Révision totale et partielle de la Constitution fédérale

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Révision totale et partielle de la Constitution fédérale

BELLANGER, François

BELLANGER, François. Révision totale et partielle de la Constitution fédérale. In: Thürer, Daniel

; Aubert, Jean-François ; Müller, Jörg Paul. Droit constitutionnel suisse . Zürich : Schulthess, 2001. p. 1247-1260

Available at:

http://archive-ouverte.unige.ch/unige:41257

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fédérale

FRANÇOIS BELLANGER*

Table des matières I. Introduction

II. Les principes généraux

A. La discinccion entre la révision totale et partielle B. Les limites à la révision de la Constitution C. Le droit applicable à la révision de la Constitution III. La révision totale

A. La révision initiée par une autorité fédérale B. La révision requise par une initiative populaire IV. La révision partielle

A. Les conditions de recevabilité

B. La révision initiée par une autorité fédérale C. La révision requise par une initiative populaire D. Le retrait de l'initiative

V. Ventrée en vigueur des modifications Constitutionnelles VI. Conclusion

Résumé

1 5 5 9 16 18 19 28 31 32 48 49 70 72 74

La révision de la Consticution peut être totale ou partielle. Le constituant est libre de modifier le texte de la charte fondamentale pour autant qu'il respecte les règles impératives du droit international. La révision totale implique une refonte complète du texte de la Constitution ou une modification des principes fondamentaux de l'Etat. Elle peut être proposée par le peuple au moyen d'une initiative populaire ou par une autorité fédérale. Si les deux conseils acceptent le principe d'une révision proposée par une autorité, ils élaborent le nouveau texte en vue du vote du peuple et des cantons. Si la proposition émane du peuple ou si les deux conseils sont en désaccord, le peuple est préalablement consulté sur l'opportunité de la révision totale. La révision totale n'intervient qu'après lapprobation du principe par le peuple. La révision partielle porte sur une ou plusieurs dispositions dans un rapport de connexité. Elle peut résulcer d'une proposition d'une autorité fédérale ou d'une initiative populaire. Le projet de révision doit respecter les principes de l'unité de la forme comme de la matière et être exécutable. La révision encre en vigueur dès qu'elle a reçu l'approbation de la majorité du peuple et des cantons.

1.

La Consticucion fédérale peuc être révisée en tout temps, totalement ou partiellement (art.

192 al. 1 Cst.). Cette disposition assure l'évolution de la charte fondamemale de l'Etat fédéral au gré des propositions des autorités fédérales ou des initiatives populaires, puis des décisions du constituant, le peuple et les cantons.

Nous remercions Madame VALÉRŒ DEFAGO GAUDIN, titulaire du brevet d'avocat, assistante à la Faculté de droit, qui a participé à la mise au point de l'appareil critique accompagnant cc texte.

1247

§ 79

2 Depuis 1848, 1a Constitution fédérale suit ainsi, parfois avec un décalage dans le temps, le rythme de la vie économique, sociale et politique de notre société. Depuis l'introduction de l'initiative populaire en matière de révision partielle de la Constitution fédérale le 5 juillet 1891jusqu'au1er juin 2000, 232 initiatives ont abouti et sur les 127 initiatives soumises au vote, 12 ont été acceptées et 115 refusées^1• Compte tenu des projets soumis au vote par l'Assemblée fédérale, de 1848 à 1998, la Constitution a subi 136 modifications^2.

3 La révision totale de la Constitution acceptée par le peuple et les cantons le 18 avril 1999 a permis une mise à jour du texte constitutionnel. Le texce de la nouvelle Constitution est appelé à continuer à évoluer: le 14 juillet 2000, quatorze initiatives étaient en suspens devant le Conseil fédéral, quatre en cours d'examen par l'Assemblée fédérale et dix prêtes à passer en votation^3•

4 Les modalités de révision de la Constitution sont donc plus que jamais d'actualité. Afin de présenter les conditions et la procédure de la révision, nous commencerons par exposer les principes généraux (Il), puis nous traiterons successivement de la procédure de révision totale (III.) et partielle (IV). Nous conclurons par un rappel des conditions d'entrée en vigueur des dispositions Constitutionnelles (E.).

II. Les principes généraux

A. La distinction entre la révision totale et partielle

5 La distinction entre une révision totale et partielle de la Constitution est importante dans la mesure où la procédure comme les conditions de validité sont différentes. Elle s'opère en fonction de critères formels et matériels permettant de prendre en considération lampleur de la révision et son contenu.

6 Selon le critère formel, une révision est totale si la Constitution en vigueur est remplacée par une nouvelle Constitution, que la révision porte sur des questions fondamentales ou se limite à une mise à jour du texte. La révision est partielle si un ou plusieurs articles réunis par un lien de connexité sont modifiés, abrogés ou introduits dans la Constitution. La corrélation entre ces dispositions est établie par le respect du principe de l'unité de la matière'.

7 Sur le plan matériel, une révision totale signifie une modification des fondements de la Constitution alors qu'une révision partielle n'entraîne que des changements de «particularités s'inscrivant dans le cadre des structures et des lignes directrices principales de la Constitution en vigueur»^5. Une modification limitée à deux ou trois dispositions Constitutionnelles qui

Source: ALEXANDER TRECHSEL, Centre d'études et de documentation sur la démocratie directe, C2D, Université de Genève.

