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La contribution du Comité international de la Croix-Rouge à la formation et à l'application des normes internationales
SASSÒLI, Marco
SASSÒLI, Marco. La contribution du Comité international de la Croix-Rouge à la formation et à l'application des normes internationales. In: Bettati, Mario ; Dupuy, Pierre-Marie. Les O.N.G. et le droit international . Paris : Economica, 1986. p. 93-102
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La contribution
du Comité international
de la Croix-Rouge à la formation et à l'application
des normes internationales*
par Marc SASSOLI
Membre de la Division Juridique du C.I.C.R.
Introduction
Le Comité international de la Croix-Rouge (C.I.C.R.), fondé en 1863, est une institution humanitaire indépendante, de caractère privé et neutre. Il agit en temps de guerre, de guerre civile ou de troubles intérieurs, en sa qualité d'institution neutre, et s'emploie à ce que les victimes civiles et militaires desdits conflits reçoivent protection et assistance.
Le C.I.C.R. n'a pas d'États-membres et n'a pas été créé par un traité multilatéral. Il est donc une Organisation non gouverne- mentale. Mais il est une Organisation non gouvernementale atypi- que et forme une catégorie" sui generis, entre les Organisations ayant une personnalité juridique internationale de plein droit et les Organisations privées. La plupart des auteurs affirment qu'il est un sujet de droit international et qu'il jouit d'une personnalité juridique internationale " fonctionnelle"·
1. Formellement, le C.I.C.R. est une association de droit suisse, composée de citoyens suisses, 25 au maximum, qui se recrutent par cooptation. La grande majorité de ses collabora- teurs au siège à Genève et tous les délégués qui travaillent dans les zones conflictuelles du monde, sont également des citoyens suisses. Le C.I.C.R. est donc international par sa mission et non pas par sa composition. A première vue, on peut donc s'étonner que le C.I.C.R., purement suisse, puisse contribuer à former des nor- mes internationales. Il est vrai que le C.I.C.R., organe fondateur de
* Les opinions qui sont exprimées dans cette communication n'engagent que son auteur.
la Croix-Rouge, fait partie de la Croix-Rouge internationale, qui, elle, est internationale aussi par sa composition puisqu'elle com- prend, outre le C.I.C.R., 136 sociétés nationales de la Croix-Rouge ou du Croissant-Rouge, qui comptent 220 millions de membres répartis sur l'ensemble de la planète, et leur fédération, la Ligue des Sociétés de Croix-Rouge et du Croissant-Rouge. Tous les com- posants de la Croix-Rouge internationale et les 161 États Parties aux Conventions de Genève se réunissent tous les quatre ans dans la Conférence internationale de la Croix-Rouge.
2. Le C.I.C.R. peut fonder son action sur des instruments internationaux, qui lui confient des tâches précises dont nous par- lerons plus loin et dans l'élaboration desquelles il a joué un rôle déterminant.
a) En cas de conflit armé, le C.I.C.R. fonde son action sur les Conventions de Genève de 1949 et les Protocoles additionnels de 1977 et veille à leur application.
Les Conventions de Genève, élaborées en 1949 sur l'initiative du C.I.C.R., sont devenues aujourd'hui aussi universelles que la Charte de l'O.N.U. Plus cie 160 États en sont Parties. Les Protocoles additionnels de 1977, élaborés, sur l'initiative du C.I.C.R., lors d'une Conférence diplomatiuqe de 1974 à 1977 pour réaffirmer et développer le droit humanitaire, lient déjà 51 États en ce qui con- cerne le Protocole I et 44 en ce qui concerne le Protocole II. Enfin, le C.I.C.R. a aussi pour Tôle, en vertu de ses statuts et de ceux de la Croix-Rouge internationale - et cela est très important pour le sujet du colloque-" de travailler au perfectionnement du droit international humanitaire, à la compréhension et la diffusion des Conventions de Genève et d'en préparer les développements éven- tuels».
b) En outre, le C.I.C.R. s'est vu conférer un droit d'initiative, par les statuts de la Croix-Rouge internationale, qui lui permet d'offrir ses services en cas de troubles intérieurs et tensions inter- nes. Ces Statuts ont été adoptés par une Conférence internationale de la Croix-Rouge, qui -rappelons-le - réunit les membres de la Croix-Rouge internationale et les États Parties aux Conventions de Genève.
