MESSAGE No 223 16 novembre 2010 du Conseil d’Etat au Grand Conseil
accompagnant le projet de loi modifiant la loi sur la police du feu et la protection contre les éléments naturels (organisation des sapeurs-pompiers) Nous avons l’honneur de vous soumettre un projet de ré- vision partielle de la loi sur la police du feu et la protec- tion contre les éléments naturels (LPolFeu).
Ce projet a pour but d’assurer l’adaptation de l’organi- sation, de l’équipement et de l’instruction des sapeurs- pompiers à l’évolution des exigences de leur mission.
Le présent message comprend les chapitres suivants:
1. Introduction 2. Le rapport FriFire
2.1 Assurer une égale sécurité dans tout le canton 2.2 Regrouper les corps de sapeurs-pompiers, pour
gagner en efficacité et limiter les coûts 2.3 Promouvoir l’instruction
2.4 Clarifier les tâches et les responsabilités 3. La consultation
4. Le projet de loi 5. Incidences
5.1 Conséquences financières et en personnel 5.2 Répartition des tâches, conformité au droit su-
périeur et referendum
1. INtroduCtIoN
Une conférence gouvernementale, réunissant les chefs des départements cantonaux dont relève la défense contre l’incendie, a adopté en 1999, sous le titre «Sapeurs-pom- piers 2000+», un concept pour l’avenir du service du feu.
Se référant à ce concept, l’Etablissement cantonal d’assu- rance des bâtiments (ECAB) a fait établir, par un groupe de travail formé de cadres sapeurs-pompiers, une étude des problèmes qui se posaient dans le canton et des solu- tions qui devraient y être apportées. Cette étude a donné lieu en 2005 à un premier rapport, intitulé «Vision sa- peurs-pompiers 2010». Ce rapport démontrait la néces- sité d’agir, sur le plan cantonal, pour assurer l’adaptation de la défense contre l’incendie à l’évolution des besoins et des exigences.
Donnant suite à ce rapport, le Conseil d’Etat a décidé en 2006, sur proposition de la Direction de la sécurité et de la justice, de lancer le projet FriFire. Ce projet vise les objectifs suivants:
– Assurer dans tout le canton une intervention rapide et efficace en cas d’incendie ou d’autres sinistres.
– Promouvoir un regroupement des corps de sapeurs- pompiers, devant permettre de gagner en efficacité et de limiter les coûts.
– Répondre à l’évolution des besoins dans le domaine de l’instruction.
– Clarifier les tâches, les compétences et les respon- sabilités des communes et de leur corps de sapeurs-
pompiers, des centres de renfort, des préfets et de l’ECAB.
L’élaboration du projet FriFire a été confiée à un comité réunissant des représentants des communes, des sapeurs- pompiers, des préfets et de l’ECAB. Les travaux de ce comité et de ses collaborateurs ont débouché sur un rap- port intitulé «Sapeurs-pompiers 2010–2015» (ci-après:
rapport FriFire), qui a été remis au Conseil d’Etat en mars 2010.
2. LE rApport FrIFIrE
Le rapport FriFire présente, en quatre chapitres qui cor- respondent aux quatre objectifs du projet, une analyse des problèmes auxquels sont confrontés les corps de sapeurs- pompiers, ainsi que des propositions pour les résoudre. Il débouche sur des recommandations et comprend, en an- nexe, des projets de modification et de complètement de la législation sur le service de défense contre l’incendie.
Le rapport FriFire a été publié et peut être consulté dans son intégralité sur le site www.fr.ch/cha/fr/pub/consulta- tions.htm. Le présent message se limite dès lors à repren- dre certains éléments essentiels de ce rapport, notamment ceux qui sont à la base du projet ci-joint de révision de la loi sur la police du feu et la protection contre les éléments naturels.
2.1 Assurer une égale sécurité dans tout le canton Le rapport FriFire part du constat que les corps de sa- peurs-pompiers de notre canton ont connu, au cours des dernières décennies, un développement très inégal. Alors que certaines communes ont progressivement adapté la capacité d’intervention de leur corps à l’évolution des besoins et des standards, d’autres n’ont pas suivi. C’est ainsi qu’en 2009, sur les 118 CSP que comptait le can- ton, 73 disposaient d’un véhicule d’intervention, tandis que 45 n’en disposaient pas; 63 CSP étaient équipés et formés pour un engagement sous protection respiratoire, alors que 55 ne l’étaient pas.
Pour remédier à cette disparité, le rapport FriFire propose l’adoption, par le Conseil d’Etat, d’une ordonnance fixant les exigences auxquelles doivent répondre les interven- tions des sapeurs-pompiers. Se fondant sur le standard de sécurité préconisé sur le plan suisse, le rapport formule ces exigences comme suit:
Les corps de sapeurs-pompiers doivent être organisés, instruits et équipés de manière à pouvoir assurer, en tout temps, une intervention rapide et efficace en cas de si- nistre.
Ils doivent pouvoir assurer, en particulier, une première intervention sur le lieu du sinistre dans un délai de quinze minutes dès la réception de l’alarme, avec un minimum de huit sapeurs-pompiers, dont un officier et quatre por- teurs d’appareil de protection respiratoire.
Sont réservés les cas dans lesquels un grand éloignement du lieu du sinistre ou d’autres circonstances particuliè- res empêchent, lors d’une intervention, le respect de ce délai.
Le rapport précise que la disposition qui prévoit un délai de quinze minutes pour la première intervention ne doit pas être considérée comme une règle absolue, mais com- me un standard, devant être respecté dans 80% des cas d’intervention. Il indique par ailleurs que pour permettre
une première intervention dans le délai de quinze minu- tes, le rayon d’action d’un corps de sapeurs-pompiers ne devrait, compte tenu du temps nécessaire pour le départ en intervention, en principe pas dépasser six kilomètres.
La mise en œuvre de ce standard nécessite, selon le rap- port, des améliorations principalement dans les domai- nes suivants: disponibilité de jour; mobilité; protection respiratoire.
Disponibilité de jour
La disponibilité permanente d’au moins huit sapeurs- pompiers est généralement assurée la nuit et en fin de semaine. En revanche, elle ne l’est pas toujours durant les heures ordinaires de travail. Cette difficulté ne concerne pas seulement les corps de sapeurs-pompiers en zone ru- rale, mais aussi ceux des communes urbaines. Elle ré- sulte principalement de l’évolution du monde du travail et des exigences qu’il comporte, qui ont eu pour effet de réduire, pour les indépendants comme pour les employés, la possibilité de s’absenter du travail en tout temps et sans délai. A cela s’ajoute le fait qu’une partie croissante de la population n’a plus son lieu de travail dans la commune de domicile, ce qui prive les corps de sapeurs-pompiers de la disponibilité de jour d’une partie de leur effectif.
Le rapport propose, pour remédier à cette situation, une série de mesures, dont les principales sont les suivantes:
– Diversifier le recrutement, en donnant la priorité aux personnes disponibles de jour.
– Maintenir en activité, au-delà de l’âge-limite de l’obli- gation de servir, les sapeurs-pompiers disponibles de jour: compte tenu de l’abaissement, par de nombreu- ses communes, de cet âge-limite à 45, 42 ou même à 40 ans, «il convient de faire désormais plus clairement et plus systématiquement la distinction entre le terme de l’obligation de servir et le terme de l’activité au sein du corps.»
– Incorporer, autant que possible, les employés commu- naux: «Il importe que la commune favorise, par une politique explicite et des mesures concrètes, l’enga- gement de ses employés dans le service de défense contre l’incendie. L’expression, par les autorités com- munales, d’une volonté claire à ce sujet constitue, au surplus, le moyen le plus crédible de sensibiliser les employeurs aux besoins de la défense-incendie et de les amener, eux aussi, à faciliter l’engagement de leurs collaborateurs dans ce service.»
Mobilité
Pour assurer une première intervention dans un délai de quinze minutes, le corps de sapeurs-pompiers doit dispo- ser d’un ou de plusieurs véhicules prévus à cet effet. Ces véhicules doivent permettre d’abord un transport rapide des sapeurs-pompiers, de leur équipement et du matériel d’intervention sur le lieu du sinistre, puis une entrée en action immédiate au moyen d’un système d’extinction incorporé au véhicule.
Le rapport indique que les fonctionnalités ainsi requises peuvent être soit réunies en un seul véhicule, un camion tonne-pompe, soit réparties sur plusieurs véhicules, dont un véhicule tonne-pompe léger. Dans les deux cas, le coût d’acquisition des véhicules nécessaires est de l’or- dre de 300 000 francs, dont 40% sont pris en charge par l’ECAB. Il existe cependant aussi, pour ces véhicules, un marché d’occasions.
Protection respiratoire
La protection des sapeurs-pompiers contre la fumée et d’autres émanations, souvent très toxiques, exige le port d’appareils de protection respiratoire. Cette protection s’impose en particulier lorsqu’il s’agit d’intervenir dans un volume fermé, pour sauver des personnes ou pour pro- céder à une attaque du feu de l’intérieur. C’est pourquoi les corps de sapeurs-pompiers, et notamment leurs grou- pes de première intervention, doivent être aptes à procé- der à un engagement sous protection respiratoire. Cela suppose qu’un nombre suffisant de sapeurs-pompiers soient formés et exercés à cet effet.