Chancellerie fédérale, Exposé des motifs du projet de Constitution, Berne 1995, p. 7.

Source: Chancellerie fédérale. Les initiatives prêtes à être soumise au vote avant l'entrée en vigueur de la nouvelle Constitution ont fait l'objet d'une adap.tation par l'Assemblée fédérale; voir sur ce point le Message du Conseil fédéral du 11 août 1999 concernant la mise en vigueur de la nouvelle Constitution fédérale et les adaptations législatives consécutives, FF 1999 7145.

Voir, infra, les par. 36 à 44.

Message du Conseil fédéral du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle Constitution fédérale, FF 1997 I 439.

mettrait en cause la structure fondamentale de l'Etat pourrait ainsi être considérée comme une révision totale.

Théoriquement, l'Assemblée fédérale aurait la faculté de convertir une initiative tendant à 8 une révision partielle de la Constitution en une initiative visant une révision totale6. Dans ce cas, une initiative qui ne respecterait pas l'unité de la matière pourrait être traitée comme une demande de révision totaleï. Une telle conversion serait toutefois discutable. Une initia- tive proposant la modification de plusieurs articles qui ne seraient pas dans un rapport de connexité n'implique pas automatiquement une volonté des initiants de requérir une révision totale. De plus, un tel procédé ne respecterait pas la volonté des électeurs ayant signé une initiative tendant à une modification partielle et non à la révision totale.

B. Les limites à la révision de la Constitution

La question des limites hétéronomes ou autonomes à la révision de la Constitution a souvent 9 soulevé de nombreuses discussions⁸. I.:adoption de la nouvelle Constitution du 18 avril 1999 a clarifié le débat en admettant !'existence d'une limite hétéronome et en excluant d'autres limites.

1. La limite hétéronome

La limite hétéronome découle d'un ordre juridique supérieur à celui établi par la Constitution 10 fédérale, qui s'imposerait au constituant.

En 1995, l'Assemblée fédérale a admis pour la première fois l'existence d'une telle limite lors 11 de l'examen de l'initiative populaire dénommée «Pour une politique d'asile raisonnable», qui proposait l'introduction d'un nouvel article 69quacor limitant la notion de réfugié et impo- sant le refoulement immédiat et sans recours des étrangers entrés illégalement ou de ceux dont la demande d'asile est refusée⁹• Ces propositions étaient contraires au droit internatio- nal, notamment à la Convention du 28 juillet 1951 sur le statut des réfugiés¹⁰ et le principe d'interdiction du refoulement fixé dans la CEDH.

Suivant le message du Conseil fédéral, l'Assemblée fédérale a effectué une distinction encre 12 les règles' de droit international public coutumier qui ne supportent pas de dérogation en raison de leur importance et les autres règles de droit international public. Les premières visent des obligations essentielles des Etats comme l'interdiction de la torture ou du génocide et font partie de!' ordre public international ¹¹• Elle a déclaré cette initiative nulle au motif de sa contrariété avec les règles impératives du droit inrernational¹²• Par cette décision, l'Assemblée fédéral a reconnu la supériorité des règles impératives du droit international (jus cogens) par rapport à la Constitution. Ce principe figure désormais aux art. 193 al. 4 et 194 al. 2 Cst. et

LUZIUS WILDHABER in Commentaire de la Constitution fédérale, n° 28 ad art. 119/120 aCst.

WILLJHAIJER in Commentaire de la Constitution fédérale, n° 7 ad art. 118 aCst.

Voir notamment WILDHABER in Commentaire de la Constitution fédérale, n° 23 ss ad art. 118 aCst. et les références citées.

FF 1994 III 1471~1513.

IO 0.142.30.

11 FF 1994 III 147111482.

12 FF 1996 I 1305-1306.

1249

§ 79

s'applique à toute révision Constitutionnelle. La non-conformité d'une proposition de révision avec les règles impératives du droit international entraîne sa nullité¹³.

13 La notion de «règle impérative du droit international» est évolutive. Elle est définie à l'art.

53 de la Convention de Vienne du 23 mai 1969 sur le droit des traités¹⁴ comme «une norme acceptée et reconnue par la communaucé internationale des Etats dans son ensemble en tant que norme à laquelle aucune dérogation n'est permise et qui ne peut être modifiée que par une nouvelle norme du droit international général ayant le même caractère». Font partie de ces règles l'interdiction de la torture, du génocide, del' esclavage, des garanties de la CEDH auxquelles on ne peut pas déroger même en état de nécessité¹⁵• Il est aussi possible de soutenir que ces règles incluraient l'interdiction de la peine de mort¹⁶•

2. L absence de limites autonomes

14 La Constitution ne prévoit aucune limite à sa révision éventuelle, ni supérieure ni inférieure.

Le constituant est donc libre de modifier toutes les normes Constitutionnelles voire le système politique et institutionnel dans son ensemble ou d'intégrer des dispositions qui ne seraient normalement pas de rang Constitutionnel. Cette liberté d'évolution de la Constitution est justifiée notamment par le mode de révision de la Constitution qui soumet toute modification à une double majorité du peuple et des cantons^17•

