S O M M A I R E
Cadre général du dossier p.4
I. Le contexte : l’urbanisation croissante du territoire p.5 1. Données démographiques : l’attractivité démographique de ce territoire p.5 2. Données foncières : étalement urbain, concurrence et hausse des prix p.7
2.1 Quelques tendances
2.1.1 Mobilité en essor : évolution des pratiques quotidiennes 2.1.2 Quelle mixité économique et sociale?
2.1.3 L'activité économique en Pays Basque p.9
2.2 Valeurs foncières : vers un accroissement continu p.9 3. Données sur l’habitat : étalement de la fonction résidentielle p.12
3.1.très faible densité résidentielle p.14
3.2.offre de logements insuffisante p.15
3.3.diffusion des mécanismes de tension du marché de l’habitat sur tout le
territoire p.17
3.3.1. une tension stigmatisée sur le littoral et la « zone intermédiaire » 3.3.2. en zone intérieure : une pression d’une autre nature qui n’élude cependant pas les difficultés à se loger
II. L’enjeu : préserver la cohésion territoriale et sociale du Pays
Basque p.18
1. Approche globale des enjeux fonciers : une meilleure prise en compte des interactions entre marchés
2. En matière d’habitat : deux espaces géographiques qui connaissent chacun des situations bien spécifiques et pourtant complémentaires p.20 2.1. L’habitat en milieu rural, des atouts à valoriser p.21 2.2. Le littoral urbain et son arrière pays, des espaces d’innovation et de
développement p.22
III. Préconisations p.24
1. En matière d’habitat : Produire des logements pour satisfaire la demande en s’inscrivant dans une démarche de densification, d’équilibre des formes urbaines et de répartition des services
1.1. Densifier : considérer des formes urbaines innovantes respectueuses du cadre de vie
1.2. Equilibrer : construire, réhabiliter dans un souci de mixité des
populations et des formes architecturales p.25
1.3 Encourager les collectivités locales saisir leur compétence logement et mettre en œuvre des « politiques locales de l’habitat » p.26
1.3.1. Asseoir la compétence logement : structurer des groupements de communes et élaborer une politique locale de l’habitat dans le cadre des politiques contractuelles de développement.
1.3.2. Assumer la compétence logement : se doter de moyens techniques et injecter des moyens financiers
2.Préconisations relatives aux problématiques foncières p.28 2.1. Mettre en place l'observatoire foncier
2.2. Valoriser les outils et procédures d'aménagement et d'urbanisme p.29 A. Promouvoir les schémas de cohérence territoriale en Pays Basque
B. Inciter les collectivités locales à plus de volontarisme p.30
En matière de foncier à usage d'habitat
En matière de foncier à usage d'activité p.31
2.3. Déployer des outils d’intervention et de maîtrise foncière
A. Promouvoir et soutenir les partenariats entre institutions volontaires pour engager une action commune de maîtrise foncière
B. Etudier la création d’un Etablissement Public Foncier p.32
C A D R E G E N E R A L D U D O S S I E R
Préambule
Principe de départ
Portée des travaux
Orientations stratégiques
Depuis le second semestre 2000, le CDPB a animé deux groupes de travail aux enjeux spécifiques et néanmoins complémentaires :
- La maîtrise foncière en Pays Basque
- L’habitat locatif en zone intérieure du Pays Basque
Afin de valoriser au mieux les réflexions, particulièrement riches, de ces commissions, un seul et même avis a été élaboré.
La cohérence des politiques territoriales, quelle qu’en soit l’échelle, permet de placer l'habitat et les politiques foncières au cœur d’une même stratégie de développement des bassins de vie et du Pays.
Permettre et faciliter l’accès au logement et aux services dans les meilleures conditions pour la population.
Maîtriser l'étalement urbain et accroître le rôle de la puissance publique dans les stratégies foncières.
- Recenser et analyser des éléments de diagnostic sur le foncier et l’habitat
- Déterminer les besoins et leurs implications en termes de projets de territoire
- Elaborer des préconisations à deux niveaux :
o à une échelle globale, définir des axes stratégiques d’intervention.
o à une échelle plus fine, pointer les outils à disposition des collectivités pour opérationnaliser les principes de départ.
Pour optimiser le développement économique et social du Pays Basque, il est urgent de se doter de politiques cohérentes et volontaristes en termes de maîtrise foncière et d'habitat.
L’accueil d’activités et de populations, tout en préservant et améliorant le cadre de vie de ce territoire, nécessite une implication forte des collectivités. De plus, il convient de profiter des évolutions législatives et réglementaires pour mobiliser les collectivités territoriales. L’initiative publique « locale » a un rôle capital à jouer en matière d’habitat et de foncier, là où les acteurs traditionnels du logement et de l’économique n’interviennent qu’en marge
I Contexte : l’urbanisation croissante du territoire 1. Données démographiques : l’attractivité du Pays Basque
Le territoire Pays Basque laisse clairement apparaître une configuration de ville-pays ; une agglomération littorale en croissance, où se concentrent emplois et habitants, un pays rural et montagneux, caractérisé par une situation démographique en déclin, et enfin, des territoires périurbains, identifiés comme zone intermédiaire lors des travaux du schéma d'aménagement et de développement du Pays Basque, qui polarisent les dynamiques résidentielles actuelles.
Les résultats du recensement 1999 confirment les dynamiques territoriales constatées lors de la décennie écoulée.
Avec 262 311 habitants, soit une progression de 5.1% entre 1990 et 1999, le Pays Basque concentre 43.6% de la population départementale. Le tableau ci-après met en évidence l’évolution de la population selon les zones géographiques.
Territoire Population totale sans double compte en 1999
Variation absolue de la population entre 1990
et 1999
Variation relative de la population entre 1990
et 1999
Variation relative de la population entre 1982 et 1990
Pays Basque Intérieur 42305 -1659 -3,8% -4,4%
Zone Intermédiaire 62482 7237 13,1% 14,8%
Côte Basque 157520 7088 4,7% 5,6%
Pays Basque 262311 12670 5,1% 5,6%
Pyrénées-Atlantiques 600018 21502 3,7% 4,1%
Aquitaine 2908359 112529 4,0% 5,2%
France 60186184 2111969 3,6% 4,5%
En Pays Basque, la progression de la démographie s'appuie essentiellement sur un solde migratoire positif. Cet apport compense un solde naturel globalement déficitaire.
Le Pays Basque attire majoritairement deux classes d'âge : les 40 - 59 ans et les 30-39 ans. La part des 15-29 ans qui s’installent sur ce territoire diminue.
La divergence entre l’aire littorale, qui concentre population et activités, et la zone intérieure du Pays Basque, induit des inégalités entre espaces urbains et ruraux, espaces à population jeune et espaces à population vieillissante.
- Le littoral basque rassemble 61,5% de la population sur 5 cantons, soit 161 454 personnes.
L’agglomération BAB en est l’armature urbaine principale (112 403 habitants).
- En pleine structuration, la zone intermédiaire se caractérise par le plus fort taux d'accroissement de population du Pays Basque depuis 25 ans.
Elle attire essentiellement des personnes âgées de 30 à 39 ans, originaires des Pyrénées- Atlantiques. Les taux de population active y sont supérieurs aux autres cantons, de même que le solde naturel, moins déficitaire voire positif sur certaines communes.
Avec 23,9% de la population vivant en zone intermédiaire (+13,1% entre 1990 et 1999), le recensement semble confirmer l'hypothèse de l’étalement urbain.
- Le déclin démographique des cantons ruraux du Pays Basque intérieur perdure : perte et vieillissement de la population, solde naturel déficitaire, non compensé par un solde migratoire inférieur aux cantons littoraux et intermédiaires.