L’introduction de la protection respiratoire a, elle aussi, un coût. Il faut compter, dans une phase initiale, un mon- tant de 30 000 francs pour l’acquisition des appareils et du matériel annexe, ainsi qu’un montant de 18 000 francs pour la formation. A cela s’ajoutent les frais d’aménage- ment, dans le local du feu, d’un espace pour le rétablisse- ment et le contrôle des appareils.
2.2 regrouper les corps de sapeurs-pompiers, pour gagner en efficacité et limiter les coûts
Au cours des dix dernières années, de nombreuses com- munes ont réuni leurs corps de sapeurs-pompiers. Elles ont procédé à cette réunion soit dans le cadre d’une fu- sion de communes, soit en créant un corps intercommu- nal. C’est ainsi que du 31 décembre 1999 au 1er janvier 2010, le nombre des corps de sapeurs-pompiers est passé du 198 à 110, dont 32 sont des corps intercommunaux.
Le rapport FriFire préconise une poursuite de ces regrou- pements, dans le but d’assurer dans toutes les communes un accomplissement efficace et économe des tâches du service de défense contre l’incendie. En effet, le regrou- pement de corps voisins, dans les limites d’un rayon per- mettant une intervention rapide, présente les avantages suivants:
– Le regroupement des corps permet une réduction gé- néralement importante de l’effectif des sapeurs-pom- piers. Il en résulte une diminution du nombre des per- sonnes qui sont à recruter, à équiper et à instruire.
– Le regroupement des corps entraîne également une ré- duction des besoins en véhicules, en engins et en ma- tériel. Pour les corps qui disposent aujourd’hui déjà de tout l’équipement nécessaire, il en résulte une diminu- tion des charges; pour ceux qui doivent encore com- pléter leur équipement, un moindre investissement.
– Sur le plan qualitatif, le regroupement des corps et la réduction d’effectif qui en résulte permettent de retenir et de recruter les personnes les plus motivées, prêtes à répondre aux exigences croissantes de leur mission.
D’autre part, l’agrandissement du rayon d’action du corps entraîne une augmentation du nombre des inter- ventions et permet ainsi à ses membres d’acquérir une plus grande expérience.
2.3 promouvoir l’instruction
L’instruction des sapeurs-pompiers comprend d’une part des cours de formation, qui sont organisés sur le plan ré- gional et le plan cantonal, et d’autre part des exercices, qui ont lieu dans les corps. Les cours ont pour objet la formation de base, par fonction, des sapeurs-pompiers, des spécialistes et des cadres, ainsi que la formation continue; les exercices, quant à eux, doivent permettre de
consolider et de mettre en pratique la formation acquise, ainsi que d’entraîner le corps et ses subdivisions à l’en- gagement.
Au cours des dernières décennies, la diversification des tâches des sapeurs-pompiers et l’évolution des moyens engagés ont entraîné un fort accroissement des besoins d’instruction. Les cours et les exercices ont été dévelop- pés en conséquence, au prix d’une sollicitation de plus en plus importante des cadres et des instructeurs. L’organi- sation de l’instruction a également été adaptée.
Cette évolution va sans doute se poursuivre et pourrait nécessiter, à plus long terme, une certaine profession- nalisation de l’instruction. Pour l’heure, la priorité doit cependant être donnée à des mesures permettant de ré- pondre à des besoins plus immédiats.
Le rapport FriFire préconise à cet égard, pour les années 2011 à 2015, l’adoption et la mise en œuvre des mesures suivantes:
Former les effectifs nécessaires pour l’engagement sous protection respiratoire (PR)
L’instruction des porteurs d’appareils PR consiste en une formation de base de deux jours, dont une partie s’ef- fectue en situation réelle (maison de feu ou simulateur mobile), ainsi qu’en six exercices par année. L’extension de la protection respiratoire à l’ensemble des corps de sapeurs-pompiers du canton va ainsi exiger, d’ici à 2015, un important effort de formation. Compte tenu de la re- lève à assurer dans les corps qui disposent déjà de la pro- tection respiratoire, ce ne sont pas moins de 200 à 250 porteurs d’appareils PR et de 100 à 120 chefs d’équipe PR qui devront être formés, par année, d’ici là.
Réaliser un centre cantonal d’instruction
La lutte contre le feu ne peut plus être exercée aujourd’hui, dans des conditions proches de la réalité, que dans des installations spécialement conçues à cet effet. C’est ce qui a amené l’ECAB, il y a plusieurs années déjà, à pré- voir la construction, sur un terrain dont il dispose à Châ- tillon (Hauterive), d’un centre de formation et d’exercice pour les sapeurs-pompiers.
Selon le rapport FriFire, la réalisation de ce projet de- vient urgente. Chaque année, plus de 200 sapeurs-pom- piers doivent se rendre, pour la formation en protection respiratoire, dans un centre d’un autre canton; il en va de même pour les cadres et les spécialistes qui ont à sui- vre une formation comportant des exercices en situation réelle. D’autre part, l’absence d’un centre situé dans le canton restreint la possibilité, pour les corps de sapeurs- pompiers, d’organiser eux-mêmes des exercices en situa- tion réelle.
Valoriser la fonction d’instructeur
L’instruction des sapeurs-pompiers repose, pour une part essentielle, sur les instructeurs. Il s’agit d’officiers expérimentés, ayant reçu leur formation à l’Ecole suisse d’instructeurs sapeurs-pompiers. Ils ont pour tâches de dispenser les cours de formation, de contrôler la qualité de l’instruction donnée dans les corps et de procéder aux inspections. Actuellement au nombre de 73, ils consa- crent en moyenne dix jours par année à leur fonction. En plus, ils exercent souvent une fonction-clé dans le corps auquel ils appartiennent, en particulier celle de chef de l’instruction.
Le rapport FriFire signale qu’au cours des dernières an- nées, le nombre de nouveaux instructeurs a sensiblement diminué, et que la relève n’est aujourd’hui plus assurée.
Il impute cette évolution au fait que les exigences de la fonction et la charge de travail qu’elle comporte se sont alourdies, sans que les contreparties, en terme de soutien et de reconnaissance, aient toujours suivi. Il estime que la situation est sérieuse et propose des démarches pour y remédier.
2.4 Clarifier les tâches et les responsabilités
Dans ce chapitre, le rapport FriFire s’attache à clarifier la répartition des tâches, des compétences et des responsa- bilités dans le domaine de la défense-incendie, en parti- culier les rôles respectifs des corps locaux et des centres de renfort.
Selon l’article 33 LPolFeu, la défense-incendie est une tâche communale: «Chaque commune a l’obligation d’organiser, d’instruire et d’entretenir, à ses frais, un service de défense contre l’incendie.» Selon l’article 35 al. 1 LPolFeu, les communes peuvent compter, dans l’ac- complissement de cette tâche, sur l’appui de centres de renfort: «L’Etablissement (cantonal d’assurance des bâti- ments) peut créer des centres de renfort équipés d’engins spéciaux, chargés d’apporter du secours aux communes voisines lorsqu’un sinistre dépasse les possibilités du corps local.»
Le rapport FriFire constate qu’au cours des dernières dé- cennies, la perception de cette répartition légale des tâ- ches s’est parfois brouillée. L’appui qui est régulièrement apporté aux corps locaux par les centres de renfort en cas d’incendie a pu donner l’impression que les corps locaux ne devaient plus nécessairement être aptes à maîtriser un tel sinistre par leurs propres moyens. Un certain nombre de communes semblent en avoir déduit qu’elles pouvaient renoncer à moderniser leur corps de sapeurs-pompiers et se reposer désormais sur les centres de renfort.
Cette idée d’une centralisation de la défense-incendie dans les centres de renfort se heurte, selon le rapport, principalement aux difficultés suivantes:
– Les corps de sapeurs-pompiers qui assument, en plus de leurs tâches communales, le rôle de centre de ren- fort, sont comme les autres corps des organisations de milice. Une professionnalisation de ces centres de renfort serait très coûteuse et n’est pas envisageable dans les districts. Or, étant formés de miliciens, les centres de renfort connaissent eux aussi des problèmes de disponibilité; toute charge supplémentaire ne ferait qu’ajouter aux difficultés auxquelles certains d’entre eux sont aujourd’hui déjà confrontés.
– Selon le standard préconisé, le corps de sapeurs-pom- piers doit pouvoir assurer une première intervention sur le lieu du sinistre dans un délai de quinze minutes dès la réception de l’alarme. Cette exigence limite, pour les centres de renfort également, le rayon d’ac- tion dans lequel ils sont en mesure d’assurer la pre- mière intervention. Au-delà de ce rayon, il incombe nécessairement aux corps locaux, en tant que corps de proximité, d’assumer cette tâche.