15 La Constitution n'exclut en particulier pas les initiatives rétroactives¹⁸• En raison des difficultés techniques pour évaluer l'éventuel caractère rétroactif d'une initiative, des objections politiques à une interdiction de telles initiatives et des possibilités de contourner une éventuelle limitation, la commission d'experts qui a préparé la réforme des droits populaires fédéraux a renoncé à réglementer ce point¹⁹•

C. Le droit applicable à la révision de la Constitution

16 Les règles relatives à la révision totale ou partielle de la Constitution figurent aux art. 192 à 195 Cst., complétés par les art. 138 et 139 Csr. concernant les initiatives populaires. Ces dispositions définissent les principes généraux. Au surplus, le détail de la procédure de révision dépend de la loi fédérale du 17 décembre 1976 sur les droits politiques^20, notamment ses art.

68 à 76, et de la loi sur les rapports entre les conseils^21, plus particulièrement ses art. 23 à 30'".

13 Message (nore 5), pp. 368-369.

14 RS 0.111.

15 Message (note 5), p. 441.

1" ALDO LOMllARDI, Volksrechte und Bundesbehorden in der neuen Bundesverfassung, AJP/PJA 1999, pp.

706/709-710.

17 ANDREAS AuER/G10RGIO MALINVERN1/M1CHEL HOTTELIER, Droit Constitutionnel suisse, vol. I, Berne 2000, n° 1370.

18 Une seule initiative rétroactive a été admise par le peuple et les camons le 6 décembre 1987: Initiative populaire fédérale «pour la protection des marais -Initiative de Rothenthurm», FF 1988 I 541.

19 ]F..AN-FRANÇOIS Ausrn:r, Réforme des droits populaires fédéraux, AJP/PJA 1995, pp. 993-994.

20 RS 161.1; ci-après «LDP».

11 Loi fédérale du 23 mars 1962 sur la procédure de l'Assemblée fédérale ainsi que sur la forme, la publication et l'entrée en vigueur des actes législatifs, RS 171.11; ci-après «LRC».

La révision partielle ou totale de la Constitution intervient selon une procédure similaire à 17 celle appliquée à l'élaboration ou la modification de lois fédérales^22, sous réserve de dispositions Constitutionnelles ou légales contraires (art. 192 al. 2 Cst.). En dérogation à la procédure législative ordinaire, la Constitution prévoit notamment la consultation du peuple en cas de désaccord entre les conseils, un renouvellement de l'Assemblée si le peuple accepte le principe d'une révision totale refusée par l'un des conseils au moins²³ et une nécessaire double majorité du peuple et des cantons pour toute modification de la Constitution²⁴.

III. La révision totale

Une révision totale de la Constitution²⁵ résulte d'une démarche d'une autorité fédérale ou 18 est proposée par le peuple au moyen d'une initiative populaire.

A. La révision initiée par une autorité fédérale

Selon l'art. 193 al. 1 Cst., le droit d'initiative appartient à chacun des deux conseils et à 19 l'Assemblée fédérale. En outre, comme la révision est soumise aux règles régissant la procédure législative, les art. 160 Cst. et 21 bi, al. 1 LRC autorisent tout membre del' Assemblée fédérale, tout groupe parlementaire, toute commission parlementaire et tout canton à proposer une révision totale de la Constitution. Le Conseil fédéral peut également soumettre une offre de révision à l'Assemblée (art. 181 Cst.), voire être chargé de la proposer par une motion (art.

22 LRC).

Quelle que soir l'autorité à l'origine de la démarche, la procédure est la même lorsque les 20 deux conseils sont en accord sur le principe de la révision. Au terme de la procédure, un projet d'arrêté fédéral relatif à l'adoption d'une nouvelle Constitution est adopté par l'Assemblée fédérale^26.

I.:Assemblée fédérale peut également élaborer jusqu'à trois variantes portant sur une dispo- 21 sitions ou un groupe de normes (art. 30b'' al. 1 & 2 LRC²⁷). Ces variantes sont soumises au vote du peuple et des cantons sous la forme d'une question séparée simultanément au projet principal (art. 30bi, al. 3 LRC). I.:acceptation d'une variante entraîne le remplacement de la disposition ou du groupe de normes dans le projet principal pour autant que celui-ci ait également recueilli une double majorité (art. 30bi, al. 4 LRC).

22 Comme les normes fédérales sonr parfois inadaptées au processus de révision totale de la Constitution, l'Assemblée procède à une interprétation analogique des règles pour permettre leur application (Message (note: 5), p. 439).

23 Voir, infta, les par. 23 à 26.

24 Voir, infta, les par. 72 à 74.

25 Sur l'historique des révisions totales de la Constitution: SILVIA ARLETrAZ, La Constitution fédérale: révisions et projets de révision 1848-1998, in: La Constitution fédérale: en chantier, Berne 1998, pp. 13/52 ss;

WILDHAllER in Commentaire de la Constirurion fédérale, n° 1 à 7 ad arr. 119/120 aCsr.

