Université Libre de Bruxelles
Institut de Gestion de l’Environnement et d’Aménagement du Territoire (IGEAT)
ÉVALUATION ENVIRONNEMENTALE STRATÉGIQUE ET PROCESSUS DE DÉCISION PUBLICS :
CONTRIBUTIONS MÉTHODOLOGIQUES
Thèse présentée par Nathalie Risse en vue de l’obtention du grade académique de Docteur en environnement Automne 2004
Directeur : Prof. Philippe Vincke (Université Libre de Bruxelles)
Co-directeur : Prof. Jean-Philippe Waaub (Université du Québec à Montréal)
Jury : Ph. Vincke, J.P. Waaub, M. Crowley, M.F. Godart, L. Hens, E. Zaccaï
REMERCIEMENTS
L’accomplissement d’une thèse n’est évidemment pas le fruit d’un travail individuel mais constitue le résultat de nombreuses collaborations et discussions. Je profite donc de la fin de ce doctorat, et du début de ce texte, pour remercier ceux qui y ont contribué.
J’aimerais premièrement témoigner de ma reconnaissance à Philippe Vincke, mon directeur de thèse, pour m’avoir donné l’opportunité de travailler sur un sujet passionnant dans des conditions matérielles et intellectuelles très favorables. Son ouverture d’esprit, son soutien, sa clarté, sa vision, son efficacité et sa détermination sont des caractéristiques qui m’ont non seulement marquée mais qui ont été très profitables à l’accomplissement de cette recherche.
J’aimerais deuxièmement remercier mon co-directeur, Jean-Philippe Waaub, pour ses suggestions pertinentes, ses commentaires parfois remuants et ses nombreux encouragements. Je le remercie de m’avoir permis, dans le cadre d’un contrat de recherche, de découvrir la Belgique, et de m’avoir finalement convaincue de réaliser une thèse de doctorat.
Je tiens aussi à exprimer ma gratitude à Michel Crowley pour m’avoir initiée à l’évaluation environnementale stratégique et pour avoir contribué à la supervision de cette thèse au travers de mon comité d’accompagnement. Je le remercie particulièrement pour sa rigueur, son efficacité, son apport en terme de structure et de contenu, ses nombreuses pistes de réflexion et ses commentaires constructifs. Je remercie également le Ministère de l’Environnement du Québec d’avoir facilité cette collaboration.
De la même manière, je souhaite faire part de mes remerciements à Marie-Françoise Godart et Edwin Zaccaï pour leur présence au sein de mon comité d’accompagnement et pour les nombreuses suggestions et remarques fournies. Je leur suis très reconnaissante de m’avoir associée à certains de leurs travaux et d’avoir fait émerger plusieurs pistes de réflexion, tant théoriques qu’opérationnelles sur l’évaluation environnementale stratégique.
En outre, je remercie grandement Luc Hens, ainsi que l’ensemble des personnes mentionnées ci-dessus, d’avoir accepté de participer à mon jury de thèse.
Je voudrais aussi souligner la contribution importante du Ministère de la Région de Bruxelles-Capitale. Au travers de son Programme Prospective Research for Brussels, ce dernier a financé l’ensemble de la présente recherche, et a favorisé la réalisation d’échanges avec les représentants des administrations régionales susceptibles d’être concernées ou intéressées par le sujet étudié. De façon plus ponctuelle, la Communauté française de Belgique a accordé un soutien financier à la réalisation de missions scientifiques à l’étranger. Par ces initiatives, la Région bruxelloise et la Communauté française m’ont permis de véritablement mener à bien cette recherche et de la diffuser largement. Je les en remercie significativement.