Le rapport en conclut que la réglementation légale, qui attribue la tâche et la responsabilité de la défense-incen- die à la commune et au corps de sapeurs-pompiers qui en dépend, demeure pertinente et n’a pas, dans son principe,
à être modifiée. Il propose cependant de préciser, dans la loi, le rôle et les tâches des centres de renfort.
En outre, le rapport donne un certain nombre de préci- sions au sujet des attributions respectives du préfet et de l’ECAB.
Au terme des quatre chapitres ainsi résumés, le rapport FriFire formule des recommandations, dans lesquelles il préconise une mise en œuvre de ses propositions dans un délai de cinq ans, soit de 2011 à 2015, ce qui correspond à la prochaine législature communale.
3. LA CoNSuLtAtIoN
Le rapport FriFire a été mis en consultation auprès des organes et des organisations concernés, des communes et des partis politiques. 74 de ces destinataires, dont 53 communes, ont répondu à la consultation.
Dans l’ensemble, le rapport et les propositions qu’il contient ont été bien accueillis. Des réserves ont cepen- dant été émises, notamment par l’Association des com- munes fribourgeoises et les 26 communes qui ont déclaré adhérer à sa prise de position, ainsi que par un parti po- litique.
Le projet de loi ci-joint prend en compte deux proposi- tions majeures qui ont été faites en consultation et qui portent, d’une part, sur le standard de sécurité, et d’autre part, sur le financement des centres de renfort. L’on ré- pond également, ci-après, à un certain nombre d’autres observations qui ont été formulées.
Standard de sécurité
Le principe de l’adoption, sur le plan cantonal, d’un stan- dard pour l’intervention des sapeurs-pompiers n’a pas été contesté. Toutefois, il a été demandé que ce standard ne fasse pas l’objet d’une ordonnance, c’est-à-dire de règles juridiquement contraignantes, qui risquent d’exposer les responsables de la défense-incendie à des actions en res- ponsabilité. D’autre part, l’on a relevé que la définition proposée du standard était, en ce qui concerne la com- position et l’équipement du groupe de première inter- vention, plus précise et moins souple que celle qui a été adoptée sur le plan suisse.
Le projet de loi ci-joint prévoit que le service de défense- incendie doit pouvoir assurer, en tout temps, une inter- vention rapide et efficace en cas de sinistre. Le standard de sécurité a pour fonction de concrétiser cette exigence et de fournir ainsi aux corps de sapeurs-pompiers une référence à laquelle ils peuvent mesurer leur état de pré- paration. Dans cette optique, il convient de considérer ce standard comme un objectif à atteindre, et non pas comme une norme juridique créant des obligations vis-à-vis des tiers. Le standard en question ne fera dès lors pas l’objet d’une ordonnance, comme le proposait le rapport FriFire, mais aura valeur de directive, que les communes seront invitées à mettre en œuvre dans un délai de cinq ans.
Pour ce qui est de la composition et de l’équipement du groupe de première intervention, le standard révisé qui a récemment été adopté sur le plan suisse est effective- ment formulé de manière plus générale que celui qui est proposé dans le rapport FriFire: «Les moyens en person- nel et en matériel de l’élément de première intervention dépendent de la mission et se composent en règle géné- rale de 8 sapeurs-pompiers dûment équipés.» (Ch. 8.3 du document «Sapeurs-pompiers 2015»). Cette formulation
a en vue l’ensemble des missions des sapeurs-pompiers, alors que celle du rapport FriFire est axée spécifiquement sur la lutte contre le feu. La formulation plus générale ne devrait pas dispenser les corps de sapeurs-pompiers de disposer, pour assurer la première intervention en cas d’incendie, d’un effectif composé de manière appropriée ainsi que d’un équipement de protection respiratoire.
Financement des centres de renfort
Si le rapport FriFire a clarifié le rôle et les tâches des centres de renfort, il n’a en revanche pas traité du finan- cement de ces centres.
Or, la réglementation à ce sujet est incohérente: selon l’article 35 LPolFeu, les centres de renfort sont des entités créées par l’ECAB, aux frais desquelles les communes- siège de ces centres participent; selon les ordonnances d’exécution, c’est au contraire l’ECAB qui subvention- ne les communes-siège pour les tâches accomplies par les corps de ces communes au titre de centre de renfort.
D’autre part, le système manque de transparence: ni les coûts réels des tâches de centre de renfort ni leur répar- tition effective entre l’ECAB et les communes-siège ne sont connus.
La demande insistante qui a été faite de clarifier cette si- tuation est donc justifiée et le Conseil d’Etat a décidé d’y donner suite. Le projet de loi prévoit à cet effet de nou- velles dispositions, qui règlent le financement des tâches en question et chargent le Conseil d’Etat de faire établir, par un organe paritaire, les coûts de ces tâches ainsi que les bases de calcul pour la détermination de la participa- tion des communes-siège.
Autres observations
– La mise à niveau des corps de sapeurs-pompiers qui ne disposent pas encore de l’équipement nécessaire entraînera des dépenses d’une certaine importance. Le rapport FriFire indique les coûts des principaux élé- ments qui doivent être pris en considération. En revan- che, le montant des dépenses qui en résulteront pour les communes concernées ne peut pas être chiffré. En effet, ce montant dépend des regroupements qui se- ront effectués: selon le nombre des communes sur les- quelles se répartiront les dépenses d’investissement et de fonctionnement d’un corps, la charge financière à supporter par chacune d’elles sera très différente. Les chiffres qui ont été demandés à ce sujet ne peuvent dès lors être établis que par les communes elles-mêmes, en fonction des regroupements qu’elles envisagent.
– A propos des regroupements, dont le principe n’a pas été remis en cause, la question de la collaboration, dans les régions périphériques, avec des communes de cantons voisins a été posée. Cette collaboration se fait déjà, tant avec des communes de canton de Berne qu’avec de celles du canton du Vaud, et donne en- tière satisfaction. Le fait que dans un cas particulier, l’ECAB ait préavisé négativement le projet d’une telle collaboration, ne doit pas être généralisé. Le Conseil d’Etat se déclare favorable à ces collaborations, tant sur le plan local que sur celui des centres de renfort.
– La consultation a donné lieu encore à de nombreuses observations, portant soit sur la révision proposée de dispositions réglementaires, soit sur des questions qui n’ont pas été traitées dans le rapport FriFire. Parmi ces dernières questions, celle de l’avenir du système de milice, face à l’augmentation des exigences auxquel-
les les corps de sapeurs-pompiers sont confrontés, a également été évoquée.
Le Conseil d’Etat prendra en compte, dans toute la mesure du possible, les observations faites au sujet des règlements. Pour le reste, il rappelle que le projet Fri- Fire poursuit des objectifs bien précis, limités, devant être réalisés dans le cadre du système existant. Cela n’exclut pas qu’une réflexion plus fondamentale soit entreprise par la suite, qui ne pourra cependant que bénéficier des améliorations qui auront été réalisées d’ici là.
4. LE projEt dE LoI
La mise en œuvre du projet FriFire ne nécessite pas une modification substantielle des règles concernant l’orga- nisation des sapeurs-pompiers. Le rapport FriFire estime au contraire que la législation sur le service de défense contre l’incendie, y compris ses dispositions sur la répar- tition des rôles, des tâches et des responsabilités, demeure pour l’essentiel pertinente. Il se limite dès lors à proposer d’y apporter quelques ajustements et compléments.
Le projet de loi ci-joint reprend ces propositions, à l’ex- ception de celle concernant la formalisation du standard de sécurité sous la forme d’une ordonnance. Il y ajoute quelques compléments, qui portent sur les questions sui- vantes: objet de la loi (art. 1 al. 1); financement des cen- tres de renfort (art. 35b); instruction (art. 40).
Les dispositions du projet de loi sont commentées ci- après, pour autant que les motifs n’en ressortent pas déjà des chapitres qui précèdent.
Art. 1 al. 1 (Objet de la loi)
Selon le texte actuel de cette disposition, la LPolFeu a pour objet de protéger les bâtiments. Adoptée dans le contexte de la législation sur l’assurance des bâtiments, cette formulation ne comprend que de manière implicite la protection des personnes et des animaux et ignore les dommages causés à l’environnement. Elle ne donne ainsi qu’une idée incomplète du but de la loi et de la mission des sapeurs-pompiers.
En réalité, c’est d’abord de la sécurité des personnes qu’il s’agit, puis aussi de celle des animaux, des biens immo- biliers et des biens meubles, ainsi que de la sauvegarde de l’environnement. C’est ce qui est explicité dans le nouvel article 1 al. 1, tel que proposé.
Art. 5 al. 2 (Rôle du préfet en cas de sinistre
majeur)
Cette nouvelle disposition a pour but de préciser, en ce qui concerne les grands incendies et d’autres sinistres majeurs, le rôle attribué au préfet par la loi sur la protec- tion de la population.