1. Statut et moyens d'action internationaux
1.1. Organisations intergouvernementales auprès desquelles le C.I.C.R. a un statut consultatif:
a) Système des Nations Unies
Le C.I.C.R. est doté du statut consultatif auprès du Conseil Économique et Social de l'O.N.U. (ECOSOC). Ce statut est prévu
MARCO SASSOLI 95 par l'Article 71 de la Charte des Nations Unies. Dans son applica- tion, il est régi par une résolution de l'ECOSOC (rés. 1296 XLIV).
En outre, le C.I.C.R. entretient avec l'O.M.S. des relations consulta- tives officiellement accordées par cette institution spécialisée aux O.N.G.
b) Conseil de l'Europe
Le C.I.C.R. est une "organisation spécialement invitée », sta- tut particulier dont il est seul à bénéficier.
c) Organisation des États américains (O.E.A.)
Le C.I.C.R. peut se prévaloir de l'art. 9 d des règles de procé- dure de l'Assemblée générale de l'O.E.A., permettant aux organisa- tions intéressées aux travaux de l'O.E.A. d'être invitées, à titre d'observateurs, à ses assemblées générales et certaines autres réunions.
1.2.a) Les statuts susmentionnés ont été accordés au C.I.C.R.
à se requête, sans qu'il y ait eu de problèmes pour les obtenir.
Comme le contenu du statut consultatif est généralement défini par l'organisation intergouvernementale intéressée d'une façon générale et abstraite, le C.I.C.R. n'a pas eu à négocier les conditions de ces statuts.
b) Le statut consultatif auprès de l'ECOSOC, notamment, est juridiquement assez mal approprié pour le C.I.C.R., parce qu'il est calqué sur des fédérations d'organisations nationales. Mais ce sta- tut, peu conforme à la nature et à la structure du C.I.C.R., n'a jamais eu de désavantages pour son action.
c) Comme le C.I.C.R. peut fonder son action sur des instru- ments de droit international, il a très généralement accès aux res- ponsables des États pour accomplir la tâche qui lui a été confiée par la communauté internationale. De ce fait, son statut consulta- tif auprès de certaines organisations internationales n'a pas la même importance que pour d'autres organisations non gouverne- mentales. En effet, le C.I.C.R. a, par exemple, une activité pratique en collaboration avec les Nations Unies qui est sans proportion avec son statut consultatif sur le papier. Mais le statut consultatif auprès d'organisations internationales l'aide, notamment, à rece- voir les documents de travail qui pourraient l'intéresser, à être informé des projets concernant les victimes dont il s'occupe et à nouer, " dans les couloirs , des Organisations internationales, des relations qui peuvent favoriser son action.
1.3. Le C.I.C.R. a toujours pu entrer en contact avec les interlo- cuteurs de son choix au sein des organisations internationales, indépendamment de leur niveau hiérarchique. Ses contacts avec les délégations nationales sont quotidiens. En revanche, il est très
rare que le C.I.C.R. intervienne directement dans les débats d'un organe principal ou subsidiaire d'une Organisation internatio- nale, ne serait-ce que parce qu'il ne désire pas, en vertu de sa neu- tralité, entrer dans un débat polémique. Le C.I.C.R. a régulièrement participé aux réunions des gouvernements dona- teurs, par exemple, sur le Kampuchéa à New York et à Genève et sur l'Afrique à Genève, sur un pied d'égalité avec les autres organi- sations engagées dans l'action humanitaire, et y a pris la parole.