Je voudrais par ailleurs mentionner les nombreux intervenants qui m’ont aidée à en connaître davantage sur l’application de l’évaluation environnementale stratégique dans les administrations à l’échelle européenne. Je citerai en particulier l’équipe de la Direction
de l’Aménagement et de l’Urbanisme de la Ville de Rennes ; les intervenants des diverses organisations publiques suédoises rencontrés dans le cadre de mes travaux à Stockholm ; David Aspinwall, coordonnateur de la Directive sur l’évaluation environnementale stratégique à la Commission européenne et Nick Bonvoisin, en charge du Protocole sur l’évaluation environnementale stratégique aux Nations Unies (Commission économique pour l’Europe). Je citerai aussi des personnes qui m’ont éclairée dans mes démarches relatives à l’obtention de l’information sur la mise en application de l’évaluation environnementale stratégique : Dima Litvinov pour la traduction de documents suédois ainsi que Sylvain Ducas, Suzanne Dufresne, Magnus Lindqvist et Valery Paternotte pour leurs précieux contacts.
Je tiens également à souligner l’aide fournie par plusieurs fonctionnaires régionaux dans ma démarche de compréhension du fonctionnement de la planification et de l’évaluation environnementale à Bruxelles : Alain Lesne, Annick Meurrens, Françoise Onclincx et Jacques Pirmolin de l’Institut Bruxellois pour la Gestion de l’Environnement ainsi que Myriam Cassiers, Michel Delcorps et Ann Pulings de l’Administration de l’Aménagement du Territoire et du Logement.
De la même façon, je désire faire part de mon appréciation aux chercheurs expérimentés en aide à la décision qui ont séjourné au Service de Mathématiques de la Gestion et avec qui j’ai eu la chance de discuter ou de collaborer : Denis Bouyssou et Alexis Tsoukiàs du LAMSADE (Université Paris-Dauphine) et Felix Rauschmayer de l’UFZ Centre for Environmental Research (Leipzig-Halle). Merci aussi à Steve Jacob (Université Laval) pour les échanges sur l’évaluation et le Québec, à Alessandro Bonifazi (Vrije Universiteit Brussel - VUB), Arnold Jacques de Dixmude (Gouvernement fédéral belge), Dimitri Devuyst (VUB), Claude Feltz (Faculté Universitaire des Sciences Agronomiques de Gembloux), Marianne Fernagut (VUB), Guy Follen (Environnement Canada) et Dick van Straaten (Communauté flamande) pour les discussions enrichissantes sur l’évaluation environnementale stratégique. Un merci tout particulier à Tom Bauler, Marco Waktare (Centre d’Études du Développement Durable, IGEAT) et Emmanuel d’Ieteren (IGEAT) pour les rencontres au sommet sur des questions existentielles liées généralement à l’évaluation stratégique.
Un immense merci à toute l’équipe du Service de Mathématiques de la Gestion et du Service Graphes et Optimisation Mathématiques pour son accueil chaleureux et sa présence appréciée, ainsi qu’à Françoise Van Brussel pour son support administratif, logistique, moral, pour son amitié et sa bonne humeur quotidienne. Merci à l’équipe informatique pour avoir plus d’une fois résolu mes problèmes Microsoft, à l’équipe vie sociale pour sa précieuse collaboration à l’organisation d’activités en tout genre et à l’équipe aide à la décision pour m’avoir fait découvrir la complexité des mathématiques.
Enfin, merci plusieurs fois aux amis belges, boliviens, canadiens, italiens, luxembourgeois, norvégiens, tunisiens et turcs, pour leur présence et leur sens de la fête irréprochable : Corinne et Sigurd ; Ève ; Hande et Valery ; Jérôme, Véronique, Jeanne et Marius ; Julie ; Linett et Vincenzo ; Luigi et Maria Chiara ; Martin et Elizabeth ; Martine, Arnaud et Casimir ; Mélanie, Pierre et Marguerite ; Natacha ; Sourour, Mohamed, Lina et Ilyes ; Sylvie ; Véronique et Éric. Merci à ma mère, mes trois sœurs et mon frère pour leur proximité malgré l’éloignement et pour leur compréhension continue. Merci aussi à la famille Massar pour m’avoir démontré son soutien et, en particulier, à Marc pour sa présence, ses encouragements permanents, sa patience, sa compréhension et en prime…son talent culinaire incontestable.
RÉSUMÉ
L’évaluation environnementale stratégique (ÉES) est un outil qui consiste à évaluer les incidences sur l’environnement d’initiatives de portée générale et à favoriser ainsi la prise en compte des considérations environnementales dans les processus de planification associés.