En effet, selon l’article 16 al. 3 de cette loi, le préfet col- labore, en cas d’événement majeur survenu dans son dis- trict, avec l’organe cantonal de conduite et ordonne les mesures qui relèvent de son autorité. Or si un sinistre, même majeur, demeure localement circonscrit, l’organe cantonal n’entre pas en action, la direction opérationnelle de l’intervention étant assumée par le commandant de la place sinistrée. Dans ce cas, il incombe au préfet de veiller au bon déroulement des opérations et d’assurer, en y associant les instances concernées, l’information du public.
Art. 9 al. 3 (Délégation de compétence au Conseil d’Etat)
L’article 9 LPolFeu charge le Conseil d’Etat de fixer, par voie réglementaire, les prescriptions de détail concernant la police du feu et la protection contre les éléments na- turels. Il lui attribue la compétence, en son alinéa 2, de prescrire l’application des normes, directives ou recom- mandations qui sont édictées, en matière de protection incendie, par des organismes spécialisés (Association des établissements cantonaux d’assurance des bâtiments, So- ciété suisse des ingénieurs et des architectes, etc.).
Le nouvel alinéa 3 précise que cette délégation de compé- tences s’étend aussi aux normes, directives et recomman- dations établies par la Coordination suisse des sapeurs- pompiers. Cette organisation réunit, sous la direction de la conférence des chefs des départements concernés, les organes cantonaux dont relève la défense contre l’incen- die. Les réglementations et recommandations qu’elle émet portent principalement sur des questions de doc- trine d’engagement, de technique et d’instruction.
Art. 33 al. 2 (Intervention en cas de sinistre) Cette disposition, nouvelle, complète l’actuel article 33, qui attribue à chaque commune l’obligation d’organiser, d’instruire et d’entretenir un service de défense contre l’incendie. Elle indique que ce service est une organisa- tion d’intervention urgente, qui doit répondre à des exi- gences définies de disponibilité permanente, de rapidité et d’efficacité.
Le projet de loi ne reprend pas du rapport FriFire, pour les raisons indiquées plus haut, la disposition qui pré- voyait que ces exigences devaient être fixées dans une ordonnance.
Art. 35, 35a et 35b (Centres de renfort)
Ces dispositions règlent, de manière plus précise et com- plète que l’article 35 actuel, les tâches, l’organisation et le financement des centres de renfort.
Art. 35 (Tâches)
Les centres de renfort sont des corps de sapeurs-pompiers qui remplissent, en plus de leurs tâches communales, des tâches pour l’ensemble d’un district (al. 1).
Ces centres ont pour tâche principale, comme l’indique leur nom, d’intervenir en renfort lorsqu’un sinistre dé- passe les possibilités d’un corps local (let. a). Ils inter- viennent aussi, en particulier, lorsque la situation exige l’engagement d’engins spéciaux tels qu’une échelle auto- mobile ou un équipement de désincarcération (let. b). Ils sont seuls habilités à intervenir sur les routes nationales (let. c). Ils interviennent en outre, seuls ou avec la col- laboration du corps local, lors de sinistres spéciaux, no- tamment en cas de pollution ou de risque de pollution de l’environnement (let. d).
En plus, les centres de renfort de Fribourg, Bulle et Morat exercent la fonction de centre d’intervention pour la dé- fense chimique; celui de Fribourg, en sus, celle de centre d’intervention pour la défense biologique et la défense radiologique (al. 3).
Art. 35a (Organisation et fonctionnement)
Le Conseil d’Etat a chargé, dans chaque district, un corps de sapeurs-pompiers d’exercer la fonction de centre de renfort. Il s’agit généralement du corps du chef-lieu; à
l’exception du district de la Singine, où c’est le corps de Düdingen qui remplit cette fonction.
L’organisation, l’équipement et le fonctionnement des centres de renfort sont réglés par une ordonnance du 29 décembre 1967 (RSF 731.3.21), qu’il est également prévu de réviser. L’ordonnance révisée comportera no- tamment une délégation, à l’ECAB, de la compétence de régler plus en détail l’engagement des centres de renfort ainsi que l’instruction des sapeurs-pompiers qui lui sont attribués.
Art. 35b (Financement)
Cet article reprend et développe les deux principes qui ré- sultent en soi déjà de l’article 35 LPolFeu dans sa teneur actuelle, mais dont la réglementation d’exécution et la pratique se sont écartées: les frais des centres de renfort sont à la charge de l’ECAB; les communes-siège partici- pent à ces frais dans la mesure où elles bénéficient, dans l’accomplissement de leurs tâches locales, des moyens du centre de renfort.
L’application de ces principes nécessite l’établissement préalable des coûts effectifs de l’accomplissement des tâches de centre de renfort, ainsi que l’adoption de ba- ses de calcul pour la détermination de la participation des communes-siège. Le projet de loi prévoit, dans une disposition transitoire (art. 2 ch. 1.1), que ce travail sera effectué par un organe paritaire, formé de représentants des communes concernées et de l’ECAB.
Se fondant sur les propositions de cet organe, le Conseil d’Etat adoptera une ordonnance réglant avec la précision requise les modalités du financement des centres de ren- fort.
Art. 40 (Instruction)
Le Conseil d’Etat a procédé, par ordonnance du 29 jan- vier 2008, à une réorganisation de l’instruction des sa- peurs-pompiers. Cette ordonnance avait pour but premier de transférer la responsabilité de l’instruction sur le plan cantonal de la Fédération des sapeurs-pompiers, à la- quelle elle avait été confiée conformément à l’article 40 LPolFeu, à l’ECAB et à une commission cantonale de l’instruction. De plus, elle précisait les tâches respectives des organes chargés de l’instruction.
Le projet de loi reprend les éléments essentiels de cette nouvelle organisation, qui donne entière satisfaction. Il charge en outre l’ECAB de réaliser une infrastructure pour la formation et les exercices des sapeurs-pompiers, ce qui répond à une proposition du rapport FriFire. Il met aussi un accent sur le recrutement et l’encadrement des instructeurs, pour lesquels ce rapport demande qu’une action soit entreprise.
Dispositions transitoires
Le chiffre 1 de ces dispositions, qui concerne de manière générale le financement des centres de renfort, est com- menté ci-dessus en relation avec l’article 35b du projet.
Le chiffre 2, quant à lui, concerne la prise en charge, par l’ECAB, des frais d’intervention des centres de renfort dans des communes voisines de la commune-siège, dont les corps pourraient être regroupés avec celui du centre de renfort. Il a pour but de faciliter de tels regroupements, en assurant au corps issu du regroupement la continua- tion de la prise en charge de ces frais.
5. INCIdENCES
5.1 Conséquences financières et en personnel Les dispositions du projet n’entraînent pas de conséquen- ces financières et en personnel pour l’Etat. Elles entraî- neront en revanche des conséquences financières pour un certain nombre de communes, ainsi que pour l’ECAB.
5.2 répartition des tâches, conformité au droit supérieur et referendum
Le projet de loi ne modifie pas la répartition des tâches entre l’Etat et les communes.
Il est conforme à la Constitution cantonale et au droit fé- déral. Il est eurocompatible.
Il est soumis au referendum législatif.
BotSCHAFt Nr. 223 16. November 2010 des Staatsrats an den Grossen rat
zum Entwurf des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes betreffend die Feuerpolizei und den Schutz gegen Elementarschäden (organisation der Feuerwehr)
Wir unterbreiten Ihnen hiermit den Entwurf zu einer Teil- revision des Gesetzes betreffend die Feuerpolizei und den Schutz gegen Elementarschäden (FPolG).
Dieser Entwurf bezweckt die Anpassung der Organisati- on, der Ausrüstung und der Ausbildung der Feuerwehr- leute an die steigenden Anforderungen ihres Auftrags.
Diese Botschaft umfasst folgende Kapitel:
1. Einleitung
2. der Bericht FriFire
2.1 Gewährleistung einer gleichwertigen Sicherheit im ganzen Kanton
2.2 Die Feuerwehrkorps zusammenschliessen, um effizienter und kostengünstiger zu werden 2.3 Förderung der Ausbildung
2.4 Klärung der Aufgaben und Verantwortlichkeiten 3. die Vernehmlassung
4. der Gesetzesentwurf 5. Auswirkungen
5.1 Finanzielle und personelle Auswirkungen 5.2 Aufgabenverteilung, Vereinbarkeit mit vorrangi-
gem Recht und Referendum
1. EINLEItuNG
Die Vorsteher der für die Feuerbekämpfung zuständigen kantonalen Departemente haben 1999 unter dem Titel
«Feuerwehr 2000plus» ein Konzept für die Zukunft der Feuerwehr angenommen.
Bezug nehmend auf dieses Konzept hat die Kantonale Gebäudeversicherung (KGV) von einer aus Kadern der Feuerwehr gebildeten Arbeitsgruppe eine Studie über
die im Kanton bestehenden Probleme und die entspre- chenden Lösungen erstellen lassen. Diese Studie führte 2005 zu einem ersten Bericht mit der Überschrift «Visi- on Feuerwehr 2010». Dieser zeigte den Handlungsbedarf auf kantonaler Ebene auf, um die Anpassung der Feu- erbekämpfung an die Entwicklung der Bedürfnisse und Anforderungen sicherzustellen.