lA. Le C.I.C.R. collabore de différentes façons avec les Organi- sations internationales:
a) La Division des organisations internationales, dont dépend la délégation à New York, suit les débats des organes comme l'Assemblée générale de l'O.N.U., le Conseil de Sécurité, la Commission des Droits de l'Homme, la Sixième commission et la Sous-commission contre la Discrimination et prend contact avec les délégations nationales pour leurfaire part des préoccupations du C.I.C.R.
b) Grâce à son expérience pratique en matière de secours et d'aide médicale, le C.I.C.R. est souvent consulté, pour des ques- tions plutôt techniques, par des Organisations internationales, comme, par exemple, l'O.M.S., l'Unicef et le H.C.R.
c) Dans ses activités d'assistance aux victimes des conflits, le C.I.C.R. collabore fréquemment et sur une base pragmatique avec les autres Organisations humanitaires. Un exemple d'étroite collaboration opérationnelle est celui de l'action conjointe de l'Unicef et du C.I.C.R. en Thaïlande et au Kampuchea dans les années 1979-80. Dans cette opération de grande envergure entre- prise pour sauver le peuple kampuchéen de la famine et qui coûta plus de 500 mi!Iions de dollars, le C.I.C.R. était partenaire de l'Uni- cef, qui avait été nommée agence principale opérationnelle par l'O.N.U., et aussi du P.A.M., de la F.A.O. et du H.C.R., chaque organi- sation contribuant à l'action dans son domaine respectif. Dans d'autres situations, une collaboration opérationnelle entre le C.I.C.R. et d'autres Organisations internationales n'est pas possi- ble, parce que le C.I.C.R., en tant qu'organisation neutre, indépen- dante et purement humanitaire, est souvent la seule Organisation qui soit autorisée à travailler dans des zones conflictuelles (ainsi, en Angola et dans certaines régions du Liban).
II. Le rôle du C.I.C.R. dans l'élaboration de textes normatifs internationaux
1. LE RÔLE DU C.I.C.R.
a) Dès son origine, en 1863, le C.I.C.R. a cherché à atteindre son but fondamental, la protection et l'assistance des victimes,
MARCO SASSO LI. 97 non seulement par des mesures pratiques sur le terrain ou en inci- tant à la création de Sociétés nationales, mais aussi par des efforts dans le domaine du droit international public pour " sanction- ner » la protection recherchée pour les victimes. Les statuts de la Croix-Rouge internationale adoptés, dans leur première version, en 1928, reconnaissent formellement le rôle du C.LC.R. en pré- voyant pour lui la tâche de travailler au perfectionnement des Conventions de Genève. Cet effet a conduit le C.LCR. à préparer les projets de dix Conventions internationales :
La Convention de Genève pour l'amélioration du sort des mili- taires blessés dans les armées de campagne, du 22 août 1964.
La Convention de Genève du 6 juillet 1906 (révision de la Con- vention précédente).
La Convention de Genève du 27 juillet 1929 (révision de la Con- vention précédente).
La Convention de Genève relative au traitement des prison- niers de guerre, du 27 juillet 1929.
La Convention de Genève pour l'amélioration du sort des bles- sés et des malades dans les forces armées en campagne du 12 août 1949 (quatrième révision de la Convention de Genève).
La Convention de Genève pour l'amélioration du sort des bles- sés, des malades et des naufragés des forces armées sur mer, du 12 août 1949.
La Convention de Genève relative au traitement des prison- niers de guerre, du 12 août 1949 (révision de la Convention de 1929).
La Convention de Genève relative à la protection des personnes civiles en temps de guerre, du 12 août 1949.
Le Protocole additionnel aux Conventions de 'Genève du 12 août 1949 relatif à la Protection des victimes des conflits armés internationaux, du 10 juin 1977 (Protocole additionnel I).