Contrairement à l’évaluation environnementale classique qui concerne les projets ponctuels (ex. : décharges, installations nucléaires), l’ÉES est liée aux documents de planification situés en amont des projets, tels que les politiques, les plans et les programmes.
Au cours des dernières années, son intérêt ainsi que ses limites ont pu être identifiés grâce à ses applications variées dans diverses institutions issues principalement du secteur public. Elle suscite toutefois encore plusieurs interrogations, tant par les chercheurs universitaires qui s’y intéressent que par les administrations qui s’interrogent sur la prise en compte des enjeux environnementaux dans leurs processus décisionnels.
Compte tenu de sa relative nouveauté, certains questionnements subsistent en effet à l’égard de ses relations avec le processus de planification dans lequel elle s’insère, de sa caractérisation en tant qu’outil d’aide à la décision, des moyens permettant d’améliorer la pratique (sur la base de l’évaluation des processus d’ÉES existants) et des aspects méthodologiques à considérer pour l’appliquer.
Afin de contribuer à l’éclaircissement de ces questions, la présente thèse aborde différents aspects de l’ÉES, vue comme outil de planification, en se concentrant sur la planification stratégique et communicationnelle.
Elle examine, en un premier temps, comment l’ÉES pourrait être améliorée en matière d’aide à la décision, par une analyse comparative avec l’aide multicritère à la décision (AMCD), un outil largement étudié et expérimenté dans le domaine de l’aide à la décision. Elle identifie plus précisément ce que l’AMCD pourrait apporter d’un point de vue méthodologique à l’ÉES et ce, dans le contexte de planification susmentionné.
La thèse propose, en un second temps, une grille normative qui puisse servir à analyser, d’un point de vue méthodologique, des expériences réalisées dans le domaine de l’ÉES, pour tirer des leçons de la pratique ou orienter la mise en application de nouveaux processus. Dans le but d’en vérifier la pertinence réelle et de mieux comprendre les particularités associées à la mise en application de l’ÉES, elle est appliquée à des études de cas : les trois ÉES de l’accord Dennis (Stockholm) et l’ÉES du Plan d’Occupation des Sols de Rennes.
Ces démarches donnent lieu à différents constats : elles suggèrent que certaines des connaissances méthodologiques acquises dans le domaine de l’AMCD devraient inspirer les façons de faire en ÉES, pour répondre aux exigences posées par la planification stratégique et communicationnelle ; elles font ressortir l’utilité de la grille d’analyse pour caractériser les processus d’ÉES (en regard de différentes composantes méthodologiques et de leurs tendances plus ou moins stratégiques et communicationnelles) tout en
soulevant ses contraintes ; elles mettent en évidence que chaque expérience d’ÉES possède ses propres particularités (en terme de méthodologie, de contexte, etc.) et que chacune d’elle doit faire l’objet d’une analyse particulière pour tenter de comprendre les éléments à revoir ou à améliorer dans la pratique.
Les démarches réalisées au sein de la thèse conduisent également à la formulation de recommandations méthodologiques pour l’application de l’ÉES. Ces dernières sont basées à la fois sur les apports de l’AMCD identifiés dans le cadre de l’analyse comparative, sur le contenu normatif de la grille d’analyse et sur les apprentissages issus de l’analyse des études de cas, suite à l’utilisation de la grille. Leur originalité repose sur le fait qu’elles tiennent compte d’aspects d’aide à la décision qui pourraient s’avérer utiles à l’ÉES, de composantes opérationnelles liées à la démarche de mise en œuvre de l’ÉES et des caractéristiques du processus de planification sous-jacent à l’ÉES.