Als Folge zu diesem Bericht hat der Staatsrat 2006 auf Antrag der Sicherheits- und Justizdirektion beschlossen, das Projekt FriFire zu starten. Dieses Vorhaben verfolgt folgende Ziele:
– Im ganzen Kanton ist bei Bränden oder anderen Scha- denereignissen ein rascher und wirksamer Einsatz si- cherzustellen.
– Zusammenschlüsse der Feuerwehren sind zu fördern, um eine effizientere und kostensparendere Aufgaben- erfüllung zu ermöglichen.
– Im Bereich der Ausbildung muss der Entwicklung der Bedürfnisse Rechnung getragen werden.
– Die Aufgaben, Zuständigkeiten und Verantwortlich- keiten der Gemeinden und ihrer Feuerwehren, der Stützpunkte, der Oberamtmänner und der KGV müs- sen klar definiert werden.
Die Ausarbeitung des Projekts FriFire ist einem Lei- tungsausschuss anvertraut worden, dem Vertreter der Ge- meinden, der Feuerwehren, der Oberamtmänner und der KGV angehörten. Die Arbeiten dieses Ausschusses und seiner Mitarbeitenden mündete in den Bericht «Feuer- wehr 2010–2015» (Bericht FriFire) aus, der dem Staats- rat im März 2010 übergeben wurde.
2. dEr BErICHt FrIFIrE
Der Bericht FriFire enthält in vier Kapiteln, die den vier Zielen des Entwurfs entsprechen, eine Analyse der Pro- bleme, denen sich die Feuerwehren gegenübergestellt sehen, sowie entsprechende Lösungsvorschläge. Er endet mit Empfehlungen und umfasst im Anhang Entwürfe für die Änderung und die Ergänzung der Gesetzgebung über den Brandbekämpfungsdienst.
Der Bericht FriFire ist veröffentlicht worden. Er kann in der vollständigen Fassung auf der Internetseite http://
www.fr.ch/cha/de/pub/vernehmlassungen.htm eingese- hen werden. Diese Botschaft beschränkt sich somit auf die Wiedergabe einiger wichtiger Elemente dieses Be- richts, namentlich jener, die die Grundlage des beiliegen- den Entwurfs zu einer Teilrevision des Feuerpolizeige- setzes.
2.1 Gewährleistung einer gleichwertigen Sicherheit im ganzen Kanton
Der Bericht FriFire geht von der Feststellung aus, dass die Feuerwehren (FW) unseres Kantons in den letzten Jahr- zehnten eine sehr ungleiche Entwicklung durchgemacht haben. Während einige Gemeinden die Einsatzfähigkeit ihrer Feuerwehren der Entwicklung der Bedürfnisse und der Standards angepasst haben, sind andere hintangeblie- ben. So besassen 2009 von insgesamt 118 FW im Kan- ton 73 ein Einsatzfahrzeug und 45 keines; 63 FW waren ausgerüstet und ausgebildet für einen Einsatz mit Atem- schutzgerät, während dies bei 55 nicht der Fall war.
Um diese Ungleichheiten zu beheben, schlägt der Bericht FriFire den Erlass einer Verordnung zur Festlegung der Anforderungen, denen die Einsätze der Feuerwehren zu genügen haben, durch den Staatsrat vor. Gestützt auf den auf Schweizer Ebene empfohlenen Sicherheitsstandard formuliert der Bericht diese Anforderungen wie folgt:
Die Feuerwehren müssen so organisiert, ausgebildet und ausgerüstet sein, dass sie im Schadenfall jederzeit einen raschen und wirksamen Einsatz leisten können.
Insbesondere müssen sie innert fünfzehn Minuten nach Empfang des Alarms auf dem Schadenplatz einen ersten Einsatz leisten können, mit mindestens acht Feuerwehr- angehörigen, von denen einer Offizier ist und vier Atem- schutzgeräteträger sind.
Vorbehalten bleiben die Fälle, in denen es bei einem Ein- satz wegen einer grossen Entfernung des Schadenplatzes oder aus anderen besonderen Umständen nicht möglich ist, diese Frist einzuhalten.
Der Bericht präzisiert, dass die Bestimmung, nach wel- cher der Ersteinsatz spätestens nach fünfzehn Minuten er- folgen muss, nicht als absolute Regel betrachtet werden, sondern als Standard gelten soll. Er betont ausserdem, dass, wenn ein Ersteinsatz innert fünfzehn Minuten erfol- gen soll, der Einsatzkreis einer Feuerwehr angesichts der bis zur Abfahrt verstreichenden Zeit grundsätzlich nicht mehr als sechs Kilometer betragen sollte.
Die Umsetzung dieses Standards erfordert gemäss Be- richt Verbesserungen hauptsächlich in folgenden Berei- chen: Verfügbarkeit am Tag; Mobilität; Atemschutz.
Verfügbarkeit am Tag
In der Nacht und an Wochenenden ist die ständige Be- reitschaft von mindestens acht Feuerwehrleuten im All- gemeinen sichergestellt. Doch während der Arbeitszeit ist dies nicht immer der Fall. Das betrifft nicht nur die Feuerwehrkorps auf dem Land, sondern auch diejenigen in den städtischen Gemeinden. Diese Schwierigkeit er- gibt sich hauptsächlich aus der Entwicklung in der Ar- beitswelt und den Anforderungen, die sie mit sich bringt und die dazu führen, dass Selbständigerwerbende wie Angestellte sich nur beschränkt jederzeit und unverzüg- lich von der Arbeit entfernen können. Hinzu kommt, dass ein wachsender Anteil der Bevölkerung den Arbeitsplatz nicht mehr in der Wohngemeinde hat, sodass ein Teil des Bestandes der Feuerwehrkorps tagsüber nicht mehr ver- fügbar ist.
Um diese Situation zu verbessern, schlägt der Bericht eine Reihe von Massnahmen, hauptsächlich folgende, vor:
– Ausweitung der Rekrutierung, wobei Personen, die für Einsätze am Tag bereit stehen, der Vorzug gegeben wird.
– Weiterführung des Dienstes von tagsüber verfügbaren Feuerwehrangehörigen über das Dienstalter hinaus: In Anbetracht der Herabsetzung der Altersgrenze durch zahlreiche Gemeindebehörden auf 45, 42 oder gar 40 Jahre «sollte inskünftig klarer und systematischer un- terschieden werden zwischen dem Ende der Dienst- pflicht und dem Ende der Mitwirkung im Feuerwehr- korps»
– So oft wie möglich Einteilung von Gemeindeange- stellten: «Ganz allgemein ist es wichtig, dass die Gemeinde durch eine explizite Politik und konkre-
te Massnahmen den Einsatz ihrer Angestellten im Brandbekämpfungsdienst fördert. Eine entschlossene Haltung der Gemeindebehörden zu diesem Thema bil- det zudem das glaubwürdigste Mittel, um Arbeitgeber für die Bedürfnisse der Brandbekämpfung zu sensibi- lisieren und auch sie dazu zu bringen, den Einsatz ih- rer Mitarbeitenden in diesem Dienst zu erleichtern».
Mobilität
Um einen Ersteinsatz innert fünfzehn Minuten gewähr- leisten zu können, muss das Feuerwehrkorps über ein entsprechend ausgerüstetes Fahrzeug oder mehrere davon verfügen. Diese Fahrzeuge müssen zunächst den raschen Transport der Feuerwehrangehörigen, ihrer Ausrüstung und des Einsatzmaterials zum Schadenplatz hin, danach einen unverzüglichen Angriff mittels eines im Fahrzeug eingebauten Löschsystems erlauben.
Der Bericht führt weiter aus, dass die erforderlichen Funktionalitäten entweder in einem einzigen Fahrzeug, einem schweren Tanklöschfahrzeug vereinigt, oder auf mehrere Fahrzeuge verteilt sein können, deren eines ein leichtes Tanklöschfahrzeug ist. In beiden Fällen betra- gen die Anschaffungskosten für diese Fahrzeuge rund 300 000 Franken, wovon 40% von der KGV übernom- men werden. Für diese Fahrzeuge existiert aber auch ein Occasionmarkt.
Atemschutz
Der Schutz der Feuerwehrangehörigen gegen Rauch und andere oftmals sehr giftige Emissionen erfordert das Tra- gen von Atemschutzgeräten. Dieser Schutz ist insbeson- dere dann unerlässlich, wenn ein Einsatz in einem ge- schlossenen Raum ansteht, um Personen zu retten oder einen Innenangriff des Feuers vorzunehmen. Aus diesem Grund müssen Feuerwehrkorps und namentlich ihre Ersteinsatzformationen fähig sein, den Einsatz mit ei- nem Atemschutzgerät zu leisten. Dies setzt voraus, dass genügend Feuerwehrangehörige entsprechend ausgebil- det und trainiert sind.
Die Einführung des Atemschutzes hat auch ihren Preis.
