coordination et une harmonisation de leurs programmes et activités dans tous les domaines⁴²•

Ces objectifs sont essentiels, quand on sait que la CEA doit être for- mée par l'absorption progressive des différentes CER. Pour les atteindre, les parties se sont engagées, entres autres :

" (a) à coopérer et à cordonner les politiques et les programmes des CER avec ceux de l'Union ;

(b) à échanger des informations et les expériences sur les pro- grammes et les activités de chacune ;

(c) à promouvoir des projets inter-régionaux dans tous les domaines ; et enfin

(d) à se soutenir dans leurs efforts d'intégration respectifs et à parti- ciper aux réunions et aux activités des autres parties nécessaires à la mise en œuvre des recommandations du Protocole ,,43_

En plus de ces engagements généraux, des obligations spécifiques ont été assignées aux différentes parties. C'est ainsi qu'il est exigé des CER qui ne l'ont pas encore fait, la révision de leurs traités en vue d'y inclure un lien organique avec !'UA/ CEA et un alignement de leurs programmes et stratégies avec ceux de l'UA/CEA⁴⁴. L'Union pour sa part se donne pour devoir d'accomplir pleinement sa responsabilité de renforcement et de coordination des activités des CER⁴⁵.

Le Protocole met en place par ailleurs un cadre institutionnel conjoint en vue de faciliter le suivi des engagements pris. Ce cadre est composé

40· Il s'agit en l'occurrence de la CEDEAO, du CO MESA, de la CEEAC, de la SADC, de !'Auto- rité intergouvernemental pour le développement (IGAD), de la Communauté des États sahélo- sahariens (CEN-SAD) et de l'EAC. Ce protocole remplace celui de 1998, signé entre la CEA et six CER, à savoir le COMESA, la CEN-SAD. la CEEAC, la CEDEAO, 11GAD et la SADC.

4i. Protocole sur les relations entre l'UA et les CER, art 3 (b).

42· Protocole sur les relations entre l'UA et les CER, art. 3 (a).

43 · Voy. Protocole sur les relations entre l'UA et les CER, art. 4.

44· Protocole sur les relations entre l'UA et les CER, art. 5.1.

45· Protocole sur les relations entre l'UA et les CER, art. 5.2.

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d'un Comité de coordination et d'un Comité des hauts fonctionnaires des Secrétariats⁴⁶. Le Comité de coordination comprend le Président de la Commission de !'UA, les Chefs des secrétariats des CER, le Secrétaire exécutif de la Commission économique des Nations unies pour !'Afrique (UNECA), le Président de la Banque africaine de développement (BAD), ainsi que les directeurs exécutifs des institutions financières de l'UA47.

Ce Comité se réunit au moins deux fois par an et est chargé de fixer les grandes orientations pour la mise en œuvre du Protocole. Quant au Comité des hauts fonctionnaires, il est composé des représentants des membres du Comité de coordination et joue en fait le rôle de secrétariat de ce comité4s.

En outre, le Protocole établit un droit de participation (sans droit de vote) des CER aux réunions de !'UA et vice-versa^{49 .} De plus, il est prévu

!'établissement de points focaux sur les questions de l'intégration écono- mique au niveau de chaque CER, et l'ouverture par !'UA de bureaux de liaison au siège de chaque communauté régionale.

Enfin, et c'est une innovation majeure du Protocole de 2007, il est prévu des sanctions, conformément à !'Acte constitutif de !'UA, à l'égard des CER qui n'alignent pas leurs politiques et leurs programmes avec ceux du Traité d'Abuja, ou qui trainent dans la mise en œuvre du plan d'action de la CEA50 . Cette disposition a été inclue pour pallier une insuffisance majeure du premier protocole (qui a contribué d'ailleurs à son ineffectivité), à savoir l'absence de moyen juridique de contrainte des CER en vue du respect des mesures de !'UA. Sa simplicité et son caractère direct masquent cependant la complexité de l'exercice de la contrainte à ce niveau.

Malgré ce cadre juridique assez exhaustif, des zones d'ombres demeurent quant aux relations entre l'UA/CEA et les CER. Parmi celles-ci, on trouve la question centrale du statut juridique des CER dans l'archi- tecture institutionnelle de !'UA. En effet, l'on peut se poser la question de savoir si les CER sont des organes ou des membres de !'UA, ou si l'on se trouve en présence de partenaires autonomes et indépendants, traitant sur un pied d'égalité ? Le Protocole reste évasif sur cette question. Il parle tout simplement de droit de participation de chaque partenaire aux réunions de l'autre (sans toutefois droit de vote)51 . L'absence d'une réponse claire à cette question avait contribué à l'ineffectivité du premier protocole entre la CEA et les CER. Il est en effet difficile d'imaginer que les décisions de

!'UA puissent s'imposer aux CER, si celles-ci ne sont ni ses membres ni ses

46· Protocole sur les relations entre l'UA et les CER, art. 6.