TABLE DES MATIÈRES
INTRODUCTION 1
CHAPITRE 1 : INITIATION À L’ÉES ET OBJET DE LA THÈSE 5
1. DÉFINITION GÉNÉRALE DE L’ÉES 5
1.1 Des différentes appellations et définitions de l’ÉES 5 1.2 De la dénomination de l’ÉES en tant qu’outil, processus et
procédure 8
1.3 D’une définition spécifique de l’ÉES 10
1.4 De l’ÉES à d’autres approches connexes 15
1.4.1 Évaluation de la durabilité 15
1.4.2 Évaluation intégrée 16
2. INTÉRÊT ET LIMITES DE L’ÉES 18
3. PROBLÉMATIQUES CONCERNÉES PAR LA THÈSE,
OBJECTIFS ET FINALITÉ POURSUIVIS 21
3.1 Problématiques 21
3.2 Objectifs et finalité 25
CHAPITRE 2 : CADRE THÉORIQUE 29
1. REVUE DE LA LITTÉRATURE 29
1.1 Planification 29
1.1.1 Définitions 30
1.1.2 Raisons d’être de la planification 31
1.1.3 Description de quelques principaux courants
de la planification 33
1.1.3.1 Planification rationnelle 34
1.1.3.2 Planification stratégique 36
1.1.3.3 Planification incrémentielle 38
1.1.3.4 Advocacy planning 39
1.1.3.5 Planification communicationnelle 40 1.1.4 L’évaluation dans le cadre de la planification 44
1.2 ÉES 47
1.2.1 Définitions 48
1.2.2 Raisons d’être et applications à l’échelle internationale 51
1.2.3 Typologies 53
1.2.3.1 Typologie relative au niveau de planification visé 53 1.2.3.2 Typologie relative aux types d'activités visées 56 1.3 Aide à la décision et aide multicritère à la décision 61 1.3.1 Définitions et raisons d’être de l’aide à la décision 61 1.3.2 Approches possibles de l’aide à la décision 63 1.3.3 Un processus particulier d’aide à la décision :
l’aide multicritère à la décision (AMCD) 64 1.3.4 Définition, objectifs de l’AMCD et applications 65
2 DÉBAT THÉORIQUE 68
2.1 Positionnement de l’ÉES par rapport à la planification 68 2.1.1 Positionnement de l’ÉES dans les différents courants
de la planification 68
2.1.2 Positionnement de l’ÉES par rapport à l’évaluation
dans la planification 72
2.2 Portée et champ d’application de l’ÉES 75
2.2.1 Précisions concernant la décision de positionner l’ÉES dans un contexte de décision publique et
urbain au niveau européen 75
2.2.2 Documents de planification et activités concernés
par l’ÉES dans le cadre de la recherche 77 2.3 Positionnement de l’ÉES par rapport à l’aide à la décision
et à l’AMCD 79
CHAPITRE 3 : MÉTHODOLOGIE ET MATÉRIEL UTILISÉ POUR RÉPONDRE AU PREMIER OBJECTIF DE LA
RECHERCHE (APPORTS DE L’AMCD À L’ÉES) 81
1 DÉMARCHE MÉTHODOLOGIQUE 82
1.1 Techniques de collecte des données 83
1.2 Analyse des données 83
2 MATÉRIEL UTILISÉ 84
2.1 Données relatives au fonctionnement de l’ÉES 84
2.1.1 Étapes du processus 85
2.1.2 Principaux acteurs 91
2.1.3 Principaux outils 93
2.2 Données relatives au fonctionnement de l’AMCD 98
2.2.1 Étapes du processus 98
2.2.2 Principaux acteurs 107
2.2.3 Principaux outils 110
CHAPITRE 4 : MÉTHODOLOGIE ET MATÉRIEL UTILISÉ POUR
RÉPONDRE AU SECOND OBJECTIF DE LA RECHERCHE (ANALYSE ET ORIENTATION DE LA PRATIQUE EN
MATIÈRE D’ÉES) 119
1 DÉMARCHE MÉTHODOLOGIQUE 119
1.1 Techniques de collecte des données 121
1.2 Analyse des données 123
2 MATÉRIEL UTILISÉ 125
2.1 ÉES de l’accord Dennis (Stockholm) 126
2.1.1 Contexte général de la Ville-Région 126
2.1.2 Contexte de la planification 130
2.1.3 Contexte de l’ÉES (mode d’assujettissement) 133 2.1.4 Considérations opérationnelles de l’ÉES 137 2.1.4.1 Acteurs impliqués dans l’évaluation 138