In einer Anfangsphase muss für die Anschaffung der Ge- räte und des Zusatzmaterials mit 30 000 Franken und für die Ausbildung mit 18 000 Franken gerechnet werden.
Hinzu kommen die Kosten für die Einrichtung eines Rau- mes im Feuerwehrlokal für die Wartung und die Kontrol- le der Geräte.
2.2 die Feuerwehrkorps zusammenschliessen, um effizienter und kostengünstiger zu werden
Im Laufe der letzten zehn Jahre haben zahlreiche Ge- meinden ihre Feuerwehrkorps zusammengeschlossen.
Sie haben diesen Zusammenschluss entweder im Rah- men einer Gemeindefusion oder durch die Schaffung einer interkommunalen Feuerwehr vorgenommen. So ist die Zahl der Feuerwehrkorps zwischen dem 31. Dezem- ber 1999 und dem 1. Januar 2010 von 198 auf 110 zu- rückgegangen, wovon 32 interkommunale Korps sind.
Der Bericht FriFire empfiehlt eine Weiterführung dieser Zusammenlegungen mit dem Ziel, eine effiziente und kostengünstige Wahrnehmung der Aufgaben des Brand- bekämpfungsdienstes in allen Gemeinden sicherzustel- len. Der Zusammenschluss von benachbarten Feuerweh- ren in einem Umkreis, der einen raschen Einsatz erlaubt, bringt folgende Vorteile:
– Er erlaubt eine im Allgemeinen erhebliche Reduzie- rung des Bestandes an Feuerwehrangehörigen. Daraus folgt eine Verkleinerung der Zahl zu rekrutierender, auszurüstender und auszubildender Personen.
– Der Zusammenschluss der Feuerwehrkorps führt eben- falls zu einer Reduzierung des Bedarfs an Fahrzeugen, Maschinen und Material. Für diejenigen Feuerwehren, die heute bereits über die gesamte notwendige Ausrüs- tung verfügen, wird sich daraus eine Kostenvermin- derung ergeben; für jene, die ihre Ausrüstung noch vervollständigen müssen, wird die Investition weniger hoch ausfallen.
– In qualitativer Hinsicht erlaubt es der Zusammen- schluss der Feuerwehrkorps und die daraus sich er- gebende Reduzierung des Bestandes, nur die moti- viertesten Personen, jene, die bereit sind, sich den wachsenden Anforderungen ihres Auftrages zu stel- len, zu behalten bzw. zu rekrutieren. Ausserdem hat die Erweiterung des Einsatzraumes der Feuerwehr zur Folge, dass die Anzahl der Einsätze erhöht wird, was den Feuerwehrangehörigen erlaubt, vermehrt Erfah- rungen zu sammeln.
2.3 Förderung der Ausbildung
Die Ausbildung der Feuerwehrangehörigen umfasst einer- seits Ausbildungskurse, die auf regionaler und kantonaler Ebene organisiert werden, und andererseits Übungen, die in den Feuerwehrkorps stattfinden. Die Kurse sollen eine funktionsbezogene Grundausbildung der Feuerwehran- gehörigen, der Spezialisten und der Kader sowie die Wei- terbildung vermitteln; die Übungen ihrerseits sollen eine Festigung und die praktische Umsetzung der erworbenen Ausbildung ermöglichen sowie die Feuerwehrkorps und ihre Abteilungen auf Einsätze hin trainieren.
Im Laufe der letzten Jahrzehnte haben die Diversifizie- rung der Aufgaben der Feuerwehrangehörigen und die Entwicklung der eingesetzten Mittel die Ausbildungs- bedürfnisse stark anwachsen lassen. Die Kurse und die Übungen sind, zum Preis einer immer grösseren Bean- spruchung der Kader und der Instruktoren, entsprechend ausgebaut worden. Ebenso ist die Organisation der Aus- bildung angepasst worden.
Diese Entwicklung wird ohne Zweifel anhalten und könnte längerfristig eine gewisse Professionalisierung der Ausbildung erfordern. Zum jetzigen Zeitpunkt muss jedoch denjenigen Massnahmen Priorität eingeräumt werden, die es erlauben, den unmittelbar anstehenden Bedürfnissen zu entsprechen.
Der Bericht FriFire empfiehlt diesbezüglich für die Jahre 2011 bis 2015 die Ergreifung und Umsetzung folgender Massnahmen:
Ausbildung genügender Feuerwehrleute für den Ein- satz mit Atemschutz (AS)
Die Ausbildung der AS-Geräteträger besteht in einer Grundausbildung von zwei Tagen, wobei ein Teil un- ter realen Bedingungen erfolgt (Brandhaus oder mobile Brandsimulationsanlage), sowie sechs Übungen pro Jahr.
Die Ausdehnung des Atemschutzes auf alle Feuerwehr- korps des Kantons wird bis 2015 grosse Anstrengungen hinsichtlich der Ausbildung erfordern. In Anbetracht des Ausbildungsbedarfs in den Feuerwehrkorps, die bereits über einen Atemschutz verfügen, sind es nicht weniger als 200 bis 250 AS-Geräteträger und 100 bis 120 Trupp-
führer, die bis dahin pro Jahr ausgebildet werden müs- sen.
Realisierung eines kantonalen Ausbildungszentrums Die Brandbekämpfung kann heutzutage nur mehr in speziell dafür geschaffenen Einrichtungen unter reali- tätsnahen Bedingungen geübt werden. Dies hat die KGV bereits vor mehreren Jahren bewogen, den Bau eines Ausbildungs- und Übungszentrums für Feuerwehrange- hörige auf einem ihr gehörenden Grundstück in Châtillon (Hauterive) vorzusehen.
Gemäss dem Bericht FriFire wird die Verwirklichung dieses Projekts dringend. Jedes Jahr müssen mehr als 200 Feuerwehrangehörige sich für die Ausbildung mit Atemschutz in ein Zentrum eines anderen Kantons bege- ben; dasselbe gilt für die Kader und die Spezialisten, die eine Ausbildung mit realitätsgetreuen Übungen befolgen müssen. Auch schränkt das Fehlen eines im Kanton gele- genen Zentrums die Möglichkeit für die Feuerwehrkorps ein, selber realitätsgetreue Übungen zu organisieren.
Aufwertung der Funktion der Instruktoren
Die Ausbildung der Feuerwehrangehörigen beruht zu ei- nem wesentlichen Teil auf den Instruktoren. Es handelt sich hierbei um erfahrene Offiziere, die an der Schwei- zerischen Feuerwehrinstruktorenschule ausgebildet wor- den sind. Sie haben die Aufgabe, die Ausbildungskurse zu erteilen, die Qualität der in den Feuerwehrkorps ver- mittelten Ausbildung zu kontrollieren und Inspektionen vorzunehmen. Es gibt gegenwärtig 73 Instruktoren, die durchschnittlich zehn Tage pro Jahr für ihre Funktion aufwenden. Sie üben zudem in den Feuerwehrkorps, de- nen sie angehören, oftmals eine Schlüsselfunktion, ins- besondere die eines Ausbildungschefs, aus.
Der Bericht FriFire betont, dass im Laufe der letzen Jahre die Zahl der neuen Instruktoren deutlich zurück- gegangen, und dass eine Ablösung zurzeit nicht mehr gewährleistet ist. Er führt diese Entwicklung darauf zu- rück, dass die Anforderungen der Funktion und die da- mit verbundene Arbeitslast grösser geworden sind, ohne dass im Gegenzug dazu die Unterstützung und die An- erkennung immer im selben Masse gefolgt wären. Er er- achtet, dass die Lage ernst ist und schlägt zur Behebung Vorkehrungen vor.
2.4 Klärung der Aufgaben und Verantwortlichkeiten In diesem Kapitel befasst sich der Bericht FriFire mit der Klärung der Aufgabenverteilung, der Zuständigkeiten und der Verantwortlichkeiten im Bereich der Brandbe- kämpfung, insbesondere der jeweiligen Rollen der Orts- feuerwehren und der Stützpunkte.
Nach Artikel 33 FPolG ist die Feuerbekämpfung eine Aufgabe der Gemeinde: «Jede Gemeinde hat auf ihre Kosten einen Feuerbekämpfungsdienst einzurichten, auszubilden und zu unterhalten». Gemäss Artikel 35 Ab- satz 1 FPolG können die Gemeinden für die Erfüllung ihrer Aufgaben auf die Unterstützung von Stützpunkten zählen: «Die Gebäudeversicherung kann Stützpunkte er- richten, ausgerüstet mit Spezialgeräten, mit dem Auftrag, den Nachbargemeinden Hilfe zu leisten, wenn bei Scha- denfällen die örtlichen Mittel nicht mehr genügen».
Der Bericht FriFire stellt fest, dass in den vergangenen Jahrzehnten die Wahrnehmung dieser gesetzlichen Auf- gabenverteilung manchmal unklar geworden ist. Die Un-
terstützung, welche die Stützpunkte den Ortsfeuerweh- ren im Brandfall regelmässig leisten, hat den Eindruck erwecken können, dass diese lokalen Feuerwehren nicht mehr unbedingt in der Lage sein müssen, ein solches Schadenereignis mit eigenen Mitteln zu bewältigen. Ei- nige Gemeinden scheinen daraus den Schluss gezogen zu haben, dass sie auf die Modernisierung ihrer Feuer- wehren verzichten und sich nunmehr auf die Stützpunkte abstützen können.