26 Voir, p.ex., !'arrêté fédéral de 1987 ayant abouti à la révision de 1999, BOCE 1986 783-808 et BOCN 1987 1626--673.

17 Les an. 30bi• et 30'" LRC sont en vigueur depuis le 1 "'juin 1998. Ils ont été adoptés afin de donner une base légale expresse permettant la vorarion sur des varianres sur l'iniriarive de la commission de la révision Constitutionnelle du Conseil national (FF 1997 III 1162-1175; FF 1997 IV 1401-1405).

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§ 79

22 Lart. 30«' LRC autorise aussi l'Assemblée fédérale à soumettre en cours de procédure des questions fondamentales au peuple, avec ou sans variante. Le résultat de ce vote préalable est ensuite pris en considération pour l'élaboration du texte final.

23 En cas de désaccord des deux conseils sur la proposition de révision totale, l'art. 193 al. 2

& 3 Cst. prévoit une procédure particulière.

24 Le refus du projet par l'un des conseils, soit lors du débat d'entrée en matière, soit suite à l'examen du projet en commission ne donne pas lieu à une procédure d'élimination des divergences. Si le refus est confirmé par une nouvelle décision, celle-ci devient définitive (art. 21 LRC). Elle entraîne une consultation du peuple sur la question de principe de la révision totale (art. 140 al. 2 lit. c Cst.). A ce stade, la population - mais non les cantons - est appelée à s'exprimer sur 1' opportunité d'une telle révision. Ni le Conseil fédéral ni l'Assem- blée fédérale ne doivent prendre de position officielle sur le scrutin (art. 25 al. 1 LRC par analogie)2^8•

25 Si la majorité du peuple accepte le principe de la révision totale, l'art. 193 al. 3 Cst. prévoit la dissolution de l'Assemblée fédérale et l'organisation de nouvelles élections fédérales. Le

renouvellement intégral des chambres rend également nécessaire une élection des membres du Conseil fédéral (art. 175 al. 2 Cst.).

26 LAssemblée renouvelée n'est pas une assemblée constituante. Elle travaille à la rédaction d'un nouveau projet de Constitution comme l'aurait fait l'ancienne Assemblée si les deux conseils avaient été d'accord. Le renouvellement entend éviter que l'un des conseils, opposé à la révjsion totale, ait ensuite à œuvrer pour celle-ci. Cette sanction peut paraître excessive dans la mesure où un renouvellement complet du parlement et du gouvernement est une brèche, même théorique, dans la stabilité du système politique helvétique.

27 La procédure de révision totale prend fin lorsque le texte préparé par l'Assemblée fédérale est soumis au vote du peuple et des camons. Elle se termine également si, à l'issue de la procédure législative ordinaire, les deux conseils ne parviennent pas à éliminer leurs divergences éven- tuelles sur le texte de la future Constitution²⁹•

B. La révision requise par une initiative populaire

28 Le droit d'initiative appartient à 100'000 électeurs (art. 138 al. 1 Cst.), soit des suisses ou des suissesses âgés d'au moins 18 ans et bénéficiant des droits politiques en matière fédérale (art. 136 Cst.)3°. La procédure est identique à celle applicable en cas d'initiative émanant d'une autorité en cas de désaccord entre les deux conseils³¹• En conséquence, si l'initiative aboutit, l'Assemblée est renouvelée même si, par hypothèse, les deux conseils acceptent son principe.

29 La demande de révision totale peut uniquement être présentée sous la forme d'une proposition générale, un texte entièrement rédigé est exclu³². Cette limite au droit d'initiative résulte de

28 WILDHABER in Commencaire de la Constitution fédérale, n° 23 ad arc. 119/120 aCst.

29 WrLDHABF.R in Commentaire de la Consricurion fédérale, n° 47- 48 ad art. 119/120 aCst.

~⁰ Sur la procédure de récolte des signatures, voir, infra, les par. 50 à 55.

31 Voir, supra, les par. 23 à 26.

31 ANDREAS AuERIG10RGIO MAr.rNYERNJ/M1cHEL HoTrF.I.IF.R (note 17). n° 1381; W!LDHABER in Commentaire de la Constitution fédérale, n° 27 ad art. 119/120 aCsr. et les références citées.

la procédure particulière prévue par le constituant dès lors que le peuple doit préalablement se prononcer sur la question de la réalisation d'une révision totale (art. 140 al. 2 lit. a Cst. et 25 LRC). En contrepartie, l'Assemblée fédérale ne peut opposer un contre-projet à cette initiative^33.

En cas de vote positif de la majorité du peuple, il appartient à l'Assemblée renouvdée de 30 préparer une nouvelle Constitution. Ellen' est juridiquement pas liée par le texte de l'initiative qui exprime uniquement la volonté politique des initiants.

IV. La révision partielle

Une révision partielle de la Constitution doit respecter des conditions strictes de recevabilité 31 et peut résulter d'une initiative d'une autorité fédérale ou être proposée par le peuple au moyen d'une initiative populaire.

A. Les conditions de recevabilité

LAssemblée fédérale vérifie le respect des conditions de recevabilité de toutes les initiatives 32 populaires et doit, en principe, les appliquer également à toutes les propositions émanant d'une autorité.