Le Protocole additionnel aux Conventions de Genève du 12 août 1949 relatif à la Protection des victimes des conflits armés non internationaux, du 10 juin 1977 (Protocole additionnel II).
A côté de ces Conventions, toutes entrées en vigueur, le CLCR.
a aussi préparé quelques projets qui ne sont pas entrés en vigueur, soit un Projet de Règles minima applicable à toute situation de violence. La cause de ces échecs est toutefois indépendante du sta- tut du CLCR. en droit international, mais doit être recherchée dans l'opposition, quant au fond, de certains États, notamment à l'égard de projets de règles relatives à la conduite des hostilités, qu'ils estimaient excessifs eu égard à leurs problèmes de sécurité.
b) La procédure suivie par le CLCR. n'a pas toujotirsété-ia même. On se limitera ici à indiquer la voie suivie pour la prépa-
ration des Conventions de 1949 et des Protocoles additionnels de 1977. Le C.I.C.K s'est chargé des travaux préparatoires, en consul- tant des experts, des membres de la Croix-Rouge internationale et d'autres organisations internationales compétentes. Sur la base de ces travaux, le C.I.C.K a présenté des projets à une Confé- rence diplomatique. Cette Conférence diplomatique n'a toutefois pas été convoquée par le C.I.C.R. mais par le Gouvernement suisse, en tant que dépositaire des Conventions. Lors de la Conférence diplomatique, le C.I.C.K a joué un rôle d'expert, pour expliquer le' sens ou la raison d'être des diverses dispositions des projets qu'il avait présentés.
1cc) Les travaux précédant la Conférence diplomatique se sont généralement déroulés en 5 phases:
- D'abord le C.I.C.R. constate, par les expériences faites lors des conflits armés, des lacunes dans la protection des victimes ou l'insuffisance de certaines normes. C'est ainsi qu'on ne s'étonnera pas que les deux guerres mondiales aient été suivies par des révi- sions profondes des Conventions. Mais, avant de se lancer dans un processus de révision, le C.I.C.R. a toujours procédé à des sonda- ges auprès d'experts indépendants ou gouvernementaux pour savoir si la nécessité de réviser ou de développer le droit était reconnue par la communauté internationale.
- Ensuite, le C.I.C.K recueille l'appui de la Conférence inter- nationale de la Croix-Rouge qui l'encourage par une résolution à poursuivre son entreprise. Il arrive, cependant, qu'une Confé- rence diplomatique, par exemple parce qu'elle est incapable de se mettre d'accord sur un point, prie le C.I.C.R. de continuer à cher- cher une solution au problème.
- Arrivé à ce point, le C.I.C.R. procède aux consultations d'experts. Sur la base d'idées et de propositions non encore rédi- gées en forme de dispositions conventionnelles, il consulte d'abord des experts privés, ensuite des experts du monde de la Croix-Rouge et, enfin- souvent déjà, à ce stade, avec des proposi- tions rédigées en forme de dispositions conventionnelles - des experts gouvernementaux. Il faut relever, dans cette phase de con- sultation, que les Conférences d'experts ne procèdent pas à des votes, ne prennent pas de décisions, résolutions ou recommanda- tions et ne sont en principe pas publiques. Par ailleurs, les experts s'expriment, en principe, à titre personnel. Les Conférences d'experts gouvernementaux permettent toutefois, généralement, de dégager l'avis des différents gouvernements.
- Dans une quatrième phase, le C.I.C.K établit un projet entièrement rédigé. Dans l'établissement de ce projet, le C.I.C.K n'est pas formellement lié par les travaux précédents, même s'il en tient évidemment dûment compte.
