1 — Pourquoi la GBCP
La réforme de la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP) a été rendue nécessaire, car le cadre de la comptabilité publique des opérateurs était arrivé au bout d’un cycle. Historiquement, la comptabilité publique a pour objectifs de sécuriser la perception et l’utilisation des deniers publics, ainsi que d’assurer le suivi des autorisations budgétaires. S’y sont ajoutés la connaissance de la situation patrimoniale de l’administration, puis le pilotage financier des établissements. Les différentes règles et pratiques portés par chacun de ces objectifs se conciliaient difficilement dans le cadre comptable traditionnel.
Premier exemple des limites du cadre comptable avant la GBCP, la difficulté à concilier normes budgétaires (notamment le principe d’équilibre) et normes de la comptabilité patrimoniale (l’amortissement des immobilisations en l’occurrence).
Dès 1962, les textes ont rapproché comptabilité publique du plan de compte général. L’enregistrement de ce qui s’appelle traditionnellement « dépenses et recettes de fonctionnement » se fait au niveau de comptes de charges et de produits, permettant de dégager un résultat. Ce qui relève des
« dépenses et recettes d’investissement » se traduit en immobilisations et financement d’actifs.
Dès lors, l’amortissement est devenu une charge qu’il a fallu financer, pour respecter le principe de l’équilibre budgétaire.
Cette situation semble vertueuse en apparence. En réalité, les établissements publics étant généralement subventionnés par l’État, cela conduit à mobiliser de l’impôt ou de la dette pour alimenter leur trésorerie. Normes budgétaires et normes de comptabilité patrimoniale dans un même cadre ne permettent pas un pilotage du niveau de trésorerie entre l’État et ses opérateurs.
Deuxième exemple des limites du cadre comptable, la conciliation entre la fonction de contrôle et celle de pilotage. Pendant longtemps, seul le comptable public pouvait écrire dans la comptabilité.
Il enregistrait chaque opération effectuée par l’ordonnateur (le dirigeant de l’établissement public) après avoir réalisé un contrôle exhaustif et a priori. Cette pratique garantissait une qualité comptable. Néanmoins, à partir des années 2000, la logique de dialogue de performance entre l’État et ses opérateurs a nécessité des indicateurs financiers adaptés, s’appuyant sur la comptabilité publique. Cela a fait naître le besoin d’une comptabilité qui soit le reflet le plus fidèle possible de la réalité financière des établissements. A été expérimentée avec certains établissements la notion de « service fait valorisé », entraînant une écriture comptable dès réception de marchandise ou réalisation d’une prestation.
Cette novation constitue une petite révolution car, d’une part, l’ordonnateur peut directement écrire dans la comptabilité, d’autre part, celle-ci n’est plus le reflet des contrôles du comptable mais de la réalité patrimoniale de l’établissement. Cette situation a créé de nouvelles problématiques autour de la qualité comptable, et la nécessité d’instaurer un contrôle interne comptable.
Troisième exemple de la limite du cadre traditionnel, la difficulté à anticiper l’impact des engagements pris par les établissements sur leur trésorerie. En effet, le cadre comptable étant en droit constaté, tout évènement intervenant en amont d’une livraison ou de la réalisation d’une prestation n’apparaît pas dans la comptabilité. Certes, même avant la GBCP les établissements avaient l’obligation de tenir une comptabilité de leurs engagements. Mais celle-ci n’était pas articulée avec les décaissements à venir.
La réforme GBCP permet de dépasser les contradictions portées par la comptabilité publique, entre ses fonctions de suivi budgétaire, de contrôle et le rapprochement de méthodes issues de la comptabilité d’entreprise.
QU’EST-CE
QUE LA GBCP ? fiche zoom
VERSION SEPTEMBRE 2019
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2 — Comment la GBCP
L’un des apports majeurs de la réforme est de séparer distinctement la comptabilité budgétaire et la comptabilité patrimoniale. Les deux comptabilités sont autonomes l’une de l’autre, disposant chacune d’objectifs distincts et d’un cadre de référence propre. La comptabilité patrimoniale doit se conformer au recueil des normes comptables des établissements publics (RNCEP) élaboré par le conseil de normalisation des comptes publics (CNOCP). Ces normes sont précisées par l’instruction comptable commune à tous les opérateurs, alors qu’avant la GBCP il existait près de 70 normes comptables en fonction de la typologie des opérateurs. La comptabilité budgétaire doit se conformer au recueil des règles budgétaires des opérateurs (RRBO).
Le fonctionnement de la comptabilité patrimoniale est désormais conforme au principe de la comptabilité d’entreprise. L’expérimentation qui a déjà eu lieu dans les établissements d’enseignement supérieur et de recherche, avec le « service fait valorisé », a été généralisé. Cette évolution qui porte un risque sur la qualité comptable est compensée par l’obligation d’instaurer un contrôle interne comptable et budgétaire.