Une analyse plus fine des résultats du dernier recensement semble cependant montrer que certains cantons de cette zone, malgré une perte de population, connaissent une évolution favorable avec des soldes migratoires positifs (ex : St Palais, St Jean Pied de Port).
2. Données foncières : croissance continue de la valeur des terrains 2.1 Quelques tendances
2.1.1 : Mobilité en essor : l’évolution des pratiques quotidiennes
Avec la croissance du prix des terrains, que nous développerons ci-après, la mobilité des ménages constitue un moteur de l'étalement urbain constaté à ce jour.
Le recensement 1999 montre en effet que les migrations domicile-travail progressent, les actifs travaillant de plus en plus sur une commune différente de leur lieu de résidence.
Cette tendance s'explique notamment par une accessibilité forte de tous les points du territoire, l'isochrone 30 minutes couvrant une part conséquente du Pays Basque. La motorisation et la mobilité des ménages, croissante et servie par un réseau d'infrastructures routières en constante amélioration, participe donc de ce phénomène d'urbanisation générale (cf. carte de l'évolution de la tâche urbaine ci-après).
2.1.2 : Mixité économique et sociale : vers une meilleure imbrication des espaces
Cet essor de l'urbanisation traduit aussi un phénomène plus préoccupant : la progression des valeurs foncières engendre une ségrégation spatiale dans l'agglomération. Elle reporte vers des zones de plus en plus éloignées les populations les moins favorisées, ce qui pose la question de la cohésion sociale en Pays Basque.
De même, une étude menée par le CDPB sur les moteurs du développement en Pays Basque1 montre que la zone intermédiaire "se distingue essentiellement par la faiblesse de son activité, avec une part dans l'emploi moitié moindre que son poids démographique". Cette mono-fonction résidentielle pose la question de la cohésion de la zone intermédiaire et donc de son devenir à moyen terme. Quels conséquences en regard des autres fonctions de la zone intermédiaire, notamment de relais économique entre zone intérieure et littoral tel qu'évoqué dans le schéma d'aménagement et de développement du Pays Basque ?
La notion qualitative de l'étalement urbain actuel pose débat. Une zone intermédiaire "banlieue – dortoir" de l'agglomération est-elle acceptable tant socialement qu'économiquement ?
1 "Les moteurs du développement en Pays Basque" – CDPB / Acadie – L'œil (Daniel Béhar / Laurent Davezies)
L’évolution de la tâche urbaine de 1977 à 1998 sur l'aire d'étude du SCOT
Tache urbaine 1977 / Tache urbaine 1988 / Tache urbaine 1998 Source : AUAP
Cette diffusion de population, mais aussi de logements, entraîne une recrudescence de la pression foncière et une surconsommation de l'espace, principalement liée à des densités insuffisantes voire à un phénomène de mitage.
Ainsi entre 1977 et 1998, sur les 56 communes de l'aire d'étude du SCOT, nous sommes passé de - 11 074,71 à 13964,44 hectares de superficie consommée.
- 204 601 à 249 125 habitants
- 91 609 à 142 263 logements (estimation du parc)
Dans un même temps, la densité de population (par ha) a évolué de 18,47 à 17,84.
Ces chiffres montrent donc que dans un contexte de croissance de population, l'urbanisation s'est faite, non dans une logique de densification et de rationalisation de l'espace, mais de surconsommation foncière et d'étalement urbain peu dense, favorisant la pression foncière que nous connaissons actuellement.
Cette tension sur les terrains disponibles est accrue par un autre facteur : la bonne santé de l'économie du Pays Basque.
2.1.3 L’activité économique en Pays Basque
Comme nous le verrons dans un paragraphe prochain, le marché foncier est le marché directeur de bon nombre de marchés, en concurrence les uns avec les autres. Dans un soucis de bonne compréhension, les dynamiques économiques sont donc explicitées dans ce travail.
L’économie du Pays Basque est en phase de croissance. Le nombre d’entreprises sur l’ensemble du territoire a augmenté de 26 %, passant de 8560 à 10822 entre 1991 et 20002 (Données CCI Bayonne 2000).
L'analyse de la localisation des entreprises par canton montre cependant que 80% de l'activité économique est située en zone littorale (plus de 5000 sociétés sur le BAB) et intermédiaire.
Les prévisions à 2-3 ans tablant sur une croissance de 10% par an de l’investissement des entreprises en Pays Basque, cela aura nécessairement des conséquences sur les besoins fonciers.
Les informations sur les différentes zones d’activités communales montrent qu’il existe encore du foncier commercialisable.
Différents travaux conjointement menés entre CCI et communauté d’agglomération BAB ont en outre montré que du foncier potentiellement mobilisable existe dans les documents d'urbanisme.
La carte ci-dessous indique qu’à ce jour, la très grande majorité des communes de la Côte Basque et de la zone intermédiaire concernées par l’expansion future et le développement économique possèdent des documents d’urbanisme.
Source : DDE – mai 2001
Les communes de ce territoire ont donc dans l'absolu les capacités juridiques de répondre aux besoins économiques futurs. Anticiper collectivement ces perspectives de développement pour les dix années à venir est nécessaire pour, d’une part, constituer des réserves foncières et, d’autre part, faciliter et optimiser la commercialisation des terrains.
Ce processus doit être engagé dans les plus brefs délais car différents facteurs (que nous énumérons dans le point suivant), dont la concurrence avec l’habitat, font que le marché, sous pression, se tend.
2.2 Le prix du foncier : vers un accroissement continu
En observant (cartes ci-jointes) le prix des terrains à bâtir3, nous constatons qu'entre 1995 à 1999, l’accroissement de la pression foncière a concerné tant la bande littorale et le sud des Landes que
2 Commerce +11 % / Industrie +32 % / Services +49 %2
les communes situées à proximité des grands axes de communication (vers Cambo, le long de l’autoroute A64, en direction de Hasparren etc.), confirmant l’étalement urbain évoqué précédemment.
3 Source : SA Perval-MIN / Chambre des Notaires des Pyrénées-Atlantiques (06-2000). Sont considérées les cessions de terrains à bâtir, à usage d’habitation, matérialisées par un extrait d’acte adressé par un office notarial et enregistré par la société Perval-MIN.
Il convient de noter que la représentativité des prix moyens indiqués sur les cartes varie en fonction des communes. En effet, en fonction du nombre d'actes transmis annuellement, la moyenne obtenue est plus ou moins fidèle à la réalité du marché (les données brutes sont consultables au CDPB). Les montants avancés sont donc à seulement considérer comme des tendances.
Pour le foncier à vocation économique, la carte du prix moyen du foncier à vocation industrielle4 laisse à penser que le "centre de gravité" de l'économie se situe en Pays Basque sud, avec Hendaye et Urrugne en "zone de contact".
Le Pays Basque espagnol, confronté à une raréfaction de terrains, donc à une pression foncière nettement supérieure à celle que nous connaissons, se pose en acteur potentiel du Pays Basque français. Une telle orientation permettrait de bénéficier de la dynamique économique provenant du nord de l'Espagne, mais nécessite en amont une politique d'anticipation afin de produire des terrains à bâtir.
Relativement rare sur la Côte, nettement plus cher en Espagne, très compétitif dans les Landes ; le marché semble donc se déplacer vers le nord, l’est (le long de la RD 932) et le long de l’Adour.
Les grands axes de communication confirment leur statut de grands axes de développement.