Diese Idee einer Zentralisierung des Feuerbekämp- fungsdienstes in den Stützpunkten stösst gemäss Bericht hauptsächlich auf folgende Hindernisse:
– Die Feuerwehrkorps, die nebst ihren kommunalen Aufgaben die Funktion eines Stützpunktes ausüben, sind wie die anderen Feuerwehrkorps Milizorganisa- tionen. Eine Professionalisierung dieser Stützpunkte wäre sehr kostspielig und kann in den Bezirken nicht in Betracht gezogen werden. Als Milizfeuerwehren kennen somit auch die Stützpunkte die Probleme rund um die Verfügbarkeit; jede zusätzliche Belastung wür- de die Schwierigkeiten nur vergrössern, mit denen manche von ihnen bereits heute konfrontiert sind.
– Gemäss dem empfohlenen Standard muss die Feuer- wehr einen Ersteinsatz auf dem Schadenplatz innert fünfzehn Minuten nach Alarmauslösung sicherstellen können. Diese Anforderung beschränkt auch für die Stützpunkte den Kreis, innerhalb welchem sie in der Lage sind, den Ersteinsatz zu gewährleisten. Ausser- halb dieses Kreises obliegt es daher notwendigerweise der Ortsfeuerwehr als der am nächsten liegenden Feu- erwehr, diese Aufgabe wahrzunehmen.
Der Bericht schliesst daraus, dass die gesetzliche Re- gelung, die der Gemeinde und der ihr zugehörigen Feuerwehr die Aufgabe und die Verantwortung für die Feuerbekämpfung zuweist, weiterhin triftig ist und im Grundsätzlichen keiner Änderung bedarf. Er schlägt je- doch vor, die Rolle und die Aufgaben der Stützpunkte im Gesetz näher auszuführen.
Ausserdem vermittelt der Bericht einige Präzisierungen hinsichtlich der jeweiligen Aufgaben des Oberamtman- nes und der KGV.
Am Schluss der vier hier zusammengefassten Kapitel formuliert der Bericht FriFire Empfehlungen, in denen er die Umsetzung seiner Vorschläge innert einer Frist von fünf Jahren, nämlich von 2011 bis 2015, empfiehlt, was der nächsten Legislaturperiode der Gemeinden ent- spricht.
3. dIE VErNEHMLASSuNG
Der Bericht FriFire ist bei den betroffenen Organen und Organisationen, den Gemeinden und den politischen Par- teien in die Vernehmlassung gegeben worden. 74 dieser Adressaten, wovon 53 Gemeinden, haben eine Stellung- nahme abgegeben.
Im Grossen und Ganzen sind der Bericht und die darin enthaltenen Vorschläge zustimmend aufgenommen wor- den. Es sind jedoch auch Vorbehalte angebracht worden, namentlich vom Freiburger Gemeindeverband und den 26 Gemeinden, die sich dessen Stellungnahme ange- schlossen haben, sowie von einer politischen Partei.
Der beiliegende Gesetzesentwurf trägt zwei gewichtigen Vorschlägen Rechnung, die in der Vernehmlassung ge-
macht worden sind, und die einerseits den Sicherheits- standard und andererseits die Finanzierung der Stütz- punkte betrifft. Nachfolgend wird auch auf einige weitere Bemerkungen, die geäussert wurden, eingegangen.
Sicherheitsstandard
Der Grundsatz der Einführung eines Standards auf kanto- naler Ebene für den Einsatz der Feuerwehrleute ist nicht bestritten worden. Jedoch ist gefordert worden, dass dieser Standard nicht in eine Verordnung aufgenommen wird, d.h. Gegenstand zwingender rechtlicher Regeln bil- det, die die Verantwortlichen für die Feuerbekämpfung einer haftpflichtrechtlichen Klage aussetzen könnten.
Ausserdem ist bemerkt worden, dass die vorgeschlage- ne Definition des Standards, was die Zusammensetzung und die Ausrüstung der Ersteinsatzformation anbelangt, präziser und weniger flexibel ist als jene, die auf schwei- zerischer Ebene angenommen worden ist.
Der beiliegende Gesetzesentwurf sieht vor, dass der Feuerbekämpfungsdienst jederzeit im Schadenfall einen raschen und wirksamen Einsatz leisten können muss.
Der Sicherheitsstandard soll diese Anforderung konkre- ter bestimmen und den Feuerwehrkorps eine Messlatte liefern, an der sie ihren Stand der Vorbereitung messen können. In diesem Sinne ist der Standard als ein Ziel zu betrachten, das es zu erreichen gilt, und nicht als eine rechtliche Norm, die Verpflichtungen gegenüber Dritten schafft. Der fragliche Standard wird somit nicht Gegen- stand einer Verordnung bilden, wie dies im Bericht Fri- Fire vorgeschlagen wurde, sondern als Richtlinie gelten, zu deren Umsetzung innert 5 Jahren die Gemeinden auf- gefordert werden.
Was die Zusammensetzung und die Ausrüstung der Ersteinsatzformation anbelangt, ist der revidierte und kürzlich auf schweizerischer Ebene angenommene Stan- dard in der Tat viel allgemeiner formuliert als jener, der im Bericht FriFire vorgeschlagen wurde: «Die personelle und materielle Ausstattung des Ersteinsatzelementes er- gibt sich aus dem Einsatzauftrag; in der Regel umfasst es mindestens 8 AdF (Angehörige der Feuerwehr) mit der erforderlichen Ausstattung» (Ziff. 8.3 des Doku- ments «Feuerwehr 2015»). Diese Formulierung fasst die Gesamtheit der Aufträge der Feuerwehren ins Auge, während jene des Berichts FriFire spezifisch auf die Feu- erbekämpfung ausgerichtet ist. Sie befreit jedoch die Feuerwehrkorps nicht von der Anforderung, über einen ausreichenden Bestand an Feuerwehrleuten und über eine Atemschutzausrüstung zu verfügen, um im Brand- fall den Ersteinsatz zu gewährleisten.
Finanzierung der Stützpunkte
Der Bericht FriFire hat zwar die Rolle und die Aufgaben der Stützpunkte geklärt, hingegen nicht die Finanzierung dieser Stützpunkte behandelt.
Die diesbezügliche Reglementierung ist widersprüch- lich: Gemäss Artikel 35 FPolG sind die Stützpunkte von der KGV geschaffene Gebilde, an deren Kosten sich die Sitzgemeinden der Stützpunkte beteiligen; den Ver- ordnungen zufolge ist es im Gegenteil die KGV, welche die Sitzgemeinden für die von den Feuerwehren dieser Gemeinden in ihrer Eigenschaft als Stützpunkte erfüllten Aufgaben finanziell unterstützt. Auch fehlt es dem Sys- tem an Transparenz: Weder die tatsächlichen Kosten der Stützpunkte, noch deren effektive Aufteilung zwischen
der KGV und den Sitzgemeinden der Stützpunkte sind bekannt.
Die beharrliche Forderung nach Klärung dieser Situation ist somit gerechtfertigt, und der Staatsrat hat beschlos- sen, diesem Anliegen nachzukommen. Der Gesetzesent- wurf sieht deshalb neue Bestimmungen vor, welche die Finanzierung der betreffenden Aufgaben regeln und den Staatsrat damit beauftragen, durch ein paritätisch zusam- mengesetztes Organ die Kosten dieser Aufgaben sowie die Berechnungsgrundlagen für die Festlegung der Betei- ligung der Sitzgemeinden bestimmen zu lassen.
Weitere Bemerkungen
– Die Nachrüstung der Feuerwehrkorps, die noch nicht über die notwendige Ausrüstung verfügen, wird nicht unerhebliche Ausgaben zur Folge haben. Der Bericht FriFire bezeichnet die Kosten der wichtigsten Ele- mente, die in Betracht zu ziehen sind. Hingegen kann die Höhe der für die betreffenden Gemeinden daraus entstehenden Ausgaben nicht beziffert werden. Dieser Betrag wird von den künftigen Zusammenschlüssen abhängen: Je nach Zahl der Gemeinden, auf die die Investitions- und Betriebskosten eines Korps sich ver- teilen werden, wird die von jeder Gemeinde zu tra- gende finanzielle Belastung sehr unterschiedlich aus- fallen. Die Zahlen, die diesbezüglich verlangt worden sind, können somit nur von den Gemeinden selber, je nach beabsichtigten Zusammenschlüssen, ermittelt werden.
– Bezüglich der Zusammenschlüsse, deren Grundsatz nicht beanstandet wurde, ist die Frage der Zusammen- arbeit mit den Gemeinden der Nachbarkantone in den Grenzregionen gestellt worden. Eine solche Zusam- menarbeit existiert bereits, sowohl mit den Gemein- den des Kantons Bern wie mit den Gemeinden des Kantons Waadt, und sie läuft sehr zufriedenstellend.