Aspect le plus innovant est la transformation complète de la comptabilité budgétaire. Celle-ci conserve sa fonction de suivi des autorisations, mais devient un véritable outil de pilotage de la trésorerie. En effet, le suivi des autorisations est recentré sur les encaissements et décaissement, avec un référentiel propre, plus explicite pour les établissements publics qu’un traditionnel plan de trésorerie.
Surtout, la comptabilité budgétaire permet de distinguer clairement la notion de trésorerie budgétaire, sur laquelle l’établissement à un pouvoir de décision, et de trésorerie non budgétaire, pour laquelle les encaissements et décaissement ne relèvent pas de sa décision. Enfin, en déconnectant comptabilité budgétaire et patrimoniale, la GBCP permet de dépasser la contrainte du financement des amortissements pour d’amorcer un véritable pilotage partagé de la trésorerie entre les établissements et l’État.
Ce pilotage est renforcé par une véritable connexion entre engagement et décaissement, ce qui permet d’honorer les engagements souscrits ou prévus et de maîtriser leurs conséquences avec les instruments de la comptabilité budgétaire : AE-CP, solde budgétaire et solde de trésorerie, restes à payer.
Sans transformer fondamentalement les étapes des flux de la dépense et de la recette, la GBCP oblige à les sécuriser davantage. En effet, chaque étape des flux impacte directement les comptabilités et donc leur qualité. La GBCP impose la mise en place d’un contrôle interne. La mise sous contrôle de ces flux les rapproche fortement des caractéristiques des processus P2P et O2C en entreprises.
3 — Bref historique de l’évolution du cadre comptable des organismes publics
(1)+ Ordonnance du 14 septembre 1822
Principe de séparation des ordonnateurs et des comptables
+ Décret du 31 mai 1862 portant règlement général sur la comptabilité publique
Décret qui codifie l’ensemble des principes liées au maniement et à la comptabilisation des fonds publics, élaborés sur la première moitié du XIXe siècle. La force de ce décret est d’avoir posé un vocabulaire précis et des définitions claires, qui ont tenus plus d’un siècle.
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1 — Deux siècles de comptabilité publique (1814-2008), article d’André GIRAULT paru dans la revue Gestion et Finances publiques n°5 de mai 2009.
Principaux objectifs du décret GBCP
• Unifier le cadre budgétaire des organismes publics et le rendre homogène avec celui introduit pour l’État par la LOLF ;
• Améliorer le pilotage budgétaire, par l’introduction des AE et CP permettant de maîtriser les engagements et leurs conséquences pluriannuelles, notamment les décaissements ;
• Enrichir l’information sur la situation financière des organismes en articulant une comptabilité de caisse et une comptabilité patrimoniale ;
• Réaffirmer le contrôle budgétaire, dont le régime est articulé avec celui de la comptabilité budgétaire.
+ Décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique (RGCP) Décret modernisant les procédures, tout en conservant les grands principes qui fondent la comptabilité publique. Rapproche la comptabilité publique de la comptabilité d’entreprise. À noter que ce décret intervient la même année que les premières expérimentations de l’informatique dans la comptabilité publique, avec un ordinateur Bull Gamma 30.
+ Loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF)
Transforme le cadre comptable de l’État en maintenant une comptabilité budgétaire avec autorisation au niveau des encaissements et décaissement et en créant une comptabilité patrimoniale.
+ Décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP) Prévoit la mise en place d’une comptabilité budgétaire, distincte de la comptabilité générale, pour les personnes morales de droit public relevant de la catégorie des administrations publiques (APU).
Ce décret met en place dans les organismes relevant de son champ d’application un cadre budgétaire proche de celui fixé par la LOLF pour l’État avec une comptabilité budgétaire fondée sur des autorisations d’engagement, des crédits de paiement et des emplois limitatifs, complétée par la comptabilité générale en droits et obligations constatés apportant la vision patrimoniale.
+ Modification du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP).
Les modifications les plus significatives en matière de contrôle interne et de processus budgétaires concernent :
— Service fait (art. 31) : introduction de la présomption de conformité à l’engagement de la livraison ou de la prestation.
— Ordonnancement (art. 32) : possibilité d’ordonnancement à caractère périodique pour les dépenses en PSOP (encadrée par un arrêté du ministre du budget).
— Budgets annexes (art. 175) : sécurisation du régime des recettes affectées gérées en budget annexe.
— Poste comptable (art. 188) : possibilité de créer des postes comptables communs à plusieurs organismes.
— Contrôle budgétaire (art. 225) : nouvelles modalités de définition des seuils du visa, de l’avis préalable ou de l’information préalable.