Face à la tension constatée sur les marchés fonciers, il paraît donc urgent d’engager une réflexion sur les processus de mobilisation foncière à mettre en oeuvre. L’essentiel du travail à entreprendre aujourd’hui est de définir de véritables objectifs de développement à l’échelle locale, mais aussi globale. C’est de la définition de finalités claires qu’une stratégie émergera.
Ce territoire dispose des outils nécessaires pour maîtriser et développer une politique foncière. Il convient désormais de se mettre dans une position volontariste de production de foncier.
C'est de la volonté politique que dépendent les réserves de zones à urbaniser dans les documents d'urbanisme ; nombre d'hectares n'ont pas évolué de IINA (urbanisable dans le futur) en U (urbanisable). L'enjeu est désormais de savoir si ce foncier est utilisable et si des projets existent, car une réflexion politique en amont est indispensable.
4 Prix moyen, donné à titre indicatif après enquête téléphonique auprès des municipalités concernées, susceptible de varier en fonction de la localisation du terrain sur la zone ou du type d'entreprise accueillie.
Les élus locaux ont actuellement des difficultés à pratiquer une action foncière volontariste car ils ne se sont pas donné les moyens d'une planification prospective.
Cette prudence est d'autant plus compréhensible dans un contexte où les gens déjà installés expriment généralement leurs réticences à accueillir des habitants supplémentaires. Doit-on considérer qu'en l'état, le Pays Basque est terminé ?
Alors que les politiques foncières doivent s'inscrire sur le long terme, la tendance actuelle veut que l'on raisonne sur le court terme.
3. Données sur l’habitat : étalement de la fonction résidentielle
• En 1999, le Pays Basque compte 146 245 logements, soit une augmentation de 15,3% du parc depuis 1990 (19190
logements construits).
• Dix communes du littoral et de la première couronne concentrent 80% du parc résidentiel du Pays Basque. Mais l’extension du parc concerne l’ensemble du territoire, avec une diffusion depuis le littoral vers l’intérieur talonnant l’amélioration des infrastructures routières, et en rayon à partir des bourgs centres de l’intérieur.
• Cet étalement se traduit par une extension du parc pavillonnaire, notable en « zone intermédiaire ». La maison individuelle occupe une dimension culturelle indéniable au Pays Basque et constitue ainsi le gros du parc des résidences principales, hors littoral. En zone rurale, le parc des résidences principales avait augmenté de 5,9% entre 1982 et 1990, depuis 1990 la croissance s'élève à 10,5 %.
• Les résidences secondaires sont sur-représentées sur le littoral et en zone de montagne. Si leur part est croissante (20% en 1999, contre 18.5% en 90), cette augmentation est moins stupéfiante depuis 90, qu’elle n’a pu l’être entre 1982 et 1990 (moyenne nationale : 1 résidence
Territoire Evolution nombre de
logements 1990-99 résidences principales résidences secondaires
logts vacants
Côte basque 15,3% 72,3% 22,4% 5,3%
Zone Intermédiaire 22,1% 84,7% 9,1% 6,2%
PB Intérieur 6,0% 79,6% 11,7% 8,7%
Pyrénées-Atlantiques 13,1% 81,1% 12,3% 6,6%
Aquitaine 10,8% 81,4% 11,9% 6,7%
France 9,8% 83,0% 10,0% 6,9%
secondaire pour 10 logements, 1/3 dans les zones les plus tendues). Bidart et surtout Guéthary restent les sites les plus demandés.
Sur les communes d’Anglet, Biarritz et St Jean de Luz en particulier, où le parc était largement contingenté par la résidence secondaire, le phénomène se ralentit directement concurrencé par la forte demande d’occupation à l’année.
En Aquitaine, l’agglomération bayonnaise fait aujourd’hui exception, en concentrant simultanément des activités urbaines et économiques classiques ainsi qu’une attractivité touristique qui s’accroît.
• Les villes littorales accueillent des ménages de taille réduite (une à deux personnes, étudiants, jeunes actifs, retraités…). Ces ménages se satisfont de logements de petite taille, souvent en collectif, qui justifient pour partie l’expansion du parc sur la côte.
• L’habitat collectif représente entre 65 et 80% de l’offre résidentielle sur les cantons de Bayonne, Biarritz, Hendaye et St Jean de Luz. Depuis 1982, sur le littoral, la production de logements neufs se fait à part égale entre le collectif et l’individuel. Les loyers sont de 72 à 75frs/m², ce qui est proche des « bonnes » banlieues parisiennes.
• Le parc HLM est trop réduit pour satisfaire la demande. Le taux de rotation dans le parc HLM est en-deçà du taux régional.
Ce parc est concentré sur le BAB (70% des HLM du bassin de vie de Bayonne en 1990), dont la moitié sur la seule commune de Bayonne. Commune qui concentre également un parc locatif privé insalubre, occupé par les populations les plus en difficulté.
En milieu rural les Opérations Programmées d’Amélioration de l’Habitat (OPAH) ont permis de remettre sur le marché une partie du parc vacant ou ne satisfaisant pas à la demande. Mais
la demande n’est pas pour autant satisfaite, au contraire. La réhabilitation réveille le marché locatif et suscite une demande nouvelle.
3.1. Très faible densité résidentielle
La maison individuelle se multiplie en zone périurbaine, où elle constitue 72.3% du parc total (contre 21% sur le littoral) et concerne plus de 85% des résidences principales.
Confrontés à un marché immobilier tendu, les accédants en maison individuelle sont contraints de reporter leurs achats vers des zones géographiques de plus en plus éloignées du BAB. Cette tendance traduit un phénomène classique de périurbanisation.
• La rupture entre les centres urbains denses de Bayonne, Anglet et Biarritz et la périphérie d’habitat diffus est très nette. Elle invite à s’interroger sur un modèle plus équilibré.
Part des résidences
principales… … en
individuel … en collectif
Cote basque 73% 39% 59%
Zone intermédiaire 83% 85% 11%
Zone Intérieure 79% 85% 11%
3.2 Offre de logements insuffisante
Pour autant, la multiplication de programmes individuels ou en petits collectifs, ne couvre pas la diversité de la demande.
• Le COL, bailleur privé, enregistre 1200 demandes permanentes d’accession avec des budgets par ménage qui sont en constante augmentation (+27% en 2 ans). Cet organisme recense 18 acquéreurs pour une maison. Dans les agences, qui croulent sous la demande de location ou d’accession, la mise en marché des offres dure rarement plus de trois semaines dans un parc où le taux rotation semble très faible.
Mais il est difficile, voire impossible, d’évaluer effectivement le niveau de cette demande, qualitativement et pour une moindre mesure quantitativement. Car la majorité du parc est directement gérée par le propriétaire lui-même (60% des ventes et locations se feraient de particulier à particulier).
Cependant les indicateurs de la demande dans le parc HLM corroborent cette tension sur le marché : sur le seul Labourd, 4300 demandes sont exprimées, dont seulement 800 sont satisfaites. Sur ces 4300 requêtes, 25% n’ont pas de logements au jour de l’enquête, et 2/3 ont un logement inadapté.
• L’accession à la propriété où à un logement locatif est rendue difficile pour toutes les tranches de la population, quel qu’en soit le niveau de revenu, l’âge ou l’origine géographique. Pour les actifs (souvent jeunes, ou venant de l’extérieur) dont les ressources dépassent le plafond HLM, la situation est alarmante. Ils trouvent péniblement à se loger sur le littoral où la première couronne dans des conditions satisfaisantes (superficie, situation géographique, qualité de prestation et coût du logement, services de proximité).
En zone intérieure, le constat est semblable. Bien que le critère du coût soit moindre, l’offre demeure inadaptée et donc rare.