47· Protocole sur les relations entre l'UA et les CER, art. 7.1.

48. Protocole sur les relations entre l'UA et les CER, art. 9.

49· Protocole sur les relations entre l'UA et les CER, arts.17 et 19.

50-Protocole sur les relations entre l'UA et les CER, art. 22.

si. Voy. supra.

BRUYLANT

320 LES JNTERAGrIONS

organes, ceci malgré le pouvoir de sanction qui a été attribué à l'organisa- tion continentale par le dernier protocole.

B. La mise en œuvre

La mise en œuvre du premier protocole sur les relations entre la CEA et les communautés régionales a suscité beaucoup de difficultés. La mis- sion de coordination et d'harmonisation des activités et programmes des CER confiée à la CEA a été des plus difficiles à mener. Dans l'ensemble, la coordination a été qualifiée " d'ineffective » et " décevante ,, sous ce proto- cole, et plusieurs raisons ont été avancées pour cela : manque de leadership aussi bien au sein des CER que de !'UA, absence de communications entre les CER et !'UA, manque de moyens financiers et humains, etc. ⁵²

La question de savoir si le nouveau protocole changera cet état des choses reste entière.

HI. Les interactions dans le domaine du maintien de la paix et de la sécurité

Le maintien de la paix et de la sécurité constitue le second domaine important d'intervention du régionalisme africain, comme il a été noté plus haut. À ce niveau également, il a été prévu un cadre juridique pour tenter de rationaliser les rapports entre !'organisation continentale (!'UA) et les organisations régionales dans l'accomplissement de cette tàche par ailleurs importante pour la réalisation de l'objectif de l'intégration économique.

A. Le cadre juridique

L'OUA, bien qu'elle fût presqu'entièrement dédiée à l'intégration poli- tique et au maintien de la paix en Afrique, n'avait prévu aucune place pour les organisations régionales. Sa Charte constitutive reste en effet silencieuse sur ces mouvements. Néanmoins, on constatera un changement à partir de 1993, date d'intervention de la Déclaration du Caire portant Mécanisme de prévention, de gestion et résolution des conflits en Afrique. Cette Déclaration, adoptée par Je Sommet des chefs d'État et de gouvernement de !'OUA lors de sa vingt-neuvième session ordinaire tenue au Caire en Egypte du 28 au 30 juin 1993, intègre pour la première fois et de façon explicite Je rôle des communautés régionales dans Je maintien de la paix et la sécurité sur le

52· Cf. UNECA, État de l'intégration régionale en Afrique II: Rationalisation des communautés économiques régionales, Addis-Abeba, Éthiopie, 2006, p. 92 et s.

continent53. Les États membres de !'OUA invitent en particulier l'organisa- tion continentale à coordonner dorénavant " étroitement » ses activités de prévention et de gestion des conflits avec les organisations régionales et sous-régionales^54.

Avec la mise en place !'UA, la coopération avec les organisations régionales dans le maintien de la paix va connaitre une codification beau- coup plus élaborée. Bien que celle-ci (comme son prédécesseur) ne men- tionne pas les organisations régionales dans son Acte constitutif, le rôle de ces organisations ne tardera pas à être reconnue au sein de son système.

En effet, dès sa première session ordinaire tenue en juillet 2002 à Durban, la Conférence des chefs d'État et de gouvernement de l'Union adopte le Protocole relatif à l'établissement du Conseil de paix et de sécurité de !'UA, Protocole qui accorde une place importante aux organisations régionales dans le domaine du maintien de la paix et de la sécurité en Afrique55. En premier lieu, le Protocole considère ces organisations comme faisant par- tie intégrante du système de maintien de la paix de !'UA, et appelle à une collaboration étroite entre le Conseil de paix et de sécurité de l'Union et les mécanismes régionaux de maintien de la paix sur le continent56. Le Protocole définit par ailleurs les rôles respectifs de !'UA et des organisa- tions régionales dans ce système continental de maintien de la pa~Ainsi,

mission a été confiée au Conseil de paix et de sécurité et au Président de la Commission de !'UA, d'assurer une harmonisation et une coordina- tion des activités des organisations régionales dans le domaine de la paix, de la sécurité et de la stabilité, en vue de s'assurer que ces activités sont conformes aux objectifs et aux principes de l'Union57. Il est également demandé au Président de la Commission de prendre les mesures appro- priées pour assurer l'implication effective des communautés régionales dans la mise en place du Système d'alerte précoce et de la Force d'attente de !'UA prévus par le Protocole1c.Enfin, le Conseil de paix et de sécurité à l'obligation d'inviter toute organisation régionale à ses sessions, chaque fois que la question concernée est également en discussion devant cette organisation ou est d'un intérêt spécial pour elle.