La décision par laquelle elle déclare la nullité partielle ou totale d'une initiative non conforme 33 à ces exigences est définitive. Une proposition visant à permeme à l'Assemblée de saisir le Tribunal fédéral en cas de doute sur la validité d'une initiative a été écartée lors de la révision, car elle introduisait une innovation dépassant le cadre d'une mise à jour de la Constitution'⁴.

1. Le respect de l'unité de la forme

Les initiatives sont soumises à la condition formelle de l'unité de la forme (art. 194 al. 3 34 Csr.). Elle signifie qu'une initiative doit être présentée comme un mandat général ou un projet entièrement rédigé (art. 139 al. 2 Cst. et 75 al. 3 LDP). Le premier est une proposition énoncée en des termes généraux qui doit ensuite être concrétisée dans un texte élaboré par l'Assemblée fédérale. Le second consiste en une ou plusieurs dispositions qui peuvent être insérées dans la Constitution si le constituant approuve l'initiative.

La sanction du non-respect de l'unité de la forme est la nullité partielle ou totale de l'initiative 35 (arc. 139 al. 3 Cst., 75 al. 1 LDP et 24 al. 1 LRC). La nullité ne pourra être partielle que dans la mesure où les éléments généraux et rédigés peuvent être séparés tout en respectant le sens général de l'initiative. Pratiquement, cette solution semble difficilement praticable. La majorité de la doctrine propose d'ailleurs une nullité de totale dans cette hypothèse³⁵.

n WILDHABER in Commentaire de la Constitution fédérale, n° 29 ad art. 119/120 aCsr.

34 BOCN 1998 I 85-87.

35 ANDREAS AUER/GroRGIO MALINVERN1/M1CHEL HOTTELIER (note 17), n° 1382; ULRICH HAFELINIWAI . .TER HALLER, Bundesstaatsrecht, avec le Supplément «Die neue Bundesverfassung», 4• éd., Zurich 1998/2000, n° 950; W11.DHABER in Commenraire de la Constitution fédérale, n° 81 ad arr. 1211122 aCst. avec des nuances.

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§ 79

2. Le respect de l'unité de la matière

36 La recevabilité des initiatives dépend également du respect du principe de l'unité de la matière (art. 194 al. 2 Cst.), qui exige l'existence d'un rapport intrinsèque entre les différentes parties d'une initiative (art. 75 al. 2 LDP).

37 Cette condition a pour but d'assurer aux citoyens l'expression de leur volonté en toute li bercé, d'abord en signant l'initiative, puis en votant sur celle-ci³⁶• D'une part, il s'agit éviter que la juxtaposition d'objets sans rapport réel ne permette aux initiancs d'obtenir artificiellement le nombre requis de signatures en bénéficiant de l'intérêt des électeurs pour l'une ou l'autre des propositions contenue dans une initiative. D'autre part, il faut assurer que lors du vote les élecreurs pourront répondre par oui et par non à l'ensemble de l'initiative, ce que le mélange d'objets sans rapport de connexité rend impossible. Le Tribunal fédéral considère pour ce motif ce principe comme une émanation de la liberté de voteJ⁷ et impose son respect par les cantons également, même en l'absence de base légale expresse³⁸.

38 La sanction du non-respect de l'unité de la matière est la nullité partielle ou totale de l'initiative (art. 139 al. 3 Cst. et 75 al. 1 LDP).

39 Pour respecter l'unité de la matière, les différentes dispositions contenues dans une initiative doivent être rattachées les unes aux autres par un lien commun suffisant^39•

40 Lunité de l'objectif et des moyens est l'élément déterminant^40: l'initiative doit proposer un but⁴l et une ou plusieurs mesures permettant de l'atteindre qui sont unis par un lien de cc'innexité, car elles sont une condition nécessaire pour atteindre l'objectif visé1²• II s'agira par exemple d'une norme définissant une politique de la Confédération combinée avec une disposition relative à son financement. Lunité de la matière ne sera en revanche pas respectée lorsqu'une initiative regroupe sans justification objective des buts ou exigences divers⁴³.

41 La formulation de ce principe laisse une large marge d'appréciation à l'Assemblée fédérale dont la pratique est fluctuante. Pendant de nombreuses années, l'Assemblée fédérale a appliqué ce principe de manière souple et a admis des initiatives dont la conformité à l'unité de la matière eût pu être remise en question⁴⁴•

42 En 1920, l'Assemblée fédérale a jugé qu'une initiative contenant des propositions sur la naturalisation et sur l'expulsion des étrangers était contraire au principe de l'unité de la

36 Message (note 5), p. 441; ETIENNE GRISEL, «Linitiative populaire «Contre la vie chère et l'inflation» et le principe de l'unité de la matière en droit fédéral», in: Mélanges Hans Huber, Berne 1981, pp. 171/l8 l.

31 ATF 111/1985 la 196/198, Schweizerischer Kaufmiinnischer Verband.

38 Voir notamment WJWHABE.R in Commentaire de la Constitution fédérale, n° 93 ad art. 121/122 aCst.

39 Comp. en droit cantonal: ANDREAS AtIER, Les droits politiques dans les cantons suisses, Genève 1978, p. 124 et les références citées

~o JAAC 1977/41, n° 1.