3.3 Diffusion des mécanismes de tension du marché de l’habitat Le marché littoral est éminemment tendu, car les zone côtière et intermédiaire concentrent populations et activités. En Pays Basque intérieur, la mise en tension du marché intervient à partir de critères similaires, mais de façon plus atténuée.
3.3.1. La tension stigmatisée sur le littoral et la « zone intermédiaire »
Le déficit de logements induit deux phénomènes concomitants : à la fois une spéculation forte sur les transactions, et pour certains produits (plutôt locatifs) le maintien des pratiques qui conduisent à des processus de déqualification (peu de travaux de restauration…)
La rareté foncière et la spéculation foncière qui en résulte légitiment une évolution des prix à la hausse. Ce phénomène, déjà analysé dans le cadre des travaux de Pays Basque 2010, est repris ici pour préciser le propos :
La pression se reporte également sur le locatif, tirant les prix à la hausse, et accentuant la rareté de l’offre.
Il serait réducteur de croire que cette pression est le seul fait d’investisseurs extérieurs. Selon l’Office notariale les acquéreurs sont aux deux tiers originaires du département.
Les Landais absorbent 3,8% des transactions, les Girondins 3,5%. Les acquéreurs domiciliés en Ile de France représentent 7,6% des opérations autant que les investissements aquitains et étrangers (surtout espagnols)
Les conséquences de cette tension sont multiples et peuvent s’avérer inquiétantes pour le bon équilibre social, économique et géographique du Pays Basque :
• Pour les « plus défavorisés », la situation d’exclusion se traduit par le maintien dans le parc HLM, qui constitue néanmoins une sorte de sécurité, mais ne permet pas de se repositionner dans une trajectoire résidentielle ascendante.
• Pour les revenus supérieurs au seuil de l’APL la situation se précarise, les hausses de loyers constituant un facteur déterminant.
• La dimension psychologique de cette forme d’exclusion est analysée et qualifiée
« d’exclusion résidentielle patrimoniale » : frustration quant à l’idéal identitaire attaché à l’accession à la propriété, et exclusion comparativement à une filière patrimoniale de référence. Les populations locales se sentent alors déposséder de leur bien, indirectement de leur identité et en réaction se risquent parfois à une attitude de repli.
3.3.2. En zone intérieure : une pression d’une autre nature qui n’élude cependant pas les difficultés à se loger
En milieu rural le foncier disponible se négocie à des prix particulièrement bas, et l’accession à la propriété est facilitée. Elle induit cependant des coûts importants pour les collectivités en matière de réseaux et de viabilisation, d’autant plus que l’installation en milieu rural ne se fait pas au sein du noyau villageois.
Pour le locatif, la problématique est bien différente et rejoint en partie celle du littoral :
• L’offre est insuffisante et inadaptée. Localisée dans les bourgs, elle ne correspond pas forcément aux attentes de la population. Alors qu’une demande importante s’exprime, auprès des bailleurs sociaux, mais surtout des agences immobilières, certains logements restent vacants. Le parc disponible est vétuste, en collectif, les logements souvent trop grands et mal agencés. Par ailleurs l’offre de services (ramassage scolaire…) conditionne largement l’installation et le parcours résidentiel des postulants.
• L’absence de mixité dans l’offre. L’accueil de personnes extérieures dont les ressources dépassent le plafond HLM est rendu difficile. Tout comme en zone littorale et intermédiaire, les communes souhaitent accueillir des couples d’actifs, avec enfants, aux niveaux de revenus moyens, voire supérieurs, pour simultanément redynamiser l’économie locale et la vie collective. Mais, il semble difficile pour ces familles de trouver un logement locatif adéquat.
• L’inadéquation de l’offre locative, mais également l’accession dans l’ancien, corrélée aux prix attractifs du foncier induit un phénomène de périurbanisation. La périurbanisation en milieu rural pose des questions fondamentales de planification des services et des infrastructures, de mise en cohérence des politiques de développement et d’émergence d’un projet local de territoire harmonieux en lien avec les territoires de proximité.
• L’accroissement de la population dans certaines communes est un phénomène nouveau et porteur d’espoirs de revitalisation en milieu rural. Mais il se fait au profit de la périphérie des bourgs-centres. La périurbanisation des bourgs serait donc un phénomène structurel, constitutif de nouvelles pratiques sociales et culturelles.
L’amélioration des infrastructures routières, les dynamiques locales, diffusent les fonctions résidentielles vers des communes de plus en plus éloignées des pôles urbains.
Distancé par son attractivité, le Pays Basque n’est pas, à ce jour, en mesure de satisfaire les besoins de la population en matière d’habitat. Or, cette attractivité ne se dément pas et objectivement la population continuera de croître dans les décennies à venir. Il est donc nécessaire de se saisir dés à présent de cette question, pour ne pas mettre en danger l’équilibre territorial et social du Pays Basque.
La seconde partie de ce document se propose d’analyser les enjeux relatifs aux questions foncières et d’habitat, en précisant les éléments sur lesquels jouer pour asseoir des politiques cohérentes et volontaristes en la matière.
II. Enjeu : préserver la cohésion économique et sociale du Pays Basque Les tendances précédemment évoquées, d'étalement urbain, de tensions en matière d'habitat, entraînent de nombreux questionnements quant au devenir du Pays Basque dans sa globalité.
Un territoire littoral polarisant l'essentiel des activités économiques et sociales, une zone intermédiaire dédiée à une fonction résidentielle, une diffusion de la pression foncière reportant l'installation des ménages aux revenus les plus modestes et des jeunes en seconde ou troisième couronne périurbaine (engendrant de fait des problématiques de déplacement), sont autant de risques pour la cohésion économique et sociale du territoire.
D’ici 15/20 ans le Pays Basque accueillera quelques 33 000 personnes (projection données INSEE), qui souhaiteront au moins dans un premier temps s’installer sur le littoral ou en zone intermédiaire ». Il convient de trouver une réponse cohérente en termes quantitatifs et qualitatifs aux besoins en matière d’habitat de cette population, mais également aux besoins non couverts à ce jour. Cette perspective amène à poser le débat sur les aspirations de la collectivité et sa capacité à agir sur les moteurs du développement urbain et résidentiel en Pays Basque.
1. Approche globale des enjeux fonciers : une meilleure prise en compte des interactions entre marchés
Le marché foncier est le marché directeur de nombre de marchés, dont celui de l'immobilier (en infléchissant le marché des logements par une action sur celui des terrains).
Pourtant, avant d'aborder le champs des préconisations, il convient de rappeler que ce n'est pas à un marché mais à un ensemble de marchés coexistants que les politiques foncières s'adressent.
Identifier les interactions et les concurrences entre les marchés, afin d'anticiper les répercussions possibles devient dès lors un préalable nécessaire.
Cette typologie des diverses fonctions possibles d'une acquisition foncière est inspirée de celle proposée par Joseph Comby5. Nous nous attarderons plus particulièrement sur le foncier à vocation résidentielle et économique, objets de ce rapport.
A. Le marché destiné à l'habitat
Il est facilement identifiable. L’information la plus représentative est celle du prix du lot (plus que du m2). Les interventions publiques sur ce marché sont la résultante de politiques volontaristes car il s'agit d'un marché très concurrentiel donc sensible.
La zone intermédiaire, avec 22,1% de logements supplémentaires6, est le marché le plus dynamique, confirmant le phénomène d’étalement urbain (15,3% pour la Côte Basque et 6%
pour la zone intérieure).