,< Quant aux organisations régionales, il leur est fait obligation de t<mlr le C~nseil inj'ormède leurs ac:tivit~§_de maintien de la pabi et de la~;-~u. rité et s'assurer qu'elles sont en harmonie avec les activités de celui-· 58.• Des réunions périodiques, l'ouverture de bureau de liaison et des mem f~nda

53· Voy. OUA, Déclaration portant Mécanisme de prévention, de gestion et résolution des conflits, le Caire, 28-30 juin 1993.

54· Déclaration du Caire, para. 24.

55· Protocole relatif à l'établissement du Conseil de paix et de sécurité de l'Union africaine, UA, 9 juillet 2002.

56· Ibid., art. 16.1.

57. Ibid., art. 16.1. a).

58· Ibid., art. 16.3.

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322 LES !NTERAC!10NS

d'accords particuliers sont prévus par le Protocole, pour compléter l'arsenal des outils de la coordination des activités de maintien de la paix entre !'UA et les communautés régionales59_

B.

Le continent africain étant le théâtre de nombreux conflits, les inte- ractions institutionnelles dans le domaine du maintien de la paix et de la sécurité font légion, même si sur le terrain on assiste parfois à une caco- phonie plutôt qu'à une véritable coordination et harmonisation entre UA et organisations régionales~.Le dernier exemple en date est la situation en Côte d'ivoire durant laquelle la CEDEAO avait opté pour l'intervention militaire pour déloger le Président Laurent Gbagbo, battu aux élections présidentielles de novembre 2010, tandis que !'UA préconisait de son côté la poursuite du dialogue (qui était dans l'impasse).

Des exemples de " parfaite harmonie ,, peuvent être cependant signalés. C'est le cas de la situation en cours au Mali, où la CEDEAO, en charge de médiation entre les acteurs maliens en vue de trouver une issue à la situation provoquée par la partition de fait du pays et le coup d'État per- pétré contre l'ex-président Amadou Toumani Touré le 22 mars 2012, a reçu le plein soutien de !'UA et l'endossement de l'ensemble de ses décisions par le Conseil de paix et de sécurité ainsi que la Conférence des Chefs d'État et de gouvernement de l'organisation continentale⁶⁰. En outre, !'UA s'est saisie du dossier et aujourd'hui la question malienne est gérée étroitement par les deux organisations (UA et CEDEAO).

SECTION 3

Les interactions horizontales : les relations entre les communautés régionales

Les interactions entre les communautés régionales africaines suivent le même modèle que celles qui ont lieu dans leurs relations avec l'organisa- tion continentale. Une distinction peut être faite entre les interactions dans le domaine économique et commercial et les interactions dans le domaine politique, c'est-à-dire principalement le maintien de la paix et de la sécurité.

,."\Voy. Ibid., arts. 16.4, 16.8 et 16.9.

1,, 60·./Voy. Conseil de paix et de sécurité de l'UA, Communiqué PSC/ AHG/COMM/L (CCCXXVID, du 14 juillet 2012 ; et Conférence des chefs d'Etats et de gouvernement de l'UA, Déclaration solennelle sur la situation au Mali, Addis-Abeba, 15-16 juillet 2012; voy. également CEDEAO, Communiqué de presse no. 198/2012, Abuja, 14 juillet 2012.

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I. Les interactions dans le domaine

de l'intégration économique et commerciale

Contrairement aux interactions verticales sus-étudiées, les règles juridiques sont très limitées dans les relations entre les CER, qu'il s'agisse du domaine de l'intégration économique ou politique. Cela n'a pas empêché cependant une certaine collaboration entre CER de se mettre en place.