2.1.4.2 Étapes du processus 139
2.1.4.3 Outils 148
2.1.4.4 Hiérarchisation de l'évaluation 150
2.1.4.5 Durée de l'évaluation et nombre de
personnes requises 150
2.1.4.6 Coûts 151
2.2 ÉES du Plan d’Occupation des Sols (P.O.S.) de Rennes 152
2.2.1 Contexte général de la Ville 153
2.2.2 Contexte de la planification 157
2.2.3 Contexte de l’ÉES (mode d’assujettissement) 166 2.2.4 Considérations opérationnelles de l’ÉES 167 2.2.4.1 Acteurs impliqués dans l’évaluation 167
2.2.4.2 Étapes du processus 169
2.2.4.3 Outils 175
2.2.4.4 Hiérarchisation de l'évaluation 175 2.2.4.5 Durée de l'évaluation et nombre de
personnes requises 175
2.2.4.6 Coûts 176
CHAPITRE 5 : RÉSULTATS 177
1 ANALYSE COMPARATIVE ENTRE L’ÉES ET L’AMCD
ET IDENTIFICATION DES APPORTS MÉTHODOLOGIQUES
EN PROVENANCE DE L’AMCD 178
1.1 Étapes du processus 178
1.1.1 Similitudes 180
1.1.2 Différences 181
1.1.3 Apports 182
1.2 Acteurs 184
1.2.1 Similitudes 185
1.2.2 Différences 186
1.2.3 Apports 187
1.3 Outils 188
1.3.1 Similitudes 189
1.3.2 Différences 189
1.3.3 Apports 190
2 ANALYSE ET ORIENTATION DE LA PRATIQUE EN
MATIÈRE D’ÉES 191
2.1 Présentation de la grille d’analyse 191
2.1.1 Description et justification des critères de la grille
d’analyse pour chacune des thématiques abordées 192 2.1.1.1 Critères associés aux caractéristiques
génériques de l’ÉES 193
2.1.1.2 Critères associés aux caractéristiques spécifiques de l’ÉES : étapes du processus,
acteurs et outils 198
2.1.2 Présentation des échelles associées à chacun des critères 213 2.1.3 Mise en évidence des courants de planification
auxquels les critères se rattachent 222
2.2 Résultats de l’analyse des études de cas 235
2.2.1 Évaluation des études de cas sur chacun des
critères de la grille d’analyse 235
2.2.2 Caractérisation des études de cas à l’égard de la
planification stratégique et communicationnelle 241
CHAPITRE 6 : DISCUSSION 247
1. DISCUSSION SUR LES SIMILITUDES ET LES DIFFÉRENCES ENTRE L’ÉES ET L’AMCD, ET SUR LES APPORTS
MÉTHODOLOGIQUES EN PROVENANCE DE L’AMCD 248
2. PERTINENCE DE LA GRILLE D’ANALYSE 251
3. DISCUSSION SUR LES RÉSULTATS DE L’ANALYSE
DES ÉTUDES DE CAS 254
3.1 Interprétation des résultats relatifs à l’analyse des études
de cas sur chacun des critères de la grille 255
3.2 Interprétation des résultats relatifs à l’analyse des études de cas sur les critères se rattachant à la planification
stratégique et communicationnelle 276
4. RÉFLEXIONS GÉNÉRALES SUR LES CONSIDÉRATIONS
À PRENDRE EN COMPTE POUR L’APPLICATION DE L’ÉES ET POUR LA MISE EN OEUVRE DES DÉVELOPPEMENTS
MÉTHODOLOGIQUES PROPOSÉS 279
CONCLUSION 285
1 RÉCAPITULATIF DES ÉLÉMENTS ABORDÉS AU SEIN DE
LA THÈSE 285
2 RECOMMANDATIONS MÉTHODOLOGIQUES POUR
L’APPLICATION DE L’ÉES (EN LIEN AVEC LA FINALITÉ
DE LA THÈSE) 289
3 PISTES DE RECHERCHE FUTURES 293
RÉFÉRENCES 295
ANNEXES (VOLUME SÉPARÉ)
Annexe 1 : Liste des personnes rencontrées lors des entretiens semi-directifs relatifs aux ÉES de l’accord Dennis (Stockholm) et à l’ÉES du Plan d’Occupation des Sols (P.O.S.) de Rennes
Annexe 2 : Canevas utilisés pour les entretiens semi-directifs Annexe 3 : Description intégrale des études de cas