Raréfaction foncière et forte évolution des prix font de la zone intermédiaire un territoire d'enjeux où, jusqu'à présent, le marché a fait ses choix au détriment des autres politiques (agricoles, environnementales etc.).
5 Dans ce rapport, nous nous contenterons d'énumérer les huit marchés, en développant seulement trois d'entre eux. Une typologie plus détaillée figure cependant en annexe. J.Comby est directeur de la revue "Etudes foncières" et de l'Association Des Etudes Foncières (ADEF).
6 - 85% des logements de la zone intermédiaire sont des résidences principales - La maison individuelle constitue 72.3% de ce parc (contre 21% sur le littoral)
Risques :
- Surconsommation d'espaces et mitage, avec par exemple des milliers d'hectares classés NB7 dans les POS, avec un risque pour "l'opérationnalité" de l'économie agricole, ainsi que pour les équilibres paysagers qui participent de l'attrait global du Pays Basque.
- Recul du pouvoir de la puissance publique face à une urbanisation privée de l'espace .
- Spécialisation résidentielle des espaces périurbains..."dévitalisation" sociale de ces communes.
- Surcoût important pour les finances publiques (dépenses de rattrapage d'équipements : réseaux, voirie, école, exigences en terme de services)
- Diffusion progressive de la pression foncière à l'ensemble de la zone intermédiaire et départ des jeunes et des ménages primo-accédant…Crispation sociale
B. Le marché de terrains à usage d’activité.
Il s'agit d'un segment en concurrence directe avec celui de l'habitat, mais où le prix, à la différence des ménages, est moins essentiel. La qualité du terrain est prioritaire.
La réponse à l'économie se trouve hors agglomération…avec des territoires de proximité acteurs du développement, donc dans un environnement concurrentiel élevé.
Vingt ans d'économie en Pays Basque n'ont pas amené un véritable questionnement sur le type d'économie souhaitée :
Risques :
- Faible élasticité foncière en Pays Basque / départ des activités dans le sud des Landes.
- Peu d'activités sur la zone intermédiaire donc forte dépendance vis à vis du littoral. Coût élevé pour les communes "dortoir".
- Départ des jeunes vers des territoires plus attractifs en terme d'emplois donc de vie économique et sociale.
- Poursuite de la dévitalisation du Pays Basque Intérieur par manque de "relais économiques"
sur la zone intermédiaire.
C. Le marché des droits à bâtir
Immeubles destinés à du logement collectif ou à des bureaux.. C’est sur ce marché que s’enregistrent les erreurs commises sur le marché F (voies à élargir, équipements à améliorer etc).
D. Le marché des terres agricoles
Si en Pays Basque, le développement urbain se fait, en partie, au détriment des propriétés agricoles, notamment sur les premières couronnes périurbaines, rappelons que l’impact de l’urbanisation sur l’agriculture et les paysages naturels ne se mesure pas seulement à la surface occupée par les constructions nouvelles. Un petit nombre de nouvelles résidences peut suffire à stériliser de vastes espaces agricoles (réglementations, nuisances etc.).
En zone intermédiaire8, le RGA 2000 décompte 1670 exploitations agricoles dont 440 exploitations professionnelles. Ceci représente l'équivalent de 19 000 hectares de Surface Agricole Utilisée (SAU).
7 Zones NB : zones desservies partiellement par des équipements qu'il n'est pas prévu de renforcer et dans lesquelles des constructions ont déjà été édifiées
8 Cantons d'Espelette, Hendaye, St Jean de Luz, St Pierre d'Irube et Ustaritz
Risques :
- Marginalisation de l'économie agricole en zone intermédiaire.
- Limitation de consommation des sols agricoles, non-pérennisation des exploitations c’est-à- dire durabilité des activités et des ressources.
- Recul des surfaces agricoles donc diminution de la protection et de l'entretien des paysages.
- Conflits d’usage des sols entre agriculture et urbanisation (qui s’étendent sur des espaces d’autant plus considérables que l’habitat y est dispersé (mitage), mais aussi entre néo- résidents et agriculteurs, l'espace pouvant être vécu comme un jardin et non un lieu de production.
E. Le marché des terres à finalité de loisirs
Le prix est justifié par le niveau de plaisir que va en tirer l’acheteur (ex : terrains de chasse). Ici, l'espace naturel est à considérer comme un bien de consommation. Sur 20% du territoire, ce marché est plus important que le marché agricole (en flux).
Il s'agit généralement d'achat de terres agricoles, qui sortent par conséquent de ce marché, et qui n'obéissent plus à une logique agricole ni même à une logique spéculative.
F. Le marché des espaces naturels achetés pour transformation
La majeure partie de cette consommation est liée aux grands équipements et autres infrastructures. C’est sur ce marché que les politiques ont un impact maximum car c’est la politique foncière qui fait la valeur de cet espace destiné à être transformé en tant que matière première, tandis que le rythme de l'urbanisation ainsi que les politiques urbaines (ex : régulation des densités) font les quantités mutées.
Environ 50% de ce qui se construit n'est pas du logement (statistiques permis de construire) : zones industrielles, hôpitaux, échangeurs, hypermarchés, multiplexe etc.
G. Les espaces urbains ou périurbains
Ayant déjà un usage, ils sont achetés dans une optique de réaménagement. C'est un enjeu fort, notamment pour la zone urbaine littorale.
H. Le non-marché
Il s’agit d'espaces ayant une valeur négative ; quel que soit leur usage, il serait plus cher de les aménager que de les laisser en l’état (ex : espaces pollués…).
C’est en considérant globalement ces huit marchés que se définit une politique foncière.
2. En matière d’habitat : distinguer deux espaces géographiques qui connaissent chacun des situations bien spécifiques et pourtant complémentaires
La dynamique du Pays Basque vient de spécificités économiques, géographiques, sociales et environnementales qui mises bout à bout créent de la cohérence territoriale. Cette diversité, considérée comme un atout est également le vecteur d’un équilibre précaire.
L’habitat constitue un axe transversal,sur lequel on peut intervenir, pour créer du lien, une synergie entre ces thématiques. A la fois indicateur et facteur de développement, l’habitat et le logement sont donc abordés différemment suivant les territoires.
Deux espaces se distinguent nettement par le volume de logements qu’ils concentrent.
La zone intérieure du Pays Basque, avec 13% du parc de logement, perçoit de façon plus estompée les tensions et le risque social qu’elles entraînent. La problématique de l’habitat est bien
souvent abordée au coup par coup, suivant l’opportunité de telle ou telle procédure voire de façon ponctuelle en réponse à des besoins particuliers. Sur ce territoire l’enjeu majeur réside dans l’inversion des tendances socio-démographiques et laisse poindre l’aspiration des collectivités à mettre en œuvre des politiques locales de l’habitat cohérentes, et complémentaires à l’échelle des bassins de vie. Il s’agit de ne plus perdre de population, éventuellement d’en gagner et par conséquent de renforcer la vocation économique et résidentielle de ce territoire.
La zone littorale et périurbaine (le Labourd) concentre sur 52 communes (soit moins d’un tiers du Pays Basque), 87% des logements. Elle subit de plein fouet les effets positifs et dynamiques de son attractivité, mais elle cristallise également les multiples risques de rupture. Elle doit donc fournir des réponses adaptées, précises et multidirectionnelles dont l’enjeu réside davantage dans une gestion collective et concertée du foncier pour accompagner l’accueil de population dans les années à venir (+30 000 habitants d’ici 2015), et conforter l’existant.
2.1. L’habitat en milieu rural, des atouts à valoriser
Si les résultats du dernier recensement montrent que la population du Pays Basque intérieur continue de décliner, il semble cependant que cette tendance va vers un ralentissement…voire une amélioration.