41 MANFRED BEA:l' KUHN, Das Prinzip der Einheit der Macerie bei Volksiniciaciven auf Parcialrevision der Bundesverfassung, Winterthur 1956, p. 118.

42 Ivo CWIEZEL, Die Volksinitiative im allgemeinen und unter besonderer Berücksichtigung des Kancons Graubünden, Fribourg 1990, p. 101.

4" Comp. en droit cantonal ATF 12311997163/73, Charles Beer et consorts; ATF 104/1978 la 215/224,

Unité jurdSsienne, Charpilloz et Vecchi.

44 JFAN-FRANÇOISAVB!:RT, Traité de droit Constitutionnel suisse, vol. I, Neuchâtel/Paris 196711982, n° 393, dénombre une quinzaine de cas douteux.

matière, mais elle l'a scindée4⁵ plutôt que de la déclarer nulle pour des motifs politiques^46. En 1955, l'Assemblée déclara nulle l'initiative «pour la réduction temporaire des dépenses militaires (trêve de l'armement)», connue comme l'initiative «Chevallier», qui demandait une réduction massive des dépenses militaires pour l'année 1955 ou au plus tard 1956 et l'affectation des économies à des fins sociales, notamment l'aide à l'enfance et le subven- tionnement de logements à loyers modestes¹⁷• Le lien financier entre les objets ne remplissait pas les exigences de l'unité de la matière4⁸• L'Assemblée a toutefois déclaré cette initiative nulle pour défaut d'exécutabilité et non pour violation de ce principe4⁹.

L'initiative «Contre la vie chère et l'inflation» a été déclarée nulle en 1977 pour non-respect 43 de l'unité de la matière⁵⁰. L'Assemblée fédérale a suivi l'avis du Conseil fédéral qui esti- mait vouloir rompre avec des pratiques généreuses et entendait sanctionner une initiative contenant un vaste programme socio-économique⁵¹.

Finalement, le 20 juin 1995, l'Assemblée fédérale a décidé d'appliquer la règle de l'unité de 44 la matière de manière plus restrictive. Contre l'avis du Conseil fédéral⁵², l'Assemblée fédérale a déclaré nulle l'initiative «pour moins de dépenses militaires et davantage de politique de paix», similaire à l'initiative «Chevalier», pour violation de la règle de l'unité de la matière53.

3. Le respect du droit international

Le texte de l'initiative ne doit rien contenir de contraire aux règles impératives du droit 45 international sous peine de nullité partielle ou totale (art. 139 al. 3 et 194 al. 2 Cst. ainsi que 75 al. 1 LDP)⁵⁴.

4.

La condition de l'exécutabilité requiert que les objectifs poursuivis par une initiative de 46 même que les moyens donc elle prévoit la mise en œuvre soient réalisables⁵⁵ en droit comme dans les fairs⁵⁶. Autrement dit, l'initiative doit pouvoir être traduite concrètement dans les faits et dans un délai raisonnable. Lapplication de cette exigence est admise pour les initia- tives fédérales, même si elle n'est pas expressément mentionnée dans la Constirution⁵⁷•

45 FF 1922 II l; FF 1921III572-584.

46 Sn.VIA AfilETIAZ (note 25), p. 42; AUBERT (note 44), n° 393.

47 FF 1955 II 333-350.

48 AUBERT (nore 44), n° 391.

4~ FF 1955 Il 1522; voir, infra, le par. 47.

so FF 1977 III 947-948.

si FF 1977 II 477, 1491. Voir l'analyse détaillée d'ETIENNE GRISE!. (note 36), pp. 171 ss.

52 FF 1994 III 119 l.

5~ FF 1995 III 563-564.

54 Voir, supra, les par. 10 à 13.

51 ETIENNE GRISEL/CHRISTINE SAn·1vA SP!UNG, Initiative et référendum populaires, Traité de la démocratie semi-directe en droit suisse, 2' éd., Berne 1997, pp. 239-242.

56 PIERRE TscHANNEN, Stimmrecht und polirische Versrandigung: Beitriige z.u einem erneuercen Verstand- nis von direkter Demokratie, Bâle 1995, pp. 79-80.

17 Message (note 5), p. 441.

1255

§ 79

47 Ce principe a été appliqué une fois dans le cas de l'initiative «Chevallier» déposée le 2 décembre 1954, qui requérait une réduction massive des dépenses militaires pour l'année 1955 ou au plus tard en 1956. Compte tenu des délais de traitement, il était impossible de la soumettre au peuple avant le bouclement du budget de l'année 1956⁵⁸.

B. La révision initiée par une autorité fédérale

48 La procédure de révision partielle de la Constituùon à l'instigation d'une autorité se déroule de manière similaire à la révision totale lorsque les deux conseils sont en accord^59.

C. La révision requise par une initiative populaire

49 Linitiative a pour objet la révision partielle de la Constitution, soit ladoption, la modification ou l'abrogation d'une ou plusieurs dispositions. La procédure se déroule en trois phases.

Dans une première étape, la Chancellerie procède à un contrôle administratif des modalités de récolte des signatures. La deuxième érape est la phase parlementaire au cours de laquelle la validité de l'initiative est vérifiée. Enfin, l'initiative est en principe soumise au vote du peuple et des cantons.