Die Tatsache, dass in einem Einzelfall die KGV ein Projekt einer solchen Zusammenarbeit negativ be- gutachtet hat, darf nicht verallgemeinert werden. Der Staatsrat befürwortet diese Zusammenarbeiten sowohl auf lokaler Ebene wie auf Ebene der Stützpunkte.
– Anlässlich der Vernehmlassung sind noch weitere Be- merkungen gemacht worden, sei es in Bezug auf die vorgeschlagene Revision von reglementarischen Be- stimmungen, oder auf Fragen, die im Bericht FriFire nicht behandelt wurden. Dabei ist auch die Frage der Zukunft des Milizsystems gestellt worden, angesichts der Zunahme der Anforderungen, denen sich die Feu- erwehren ausgesetzt sehen.
Der Staatsrat wird den Bemerkungen zu den Regle- menten soweit wie möglich Rechnung tragen. Im Üb- rigen erinnert er daran, dass das Projekt FriFire ge- nau umschriebene, beschränkte Ziele verfolgt, die im Rahmen des bestehenden Systems verwirklicht wer- den sollen. Dies schliesst nicht aus, dass in der Folge grundlegendere Überlegungen angestellt werden, in welche die bis dahin verwirklichten Verbesserungen werden einfliessen können.
4. dEr GESEtzESENtwurF
Die Umsetzung des Projekts FriFire erfordert keine grundlegende Änderung der Organisation der Feuer- wehr. Der Bericht FriFire erachtet im Gegenteil, dass die
Gesetzgebung über den Feuerbekämpfungsdienst ein- schliesslich ihrer Bestimmungen über die Verteilung der Rollen, Aufgaben und Verantwortlichkeiten im Wesentli- chen weiterhin triftig ist. Er beschränkt sich folglich dar- auf, einige Anpassungen und Zusätze vorzuschlagen.
Der beiliegende Gesetzesentwurf übernimmt diese Vor- schläge, mit Ausnahme der Empfehlung hinsichtlich ei- ner Festlegung des Sicherheitsstandards in Form einer Verordnung. Er fügt einige Ergänzungen hinzu, die fol- gende Fragen betreffen: Gegenstand des Gesetzes (Art. 1 Abs. 1); Finanzierung der Stützpunkte (Art. 35b); Aus- bildung (Art. 40).
Die Bestimmungen des Gesetzesentwurfs werden nach- folgend soweit erläutert, als die Begründung nicht bereits aus den vorangegangenen Kapiteln hervorgeht.
Art. 1 Abs. 1 (Gegenstand des Gesetzes)
Nach dem heutigen Text dieser Bestimmung handelt das Feuerpolizeigesetz vom Schutz der Gebäude. Diese im Kontext der Gesetzgebung über die Gebäudeversiche- rung gewählte Formulierung beinhaltet nur implizit den Schutz von Personen und von Tieren, und sie lässt die Umweltschäden völlig aus. Sie vermittelt somit nur eine unvollständige Vorstellung vom Ziel des Gesetzes und der Aufgabe der Feuerwehren.
In Wirklichkeit geht es vor allem um die Sicherheit der Personen, dann auch der Tiere, der Gebäude und der Sa- chen sowie um den Schutz der Umwelt. Dies wird im neuen Artikel 1 Absatz 1 in der vorgeschlagenen Fassung klar ausgedrückt.
Art. 5 Abs. 2 (Rolle des Oberamtmannes bei grösserem Schadenereignis)
Diese neue Bestimmung bezweckt die Präzisierung der dem Oberamtmann durch das Gesetz über den Bevölke- rungsschutz zugeteilten Rolle bei Grossbränden und an- deren grösseren Schadenereignissen.
Nach Artikel 16 Abs. 3 dieses Gesetzes arbeitet der Oberamtmann beim Eintreten eines auf seinen Bezirk beschränkten Ereignisses mit dem kantonalen Führungs- organ zusammen und ordnet die Massnahmen an, für die er zuständig ist. Wenn nun ein Ereignis, auch grösseren Ausmasses, lokal konzentriert bleibt, so tritt das kanto- nale Organ nicht in Aktion, und die operative Leitung des Einsatzes wird durch den Kommandanten am Scha- denplatz wahrgenommen. In diesem Fall obliegt es dem Oberamtmann, auf eine reibungslose Abwicklung zu achten und unter Beizug der betroffenen Instanzen die Information der Öffentlichkeit sicherzustellen.
Art. 9 Abs. 3 (Kompetenzdelegation an den Staatsrat)
Artikel 9 FPolG beauftragt den Staatsrat, auf dem Ver- ordnungsweg eingehendere Vorschriften betreffend die Feuerpolizei und den Schutz gegen Elementarschäden zu erlassen. Er erteilt ihm in seinem Absatz 2 die Befugnis, die Anwendung der Normen, Richtlinien und Empfeh- lungen, die im Bereich des Brandschutzes von Fachor- ganisationen (Vereinigung kantonaler Feuerversicherun- gen, Schweizerischer Ingenieur- und Architektenverein usw.) erlassen worden sind, vorzuschreiben.
Der neue Absatz 3 präzisiert, dass diese Kompetenzde- legation sich auch auf Normen, Richtlinien und Emp- fehlungen bezieht, die von der Feuerwehr-Koordination
Schweiz erlassen wurden. Diese Organisation vereinigt unter der Leitung der Konferenz der Vorsteher der zu- ständigen Departemente die kantonalen Organe, die mit der Feuerbekämpfung befasst sind. Die Reglementie- rungen und Empfehlungen, die sie erlässt, beziehen sich hauptsächlich auf Fragen der Einsatzdoktrin, der Technik und der Ausbildung.
Art. 33 Abs. 2 (Einsatz im Schadenfall)
Diese neue Bestimmung ergänzt den geltenden Artikel 33, der jeder Gemeinde aufträgt, einen Feuerbekämpfungs- dienst einzurichten, auszubilden und zu unterhalten. Sie stellt klar, dass es sich bei diesem Dienst um eine Orga- nisation für dringliche Einsätze handelt, die bestimmten Anforderungen der ständigen Bereitschaft, der Raschheit und der Wirksamkeit genügen muss.
Aus Gründen, die weiter oben erörtert wurden, über- nimmt der Gesetzesentwurf nicht die Bestimmung aus dem Bericht FriFire, wonach diese Anforderungen in ei- ner Verordnung hätten festgelegt werden sollen.
Art. 35, 35a und 35b (Stützpunkte)
Diese Bestimmungen regeln auf präzisere und vollständi- gere Weise als der geltende Artikel 35 die Aufgaben, die Organisation und die Finanzierung der Stützpunkte.
Art. 35 (Aufgaben)
Die Stützpunkte sind Feuerwehrkorps, die zusätzlich zu ihren gemeindeeigenen Aufgaben Aufgaben für die Ge- samtheit eines Bezirks erfüllen (Abs. 1).
Diese Stützpunkte haben die Hauptaufgabe, wie ihre Be- zeichnung es besagt, unterstützend einzugreifen, wenn bei einem Schadenfall die Mittel einer Ortsfeuerwehr nicht genügen (Bst. a). Insbesondere ist ihre Mitwirkung auch gefordert, wenn die Situation den Einsatz von Spezi- algeräten wie einer Autodrehleiter oder einer Ausrüstung für die Befreiung aus Unfallfahrzeugen erfordert (Bst. b).
Sie sind als Einzige befugt, Einsätze auf Nationalstrassen zu leisten (Bst. c). Des Weiteren kommen sie allein oder in Zusammenarbeit mit der Ortsfeuerwehr zum Einsatz bei speziellen Schadenfällen, insbesondere bei Verunrei- nigungen oder bei Gefährdungen der Umwelt (Bst. d).
Zudem üben die Stützpunkte von Freiburg, Bulle und Murten die Funktion von Einsatzzentren für die Che- miewehr aus; der Stützpunkt von Freiburg übt darüber hinaus die Funktion eines Einsatzzentrums für die Ab- wehr biologischer und radiologischer Gefährdungen aus (Abs. 3).
Art. 35a (Organisation und Arbeitsweise)
Der Staatsrat hat in jedem Bezirk ein Feuerwehrkorps beauftragt, die Funktion eines Stützpunktes auszuüben.
In der Regel ist dies die Feuerwehr des Hauptortes; eine Ausnahme bildet der Sensebezirk, wo das Feuerwehr- korps von Düdingen diese Aufgabe wahrnimmt.
Die Organisation, die Ausrüstung und die Arbeitsweise der Stützpunkte sind in einer Verordnung vom 29. De- zember 1967 (SGF 731.3.21) geregelt, die ebenfalls re- vidiert werden soll. Die revidierte Verordnung wird un- ter anderem eine Kompetenzdelegation an die KGV zur präziseren Regelung des Einsatzes der Stützpunkte sowie der Ausbildung der ihnen zugeteilten Feuerwehrleute be- inhalten.