L’équilibre est fragile et le risque de marginalisation de la zone intérieure est grand si l'offre de logements n'accompagne pas la demande émergente (fuite du potentiel économique, déséquilibre de peuplement, constant délabrement du parc bâti…). Le groupe a donc listé les atouts et lacunes de ce territoire pour mieux identifier les leviers du développement d’une politique de l’habitat.
ATOUTS LACUNES Action
collective et implication politique
- Des expériences constructives menées en terme d’observation (cf. PCD Amikuze)
- Des collectivités qui lorsqu’elles se mobilisent évaluent les effets évidents de leur action (Soule, Amikuze)
- Des agences immobilières associées au partenariat institutionnel.
- La méconnaissance de la demande induit une passivité des acteurs.
- Les extensions ou créations d’entreprises sont freinées par le manque de logements adaptés
- Les questions de logement locatif sont réduites aux questions sociales, ce qui attise les craintes et les idées reçues. Or ce secteur répond à un réel besoin local :
- les personnes âgées seules, à faibles revenus, ont des difficultés à se loger, notamment dans les bourgs-centres où elles souhaitent se rapprocher des services de proximité ;
- les jeunes issus du desserrement familial, ou intégrant la trajectoire résidentielle, ne trouvent pas de logements à proximité des pôles d'emploi.
- Les collectivités, par méconnaissance, hésitent à solliciter les bailleurs sociaux Vie quotidienne - Une qualité de vie
recherchée
- Emergence de nouvelles mobilités
- Amélioration des infrastructures
- Certains centres bourgs souffrent de la déprise rurale
- Des services qui disparaissent
Produits et parc existant
- Un patrimoine local souvent bon marché et de qualité à réhabiliter
- Une offre insuffisante (le marché est faible, mais très vite influençable, les loyers augmentent et certaines catégories de population ont des difficultés à trouver un
- Un foncier accessible - Augmentation du parc des
résidences principales en zone rurale
logement répondant à leurs besoins)
- Une offre inadaptée (la maison individuelle est très prisée, or il y a peu d’offre)
- Une offre assez peu diversifiée
- Une vacance importante : dont certains logem difficiles à réhabiliter, ce qui diminue le stock potentiel sur lequel intervenir.
- l'habitat saisonnier mobilise une part importante du parc.
Les élus qui interviennent en faveur de l’habitat locatif constatent une augmentation de la population dans leur commune. La participation aux OPAH, et les opérations de sensibilisation auprès de la population portent leurs fruits. Une part des résultats de ces opérations provoque une mutation du locatif saisonnier vers du locatif permanent, et la réhabilitation de maisons inoccupées.
• Les atouts de la zone intérieure du Pays Basque sont à valoriser, car ils ne sont pas négligeables en regard d’un marché de l’habitat directement influencé par les aspirations de la population :
- Un gisement de biens immobiliers souvent bon marché et de qualité, d’architecture traditionnelle
- Une qualité de vie recherchée, espaces de mieux vivre, espaces préservés, patrimoine et nature…
- L’émergence de nouvelles mobilités, le temps partagé et l’amélioration des infrastructures constituant un ferment possible pour l’ancrage des populations locales et extérieures en zone intérieure du Pays Basque.
• Le bâti peut être utilisé à des fins multiples et se révéler un réel moteur de développement :
- …en assurant une fonction d’insertion sociale, qui renvoie à la solidarité et à la cohésion territoriale et entre les générations. L’insertion sociale ne se réduit pas à l’accueil de population en difficulté… D’autant qu’en Pays Basque intérieur, contrairement aux idées reçues, la demande de logements sociaux et de prestation concerne majoritairement des populations locales. Les personnes âgées, invalides ou handicapées, les jeunes couples, les jeunes décohabitants sont également à prendre en considération.
- …en accompagnement du développement économique, lorsque proposer des logements susceptibles de répondre aux attentes des salariés permet le redéploiement des entreprises locales et mobilise l’esprit entreprenarial. En termes d’image la réhabilitation du patrimoine bâti traditionnel élément fort d’identité sociale et culturelle locale, renforce les potentialités et le cadre de vie du territoire.
- …en tant qu’élément intrinsèque de développement économique. La réhabilitation et la construction induisent la création d’emplois localement.
- …en s’inscrivant dans une stratégie globale de territoire, stratégie résidentielle, touristique, socio-sanitaire, d’hébergement temporaire…
2.2. le littoral urbain et l’arrière pays, des espaces d’innovation et de développement
La carte des densités de logement à l’hectare consommé montre à quel point ce territoire dit
« urbain » est singulier. Les polarités urbaines que sont Bayonne-Anglet-Biarritz et Saint Jean de Luz-Ciboure, ont des centres agglomérés aux caractéristiques urbaines réelles. Mais, dès
l’immédiate « première couronne » la faible densité de logements et la typologie (continuum de lots et d’habitat diffus) ne tiennent pas de la « banlieue 9».
Les zones de banlieue ont un rôle essentiel à jouer en matière d’urbanisme durable. Ce sont celles dont la croissance est la plus rapide et elles comportent des environnements naturels et semi- naturels qui contribuent de façon très importante à la qualité de vie au sein des grandes villes. Le potentiel de ces sites est cependant rarement atteint car ils sont soumis à des pressions implacables en matière d’aménagement tandis que les structures administratives et locales faibles et fragmentées font obstacle à une planification efficace. Il devient essentiel de concevoir de nouvelles formes de gestion de ces sites en bordure des villes.
Le législateur a définit un cadre (la loi SRU10) pour inciter les collectivités à maîtriser l’éclatement de la ville, et en refusant des densités extrêmement faibles qui rend la création d’infrastructures très coûteuse. Par ailleurs, elle rappelle le devoir de solidarité des communes en matière de logement social, ce qui localement représente 5620 logements sociaux manquants.
• En ayant en main les données objectives d’augmentation de la population dans les années à venir sur ce territoire, comment se projette-t-on, à moyen et long termes ? Alors que le Schéma Directeur du BAB, exprimait une volonté forte en annonçant dans les années 70, des densités optimales de 40 logements à l’hectare, la réalité actuelle est bien en deçà des objectifs. La notion de densification suscite des réactions de blocage, de repli sur ce territoire… sans doute par manque de communication sur ce sujet.
Densification ne veut pas forcément dire constructions en hauteur… Des formes innovantes de densité, intégrées sont à envisager. Certaines ont été expérimentées avec succès.
• Pour mobiliser et rassembler les collectivités et les acteurs il convient de leur fournir des données clés sur la situation de l’habitat. Convient-il de mettre en place des observatoires de l’habitat et du foncier pour connaître la demande et l’offre potentielles et aider la collectivité à faire des choix, à planifier son développement ?
Actuellement, nous disposons de témoignages qualitatifs (via les agences immobilières et les promoteurs) et d’éléments de connaissance sur l’habitat social (via l’observatoire départemental du logement). Un observatoire se met en œuvre sur le territoire du PLH…
Mais tout le Pays Basque n’est pas couvert par des outils d’observation permettant de coller au plus près du marché.
Les besoins sont importants et sont croissants, nous l’avons analysé en première partie.
En regard de cette demande en croissance, l’offre est insuffisante, pourquoi ?
Dans ces conditions, souhaite-t-on collectivement tenir et afficher des ambitions fortes pour favoriser l’accès au logement du plus grand nombre, dans les meilleures conditions, tout en respectant les principes d’une gestion économe de l’espace et du cadre de vie ?