1. La phase administrative de contrôle des initiatives

50 Le comité d'initiative prépare les listes de récolte des signatures er les soumet à la Chancellerie fédérale qui vérifie si elles sont conformes aux exigences légales (art. 68 LDP).

51 La Chancellerie va notamment s'assurer que le titre de l'iniùative n'est pas trompeur ou contient des éléments de publicité commerciale ou personnelle. Le cas échéant, elle peut le modifier (art. 69 al. 2 LFDP)^60• Une fois ces opérations effectuées, la Chancellerie prend une décision relative à la conformité de la liste avec les formes requises par la loi. Cet acte n'implique aucun examen du contenu de l'initiative. Si la décision est positive, la Chancellerie la publie dans la Feuille fédérale avec le texte de l'initiative et le nom de ses auteurs (art. 69 al. 4 LDP).

52 La publication de l'initiative marque le point de départ du délai impératif de dix-huit mois prévu par l'art. 71 al. 1 LDP pour récolter les 100'000 signatures nécessaires.

53 Al' échéance du délai, la Chancellerie constate si l'initiative populaire a recueilli ou non le nombre nécessaire de signatures valables (art. 72 al. 2 LDP).

54 Si le nombre de signatures valables est inférieur à 50'000, la Chancellerie mentionne simplement dans la Feuille fédérale que le délai imparti pour la récolte des signatures est échu et que l'initiative n'a pas abouti. Dans le cas contraire, elle constate par voie de décision si l'initiative a abouti ou non (art. 72 al. 1 LDP).

1' Voir, supra, le par. 42.

19 Voir, supra, les par. J 9 à 22.

60 Pour un cas d'application: ZB! 1999, pp. 527-528.

La Chancellerie publie dans la Feuille fédérale sa décision sur l'aboutissement de l'initiative, 55 qui peut faire l'objet d'un recours de droit administratif (art. 80 al. 2 LDP)^61• Cette publication marque la fin de la procédure administrative et le début de la phase parlementaire.

2. La procédure devant l'Assemblée fédérale

I.:aboutissement de l'initiative constaté, le Conseil fédéral présente à l'Assemblée fédérale un 56 message et des propositions sur son contenu (an. 2~ LRC). En parriculier, le Conseil fédéral s'exprime sur la recevabilité de l'initiative et doit présenter son rapport dans un délai d'un an à compter du dépôt de l'initiative (art. 29 al. 1 LRC). Ce délai est porté à dix-huit mois si un contre-projet est préparé (art. 29 al. 2 LRC).

I.:Assemblée fédérale vérifie pour routes les initiatives le respect des conditions de recevabilité. 57 La procédure est toutefois différente selon que l'initiative est présentée comme une proposition générale ou est entièrement rédigée.

a. Les initiatives sous la fonne d'une proposition générale

I.:Assemblée fédérale dispose d'un délai de deux ans à compter de l'aboutissement d'une 58 initiative rédigée sous forme de proposition générale pour décider si elle l'approuve ou non (art. 26 al. l LRC).

Si elle refuse l'initiative, elle la soumet au vote du peuple, avec ou sans recommandation de 59 rejet (art. 26 al. 3 LRC).

Si elle approuve l'initiative, elle élabore un projet de révision partielle conforme aux exigences 60 de l'initiative (art. 26 al. 2 LRC). Si les deux conseils ne parviennent pas à prendre une décision concordante dans le délai de deux ans, l'initiative est soumise au vote du peuple comme si elle était refusée par l'Assemblée (art. 26 al.

5

En cas de vote négatif du peuple, la proposition est rejetée et la procédure de révision prend 61 fin.

Si la majorité des votants approuve la proposition, l'Assemblée fédérale est tenue d'élaborer 62 un projet de révision partielle conforme à l'initiative dans un délai de deux ans (art. 139 al. 4 Cst. et 26 al. 6 LRC). Dans cette hypothèse, l'Assemblée ne peut pas opposer un contre- projet direct à l'initiative6²•

Le Conseil fédéral est tenu de soumettre la modification Constitutionnelle rédigée par 63 l'Assemblée fédérale à la votation du peuple et des cantons dans un délai de trente mois à compter de !'acceptation de la proposition par le peuple. Toutefois, si les deux Conseils ne parviennent pas à se mettre d'accord sur un texte et persistent dans leur divergence, le projet sera abandonné (article 19, 20 al. 3 et 21 LRC)⁶³•

61 ATF 1OO/197 4 lb l, Progressive Organisationen der Schweiz (POCH) und Konrorten.

6l JAAC 1976/40 n° 28.

63 JAAC 1979/43 n° 31.

1257

§ 79

b. Les initiatives sous La forme d'un projet entièrement rédigé

64 Face à une initiative contenant un projet entièrement rédigé, l'Assemblée fédérale dispose de plusieurs solutions. Elle peut accepter l'initiative ou la refuser et la soumettre au vote du peuple et des cantons avec ou sans recommandation de vote. Dans le cas d'un refus de l'initiative par l'Assemblée, celle-ci peut également décider d'opposer un contre-projet direct à l'initiative élaboré par elle et portant sur la même matière Constitutionnelle⁶⁴ (art. 139 al. 5 Cst. et 27 al. 3 LRC), puis exprimer sa préférence entre l'initiative et le contre-projet en cas d'adoption des deux par le constituant. Elle peut également opposer à l'initiative un contre-projet indirect sous la forme d'un acte législatif portant sur le même objet.