A. Des règles juridiques limitées ··

Des règles juridiques limitées et éparses ayant trait aux relations entre ]es CER dans la conduite de l'intégration économique peuvent être extraites d'un certain nombre de documents. Le premier concerne le Protocole sur ]es relations entre !'UA et les CER, qui a prévu une disposition spéciale sur les échanges d'informations entre les CER. À cet égard, l'article 16, paragraphe 1 du Protocole dispose que " chaque CER devra inviter les autres à participer aux réunions convoquées par elle, et dans lesquelles des questions d'intérêts communs sont discutées "· Le paragraphe 2 du même article ajoute que les CER devront " mettre à la disposition des uns et des autres leurs expériences et expertise ,, en vue de favoriser le progrès de l'intégration commerciale sur le continent. Le paragraphe 3 a quant à lui trait aux échanges d'informations, qui portent essentiellement sur les politiques, les mesures, les programmes ainsi que les activités que chaque CER mène. Ces échanges sont encouragés dans le but de renforcer la coor- dination et la coopération entre les CER, en vue de l'accomplissement des objectifs du Traité d'Abuja.

En plus du Protocole, des dispositions éparses sont parfois prévues dans les traités constitutifs des CER, appelant à la collaboration avec les autres organisations de la région. Ainsi, le traité révisé de la CEDEAO de 1993 dispose que la CEDEAO " sera à terme la seule Communauté écono- mique de la région aux fins de l'intégration économique et de la réalisation des objectifs de la Communauté économique africaine ,,fü Cette disposi- tion invite indirectement les autres communautés économiques de la région

(UEMOA notamment, dont les membres sont également membres de la CEDEAO) à cesser leurs activités en ce qui concerne l'intégration écono- mique ou à fusionner avec la CEDEAO. La simplicité de cette disposition masque cependant la complexité de la tâche et l'on peut parier que ce n'est pas demain que l'UEMOA disparaîtra du paysage institutionnel de l'Afrique de l'Ouest ; ce d'autant plus que son processus d'in~ration commercial est beaucoup plus avancé que celui de la CED EAO, ce qui incite moins ses États membres à abandonner leur projet au profit de cette dernière.·

61. Voy. art. 2.1 du traité de la CEDEAO.

BR!!YfANT

324 LES INTERACl'IOKS

Le chapitre XVIII du traité de la CEDEAO porte sur les relations entre la CED EAO et les autres communautés économiques régionales en Afrique.

L'article 79 dispose à cet effet que " la Communauté peut conclure des accords de coopération avec d'autres communautés régionales ,, en vue de la réalisation des objectifs d'intégration continentale. Des dispositions simi- laires se retrouvent dans les traités du CO MESA (article 179). de l'EAC (130.3).

Malgré cette modestie des régimes juridiques sur les relations entre les CER, la pratique se développe, soulignant ainsi peut-être la volonté des États africains d'aller vers une rationalisation de leurs processus d'intégra- tion économique.

B. Une pratique en évolution

Reconnaissant de plus en plus que la multiplicité des communautés économiques régionales a un impact négatif sur l'intégration économique du continent, les pays africains commencent à prendre des initiatives ten- dant à harmoniser, voire fusionner à terme, les communautés auxquelles ils font partie. L'exemple le plus marquant à ce jour dans ce sens est repré- senté par le Sommet tripartite de 2008 qui a réuni les Chefs d'État et de gou- vernement du CO MESA, de l'EAC et de la SADC à Kampala en Ouganda, et qui portait sur le renforcement de l'intégration dans les trois espaces économiques mentionnés. Dans un communiqué conjoint publié à la fin de la rencontre, on note que les Chefs d'État ont " revu les activités des trois organisations, se sont accordés sur un programme d'harmonisation de leurs activités et exprimé leur volonté de coopérer dans le future »62. Il a éga- lement été décidé que les trois communautés vont œuvrer pour une fusion qui donnera lieu à une seule communauté⁶³. Dans la foulée, un comité de travail a été mis en place et a été chargé de mener une étude clans les plus brefs délais. Depuis, un mémorandum d'accord a été signé entre les trois organisations, et des rencontres communes sont régulièrement tenues64•

D'autres communautés clans d'autres régions du continent ont égale- ment initié des processus allant clans le sens de la rationalisation et de l'har- monisation de leurs activités. La volonté des États de l'Afrique de l'Ouest de faire de la CED EAO la seule .. CER en vue de l'intégration économique clans la région a déjà été signalée⁶⁵.iEn attendant la réalisation de cet objectif, quelques chantiers de collab6ration ont été lancés entre la CEDEAO et

62· Voy. Communiqué final, Sommet tripartite des Chefs d'Etat et de gouvernement du CO MESA, de l'EAC et de la SADC, Kampala, 22 octobre 2008.

5:J. Ibid.

64· Voy. R. E ÜPPONG, « Redefining the Relations between the African Union and Regional Economie Communities in Africa »,op. cit., p. 9.

os. Voy. art. 2.1 du traité de la CEDEAO, et supra.

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