9 La notion de banlieue couvre deux champs.
- l’administration politique du territoire : la banlieue indique l’ensemble des agglomérations situées autour d’un centre urbain et développant une activité en relation étroite avec lui. La banlieue des agglomérations bayonnaise et luzienne s’étend donc sur toute la zone intermédiaire (soit à quelques communes près, l’ensemble du Labourd)
- le champ urbanistique, qui nous intéresse ici : la banlieue est la frange de transformation d’un espace naturel en région urbaine, portant tous les aspects de l’urbanisation (mixité des formes urbaines…) et induisant l’atténuation progressive des aspects profondément ruraux. Or, de ce point de vue la banlieue n’existe pas ou si peu. La rupture entre les formes urbaines est trop nette. Une fois passée les limites de la ville, l’extension à l’horizontale via la maison individuelle, sur parcelles de plus de 1000m² est une norme au Pays Basque.
10 Loi « Solidarité et Renouvellement Urbain »
III. Préconisations: de la nécessité de politiques volontaristes pour produire du foncier et de l'habitat
1. Préconisations en matière d'habitat
:
produire des logements pour satisfaire la demande en s’inscrivant dans une démarche de densification, d’équilibre de formes urbaines et de répartition des services.L’analyse de la demande et la capacité réduite de l’offre de logements actuelle obligent les acteurs à agir collectivement pour trouver, adapter, construire des éléments satisfaisants de réponse au problème.
Dans cette partie, deux grands axes d’intervention sont proposés, ils sont complémentaires et sont jugés par les participants du groupe de réflexion comme prépondérants pour le développement urbain et résidentiel du Pays Basque. Il s’agit en précisant ce que recouvrent les notions de densité et de mixité d’aider les acteurs locaux à décliner des stratégies plus spécifiques en fonctions des indicateurs particuliers de leur territoire d’intervention.
1.1. Densifier : considérer des formes urbaines innovantes respectueuses du cadre de vie
Le Pays Basque est un territoire hétérogène, il tire partie de cette diversité, il s’agit donc de valoriser cet atout. La densification, est donc une préconisation générique, une ligne directrice à considérer dans l’élaboration des politiques locales de l’habitat, et d’aménagement du territoire.
Répondre à la demande locale et extérieure en logements invite les élus et acteurs institutionnels à se positionner sur le niveau de densité souhaité dans les agglomérations bayonnaise et luzienne, et dans une moindre mesure dans les bourgs centre de la zone intermédiaire et de l’intérieur.
En préalable, un intense travail de pédagogie, de sensibilisation est à initier auprès des élus, en particulier. Il convient de lever un a priori tenace qui consiste à croire que densité rime avec construction en hauteur et dérive sociale des quartiers… La grande taille des immeubles n’accroît pas forcément le taux d’occupation du sol. Bayonne a une moyenne de 8 logements à l’hectare, et 23 logements à l’hectare consommé. C’est la façon dont on utilise le foncier qui le rend rare dans cette agglomération.
Des formes urbaines nouvelles, ou déjà expérimentées ailleurs, sont à imaginer et à exploiter.
Avec 20 logements à l’hectare, il est cohérent de structurer une densité « durable »11 et conviviale, dans la mesure où elle permet de respecter le cadre de vie et les fondamentaux esthétiques qui participent de ce cadre et de l’identité de ce territoire.
L’élaboration des PLU et des SCOT offre un cadre de choix pour mettre en œuvre cette préconisation, d’autant que la loi SRU, la loi sur l’air12 et la loi sur les exclusions obligent les collectivités à se saisir à bras le corps de ces questions de fonds.
Les centres bourgs de la zone intermédiaire et de la zone intérieure doivent également réfléchir à la typologie du noyau villageois. La ville dortoir n’est pas une fatalité si un effort conséquent est fait dans la requalification des bourgs.
11 Respectueuse de l’environnement
12 Cf. Vincent FOUCHIER, urbaniste chercheur à l’IFU-TMU : la densité permet de limiter la place de l’automobile et la consommation d’énergie. De récentes études affirment que les taux de motorisation sont deux fois plus sensibles aux densités qu’à la distance au centre de l’agglomération.
La collectivité ne doit pas se départir de son droit à l’innovation. La thématique de la densité, associée à un modèle architectural porteur de l’identité locale ouvre un vaste champ à
l’expérimentation. Localement, les bailleurs sociaux (CIL, COL, HLM…) ont déjà réalisé des programmes convaincants. En marché tendu, la réussite de tels projets réside dans la conjonction de la volonté politique et de l’aide financière, technique et juridique de l’Etat et des collectivités.
Augmenter la densité n’est pas une finalité en soi. Cette démarche doit s’inscrire dans une réflexion plus large sur l’affectation et le développement du tissu urbain, périurbain ainsi que sur certains quartiers des bourgs centres. Les élus ont aujourd’hui un large panel d’outils pour intervenir dans ce domaine (cf. préconisations foncières : les ZAC, ZAD…). S’inscrire dans une politique volontariste nécessite en préalable de définir la typologie urbaine que l’on souhaite développer en partenariat avec les professionnels de l’aménagement et de l’habitat.
1.2. Equilibrer : construire, réhabiliter, densifier dans un souci de mixité des populations et des formes architecturales
La mixité13 est une notion souple et évolutive. Pour aider au bon équilibre social, économique et politique du territoire, celle-ci doit intervenir de façon transversale dans tous les projets d’aménagement. La ségrégation des quartiers, par niveau de revenu ou origine géographique des habitants est le ferment de tensions sociales qui mettent en danger le développement harmonieux du territoire.
Intervenir en faveur de la mixité est un défi qui mérite d’être relevé. Car tout marché non contraint est un marché qui exclut…
• Favoriser la mixité dans les programme de logements, sur les statuts d’occupation Au sein d’un même programme, la cohabitation des propriétaires et des locataires encourage les comportements citoyens et respectueux de l’environnement urbain, environnementale...
Dans le mode de financement, des montages audacieux sont à envisager avec les constructeurs. Alors que certaines communes sont susceptibles d’être condamnées pour non respects des quotas de logements sociaux, celles-ci sont en capacité d’exiger un pourcentage (> 20% ?) de logements subventionnés pour tout programme réalisé.
• Faciliter la mixité dans les formes urbaines
La répartition concertée entre maison individuelle, semi-individuelle et petits collectifs, dans du résidentiel ancien, rénové ou neuf, facilite la gestion économe de la ressource foncière à vocation résidentielle. Elle permet également de satisfaire la diversité de la demande (en fonction du produit, en fonction de la taille des logements ou de la taille de la famille…).
A une échelle plus réduite, la mixité doit être considérée dans des opérations d’envergure, entre les fonctions urbaines. La séparation des activités dans le tissu urbain (là les parcs d’activités, ici les commerces…) génère de la ségrégation et justifie parfois la déqualification de certains espaces.
13 Mixité : …qui consiste à donner le choix, ouvrir les possibles, et maintenir ou développer la diversité sociale et ce en tous lieux.
Naturellement « l’entre soi » paraît plus sécurisant. Instaurer la mixité est donc le fait d’un interventionnisme fort, et permet d’inverser des processus de ségrégation. Elle favorise l’équité dans la ville et notamment devant les services qu’elle peut offrir, créant ainsi un processus dynamique. Cette notion de mixité s’inscrit dans le
« développement durable » des territoires, et constitue la clé de la cohésion sociale et territoriale.