65 L'Assemblée fédérale dispose de 30 mois à compter du jour de dépôt de l'initiative pour se prononcer sur sa recevabilité et son approbation ou son rejet (art. 27 al. 1 & 2 LRC). En l'absence de contre-projet, l'initiative est alors soumise au vote. l:Assemblée fédérale peut toutefois décider de prolonger le délai d'un an, si l'un des conseils a pris une décision sur un contre-projet ou sur un acte législatif ayant un rapport étroit avec l'initiative populaire (art.

27 al. 5nis LRC).

66 En l'absence d'une décision concordante des deux conseils dans le délai de trente mois, éventuellement prolongé d'un an, le Conseil fédéral ordonne la votation du peuple et des cantons (art. 27 al. 6 LRC). Dans l'hypothèse où elle élabore un contre-projet indirect, l'Assemblée fédérale peut cependant prolonger le délai dans lequel la votation populaire doit avoir lieu (art. 74 al. 2 LDP)⁶⁵•

67 Linitiative et le contre-projet direct sont soumis à la votation du peuple et des cantons en même temps que l'initiative. 'Linitiative ne sera acceptée que si elle recueille la majorité absolue (et non seulement relative) des voix émises et la majorité des cantons.

68 Trois questions figurent sur le même bulletin de vote. Chaque électeur peut déclarer s'il préfère l'initiative populaire au régime en vigueur, s'il préfère le contre-projet direct au régime en vigueur et lequel des deux textes devrait entrer en vigueur au cas où le peuple et les cantons préféreraient les deux textes au régime en vigueur (art. 76 al. 1 LDP, qui a remplacé l'ancien art. 121 ^bi, Cst.).

69 La majorité absolue est déterminée séparément pour chacune des questions (art. 76 al. 2 LDP). Si l'initiative populaire et le contre-projet direct sont acceptés, le résultat de la question subsidiaire est déterminant. Est adopté celui des deux textes qui, à cette question, recueille le plus de voix d'électeurs et le plus de voix de cantons (art. 76 al. 3 LDP).

D. Le retrait

de

70 Une initiative populaire peut être retirée par la majorité des membres du comité d'initiative (art. 73 al. 1 LDP). Le retrait doit intervenir au plus tard avant la fixation de la date de la votation populaire par le Conseil fédéral, sauf pour les initiatives contenant une proposition générale. Dans ce cas, dès l'approbation de l'initiative par l'Assemblée fédérale un retrait est exclu (art. 73 al. 2 & 3 LDP).

64 JAAC 1989/53, 11° 37, pp. 261-262.

6s JAAC1980/44n°75.

Avant la fixation de la date de la votation, la chancellerie invite le comité d'initiative à lui 71 faire part de son éventuelle décision de retrait et lui fixe un délai de réflexion (arr. 73 al. 2 LDP). Le retrait d'une i:iitiarive est assez fréq'uent, noramment si l'Assemblée a élaboré un contre-projet direct ou indirect contenant des propositions allant dans le sens de l'initiative.

De 1848 au 6 juin 2000, sur 232 initiatives ayant abouci, 70 ont été retirées⁶⁶.

V :rentrée en vigueur des modifications Constitutionnelles

Toutes les modifications Constitutionnelles sont soumises à l'approbation du peuple et des 72 cantons (art. 195 Cst.). I.:exigence de la double majorité tient compte du rôle des Cantons comme organe de l'Etat f'éCïéral et respecte le fédéralismé⁷• Le Conseil fédéral fixe la date de la votation et en assure l'exécution conformément à la LDP.

La modification entre en vigueur dès son acceptation par le peuple et le canton (art. 195 73 Cst.). La publication de l'arrêté validant la votation n'est pas déterminante6^8• Toutefois, en cas de révision totale de la Constirution, l'Assemblée fédérale peut fixer une date d'entrée en vigueur ultérieure (art. 15 al. 3 LDP).

VI. Conclusion

La révision de la Constitution fédérale est un élément essentiel de la démocratie directe en 74 raison de l'institution de l'initiative populaire. Dans 1' ensemble, les procédures de révision se déroulent sans heurts, la décision finale appartenant au peuple et aux cantons.

Deux questions importantes devront être examinées lors de la future réforme des droits 75 populaires fédéraux: le relèvement du nombre de signatures requises pour les initiatives populaires et le contrôle judiciaire des décisions de l'Assemblée fédérale sur la validité des mmat1ves.

Bibliographie sommaire

La présence bibliographie ne conrient que les principaux articles et ouvrages posrérieurs au l"' janvier 1990. Pour la période antérieure, le lecteur se référera aux bibliographies des ouvrages généraux cités ci- après.

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66 Source: ALEXANDER TRECHSEL (note 1).

67 Message (note 5), p. 442.

68 Message (note 5), p. 442-443.

1259

§ 79

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