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- Ce projet du C.I.C.R. est ensuite soumis à une Conférence internationale de la Croix-Rouge, qui l'étudie avec plus ou moins de profondeur et qui parfois y apporte des modifications. En 1949, ce fut le projet ainsi modifié qui a servi de texte officiel de base à la Conférence diplomatique tandis qu'en 1974, la Suisse a com- muniqué séparément, aux participants à la Conférence diplomati- que, le projet du C.I.C.R. et les modifications proposées par la Conférence internationale de la Croix-Rouge.
d) Parfois, le C.I.C.R. est aussi associé à une initiative norma- tive poursuivie dans d'autres cadres, si cette initiative touche directement les domaines d'actions du C.I.C.R. ou son rôle de gar- dien et promoteur du droit international humanitaire. C'est ainsi que le C.I.C.R. a eu un statut d'observateur et est intervenu aux débats lors de la Conférence des Nations Unies sur l'interdiction ou la limitation de certaines armes classiques de 1980, Conférence qui avait été convoquée suite à une Résolution de la Conférence diplomatique de 1974-1977. Il était donc naturel que le C.I.C.R. ait une place dans les travaux préparatoires de la Convention sur le sujet et puisse donner des conseils techniques et juridiques.
2. DIFFICULTÉS RENCONTRÉES
Les difficultés que le C.I.C.R. a rencontré dans son action normative ne sont pas liées à son statut d'Organisation non- gouvernementale, mais au fond, au contenu des règles qu'il propo- sait. Le C.I.C.R. s'est surtout heurté à des refus de la part des États lorsqu'il proposait des règles qui leur semblaient être une atteinte à leur souveraineté nationale ou une entrave à leur sécurité.
Il est évident, toutefois, que son statut ne lui permet que de proposer et que ce sont les États qui disposent. Ainsi, ceux-ci sont parfois parvenus, lors de Conférences diplomatiques, à des corn- promis politiques par des discussions informelles, sans que le C.I.C.R. ait pu faire prévaloir son point de vue.
HI. Le rôle du C.I.C.R. dans la surveillance de l'application des textes
1. LA RESPONSABILITÉ PRIMORDIALE DES ÉTATS
Le droit international humanitaire, comme tout le droit inter- national, doit être appliqué par les États et ce sont ces derniers, en tant que membres de la Communauté internationale, qui doi- vent aussi surveiller l'application des instruments de droit interna- tional humanitaire. I.:art. 1 commun des Conventions de Genève de 1949 statue d'ailleurs expressément que les Hautes Parties contrac- tantes s'engagent à respecter et à faire respecter les Conventions.
Comme une partie importante du droit international humani- taire s'applique seulement en cas de conflit armé entre des États, et s'applique aux relations entre ces États, la surveillance de son application est particulièrement difficile. En effet, le respect des normes de droit international est généralement assuré, avant tout, par l'État dont les intérêts seraient lésés par une violation de la règle. Cela n'est pas possible en cas de conflit armé entre l'État qui viole la règle et l'État lésé. C'est pourquoi la responsabilité de tous les États pour faire respecter le droit international humani~
taire est particulièrement importante. Pour faciliter le contrôle et la surveillance de son application, le droit international humani- taire prévoit, en outre, un rôle important pour des États tiers, les Puissances protectrices, qui, agréées par les Parties au conflit, les aideront à faire appliquer le droit international humanitaire et contrôleront cette application. Malheureusement, ce système, prévu par les Conventions de Genève et développé dans le Proto- cole additionnel I, n'a pas fonctionné de manière satisfaisante.
2. LE RÔLE DU C.I.C.R. LUI-MÊME
EN VERTU DE DROIT INTERNATIONAL HUMANITAIRE Le C.I.C.R. s'est vu reconnaître des compétences spécifiques dans les Conventions de Genève de 1949, et notamment de:
visiter et s'entretenir sans témoins avec les prisonniers de guerre et les internés civils;
fournir des secours à la population civile des territoires occupés;
rechercher, par son Agence centrale de recherches, les person- nes disparues, transmettre des messages familiaux aux pri- sonniers de guerre et aux civils et enregistrer ces personnes protégées;
proposer ses bons offices pour faciliter l'établissement de zones et de localités sanitaires et de zones et localités de sécu·
rité;
recevoir des demandes d'aide de la part des personnes proté- gées;
fonctionner, en cas de besoin, en qualité de substitut de la Puis- sance protectrice;
faire usage de son droit d'initiative. En cas de conflit armé international, celui-ci lui permet d'exercer des fonctions humanitaires supplémentaires et en cas de conflit armé non international, ce droit d'initiative est la base de toute action qu'il juge être dans l'intérêt des victimes.