1.3. Encourager les collectivités locales à saisir leur compétence logement et mettre en œuvre des « politiques locales de l’habitat »
Intervenir de manière durable sur l’habitat, consiste à faire correspondre les aides financières, les besoins et la volonté politique. Pour ce faire l’intervention cohérente doit être considérée à l’échelle des bassins de vie, sans pour autant être déconnectée de la globalité. Mais il ne s’agit pas d’intervenir de la même manière à Tardets ou à Guéthary, alors que les réalités sont fondamentalement différentes bien que certaines réponses puissent être similaires.
Les intercommunalités à fiscalité propre ou les territoires de développement sont les bonnes échelles de réflexion et de décision en matière d’habitat ( et dans une moindre mesure du foncier).
Ces bassins reposent sur une polarité structurante, agglomération ou bourg centre (Mauléon, Tardets, Saint Palais, Saint Jean Pied de Port…)
Dans un premier temps, pour mobiliser et rassembler les collectivités, il convient de leur fournir quelques critères clés sur la situation du logement sur leur territoire. Hormis quelques initiatives sporadiques et riches d’enseignements (Amikuze, Soule), cette connaissance n’existe pas faute d’outils.
1.3.1. Structurer des politiques cohérentes de l'habitat à l'échelle du Pays Basque.
o Promouvoir la solidarité territoriale en matière d’habitat :
o agir de manière préventive et doter la zone intermédiaire et intérieure de documents de planification stratégique,
o Penser l’enjeu de l’habitat, et du logement locatif en particulier, à l’échelle de tout le Pays Basque.
1.3.2. Assumer la compétence logement : se doter de moyens techniques et injecter des moyens financiers
o Des moyens financiers à la hauteur des enjeux :
conforter au sein du Schéma Départemental du Logement les aides aux collectivités
Interpeller les groupements de communes sur la nécessité d’autofinancer une partie des projets
o Dispenser ces moyens de manière intelligente :
Mettre en cohérence en intégrant l’habitat comme axe stratégiques dans les projets de développement local
Faire émerger un comité consultatif (Comité Local de l’Habitat), où faire remonter l’information et sensibiliser les élus.
o Des moyens techniques à la hauteur des enjeux :
Mettre en place des observatoires locaux de l’habitat14 pour connaître la demande et l’offre potentielles en logement locatif
Les facteurs influençant le marché de l’habitat sont multiples et le système complexe.
L’intérêt d’un observatoire est de dégager quelques points de repères.
Pour ce faire, il s’agit d’instituer des références communes sur le territoire, l’objectif à terme étant de cibler le bon outil et de l’adapter au mieux au territoire.
Pour optimiser les réponses il convient d’avoir deux niveaux de cohérence :
- un territoire d’observation qui soit celui du bassin de vie.
- un territoire d’observation qui corresponde au territoire de décision.
Idéalement, l’observation devrait couvrir la dimension sociale, démographique, économique et aménagement. Si à ce jour on ne peut envisager un champ d’observation aussi large, il est impératif d’inscrire toute observation dans le temps et de pérenniser le dispositif.
Mettre en œuvre des partenariats innovants(avec les agences immobilières en particulier, et pourquoi pas avec les promoteurs ?)
L’observatoire se traduit dans les faits par un réseau constitué (particulièrement en milieu rural) en plate-forme opérationnelle qui redynamise un réseau déjà existant.
Cette plate-forme d’opérateurs locaux, réunissant agences immobilières, agences bancaires, offices notariés (…) pourrait donner lieu à une convention multipartite sur des points ponctuels. Ce réseau peut se décliner via une charte permettant de pérenniser le dispositif.
Pour permettre de chaîner l’observation à l’action, dans un souci d’efficacité, il s’agit d’organiser le maillage du territoire. A partir de ce maillage, les priorités d’observation sont à fixer, en lien avec le territoire adéquat de décision.
Exploiter le potentiel d’ingénierie technique et financier que constituent les Projets Collectifs de Développement. Les PCD déclinent un axe "habitat – logement" qui consiste à développer l'offre de logements locatifs en milieu rural et accroître l'accessibilité et le maintien à domicile des personnes âgées et/ou handicapées. Ils accompagnent également la mise en place d'outils de gestion adaptés aux territoires ruraux (où pourrait s'inscrire des partenariats pour rapprocher offre et demande).
14 Les objectifs : connaître quasi en temps réel les évolutions du marché, mieux agir sur l’offre en anticipant, mieux agir en préservant la diversité, pérenniser l’action
Les critères d’observation : Construire des indicateurs, adaptés à ce qu’on souhaite observer, comparables entre les différents partenaires, négocier en amont avec les opérateurs
Les modalités : mobiliser un réseau d’informateurs et d’observateurs, livrer des données brutes, partager l’information au sein du réseau
Les modalités de traitement de l’information : traitement des données brutes par un mandataire commun, collectivement désignés par les pourvoyeurs de l’information, appropriation et diffusion de l’information au sein d’un espace de confrontation.
2. Préconisations relatives aux problématiques foncières
Dans le but de voir ce territoire dans sa globalité aborder la question foncière en priorité et de façon transversale, dans le but de faire émerger des politiques publiques d’intervention et de production foncière, d’encadrer le phénomène de périurbanisation et de développer la mixité spatiale entre habitat (individuel, collectif), économie, agriculture et environnement, mais aussi de prendre en compte le foncier lié au renouvellement urbain, le Conseil de développement du Pays Basque formule les préconisations suivantes :
2.1 Mettre en place l'observatoire foncier
La création d’un observatoire pour « constituer une base de données précise, mettre en place des indicateurs dynamiques et construire une démarche partenariale » est inscrite dans la convention spécifique Pays Basque, constatant des lacunes telles que :
- L’absence d’une démarche réellement transversale à une échelle territoriale large.
- Une connaissance superficielle de la réalité foncière
Au-delà de l'observation et de la constitution de savoir, cette structure doit avoir un rôle d'expertise et d'analyse scientifique, dans le but d'aboutir à de l'aide à la décision en matière de politiques foncières.
Il serait opportun que cet observatoire œuvre à la promotion et à la valorisation de l’action publique foncière :
- Montrer la réalité foncière du Pays Basque, les processus de mise en oeuvre de ces politiques sur la durée, et extrapoler les tendances futures15.
- Recenser, en regard des réserves foncières disponibles dans les documents d'urbanisme, les volontés politiques quant au devenir et à la vocation de ces terrains.
- Mettre en place un groupe de travail à destination des acteurs et des élus pour analyser les problèmes locaux, les conceptualiser et les articuler pour rendre le débat plus pertinent.
En améliorant le niveau de connaissance des acteurs sur ces questions, l'objectif est de : - Dégager une vision partagée de la problématique foncière en Pays Basque.
- Travailler à une corrélation des stratégies communales pour aboutir à une politique concertée, à la définition de règles et de priorités communes.
- Définir et clarifier les outils, les politiques de portage et de réserves foncières, afin de favoriser les interventions publiques.
Des politiques de réorganisation de maîtrise de la densité, dans un cadre public, s’appuyant sur une maîtrise foncière et un projet préalable, sont compatibles avec un accroissement de population.
De l’explicitation des objectifs et des finalités de véritables politiques foncières16 en Pays Basque dépend l’émergence d’un projet élaboré conjointement par les acteurs locaux.
15 En se basant notamment sur les travaux et les informations recueillies lors de l’élaboration du schéma de cohérence territoriale de l'agglomération bayonnaise (périmètre d’étude recouvrant 55 communes).
16 Ces politiques se doivent d’inclure l’ensemble des enjeux fonciers : le renouvellement urbain ; le foncier d’urbanisation nouvelle, pour accompagner et maîtriser la périurbanisation ; le foncier de protection, y compris agricole, à forte valeur environnementale.