D'une manière générale, le C.I.C.R. a, en vertu des statuts de la Croix-Rouge internationale, la tâche de surveiller l'application du droit international humanitaire.
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Il est à relever par ailleurs, que le C.I.C.R. n'a pas souhaité se voir imposer des obligations d'agir, notamment pour ne pas être con- traint d'exercer des activités qui, dans un contexte particulier, pourraient se révéler contraires à l'intérêt des victimes et pour évi- ter les controverses politiques que pourrait entraîner la mise en œuvre automatique de ces obligations.
3. Dans un sens plus large, on pourrait ainsi considérer les efforts de diffusion du droit humanitaire entreprïs par le C.I.C.R.
comme des tâches contribuant à la mise en œuvre de ce droit.
, a) Pour être applj.qué, le droit international humanitaire doit d'abord être accepté par les États. Cela est le cas pour les Conven- tions de 1949, qui sont pratiquement universelles, mais ce n'est pas encore le cas pour les Protocoles additionnels de 1977, qui ne lient qu'une cinquantaine d'États. Cela a conduit le C.I.C.R. à met- tre un accent particulier sur la promotion de ces Protocoles.
, b) Pour être respecté, le droit international humanitaire doit en outre être connu et assimilé par ceux qui pourront être amenés àJ'appliquer. Comme le droit international humanitaire doit être appliqué par tout soldat, en partie même par tout être humain, cette exigence représente une tâche considérable. C'est pourquoi les Conventions elles-mêmes statuent l'obligation, pour les États qu'elles lient, de diffuser leurs textes, ainsi que les lois et règle- ments d'application, le plus largement possible. La surveillance de l'application de cette règle par les États - et, comme elle est souvent insuffisamment respectée, la diffusion elle-même du droit international humanitaire - est une tâche à laquelle le C.I.C.R. voue beaucoup de ressources humaines et financières.
IV. Propositions
1. D'une façon générale, on ne peut qu'appuyer l'idée d'une participation plus importante des O.N.G. à l'action normative internationale. Comme les Organisations intergouvernementales sont parfois bloquées par des controverses politiques, un rôle plus important des O.N.G. dans l'action normative internationale sem- ble être un moyen pour satisfaire les besoins normatifs urgents de la Société internationale et rendre le processus décisionnel plus "démocratique ». Comme, dans la communauté internatio- nale actuelle, ce sont encore essentiellement les États qui doivent appliquer le droit international, il faut toutefois prendre garde à ce que le rôle des O.N.G. dans l'action normative internationale ne conduise à l'élaboration de normes que les États n'appliqueraient pas. Cela agrandirait le fossé entre le droit et la réalité et affaibli- rait la nature juridique obligatoire du droit international.
2. En ce qui concerne le C.I.C.R. lui-même, qui n'est pas une O.N.G. typique, mais plutôt une Organisation internationale sui generis, il a toujours pu jouer, dans les domaines qui le concer- nent, le rôle qu'il souhaite avoir dans l'action normative interna- tionale. Ce n'est pas son statut en droit international qui a fait obstacle à son action, mais les résistances des États face au con- tenu des normes proposées et, malheureusement aussi, face au respect des normes existantes.
1. Pictet (Jean), Une Institution unique en son genre. le Comité international de la Croix-Rouge, Genève 1 Paris, 1985.