Annexe 4 : Exercice visant à vérifier la prise en compte des préoccupations de la planification stratégique et communicationnelle dans la grille d’analyse
Annexe 5 : Application de la grille d’analyse aux études de cas :
Motifs venant justifier les cotes attribuées aux études de cas sur chacun des critères
Annexe 6 : Application de la grille d’analyse aux études de cas :
Justifications à l’appui des résultats obtenus quant à l’analyse des ÉES de l’accord Dennis (Stockholm) et du P.O.S. de Rennes sur les critères se rattachant aux caractéristiques stratégiques et communicationnelles des processus de planification
LISTE DES ENCADRÉS
Encadré 1 : L'ÉES aux Pays-Bas 54
Encadré 2 : ÉES du plan sichuanais d'exploitation du gaz naturel
(République populaire de Chine) 56
Encadré 3 : ÉES de la révision de la stratégie de développement du territoire
de Hong Kong 58
Encadré 4 : ÉES relative à l'Accord de Libre-Échange Nord-Américain (ALÉNA):
le cas du Canada 60
Encadré 5 : Intervention des ÉES dans le processus décisionnel de l'accord
Dennis 134
Encadré 6 : Intervention de « l'étude environnement » dans le processus
de planification du P.O.S de la Ville de Rennes 167
LISTE DES FIGURES
Figure 1 : Processus de gestion 32
Figure 2 : Représentation simplifiée de la relation entre les
politiques, les plans, les programmes et les projets 49 Figure 3 : Caractérisation de l’ÉES comme outil d’évaluation dans la
planification 74
Figure 4 : La « structure verte » (grönstrukturen) de la Région de Stockholm 129 Figure 5 : Plan de zonage du P.O.S. de la Ville de Rennes approuvé en 1998 160
LISTE DES TABLEAUX
Tableau 1 : Résumé des principales caractéristiques des courants de la
planification présentés dans la section 1.1.3 du chapitre 2 42 Tableau 2 : Synthèse des principaux outils utilisés en ÉES ainsi que de leurs
forces et de leurs faiblesses 95
Tableau 3 : Étapes d'intervention des outils les plus fréquemment
utilisés dans le processus d'ÉES 97
Tableau 4 : Exemple de représentation d’un tableau des performances 105 Tableau 5 : Comparaison générale des étapes des processus
d’ÉES et d’AMCD (processus itératifs) 179
Tableau 6 : Comparaison des acteurs généralement impliqués dans les
processus d’ÉES et d’AMCD 184
Tableau 7 : Comparaison des démarches de prise en compte du volet
multi-acteurs dans les processus d’ÉES et d’AMCD 185 Tableau 8 : Comparaison de l’ÉES et de l’AMCD du point de vue des
outils utilisés 188
Tableau 9 : Récapitulatif des critères présentés dans les sections 2.1.1.1 et
2.1.1.2 du chapitre 5 et échelles associées 214
Tableau 10 : Critères de la grille se rattachant aux courants de la planification
stratégique et communicationnelle 227
Tableau 11 : Récapitulatif des principaux constituants de la grille
d’analyse 231
Tableau 12 : Synthèse des résultats de l’analyse des études de cas sur
chacun des critères de la grille 236
Tableau 13 : Synthèse de l’analyse des ÉES de l’accord Dennis et du P.O.S. de Rennes sur les critères se rattachant aux caractéristiques stratégiques et communicationnelles des
processus de planification 242
INTRODUCTION
Dans son rapport de 1993 intitulé : L’État et les préoccupations des citoyens relatives aux incidences du changement technologique : la régulation publique en contexte d’« environnementali–
sation », le Conseil de la science et de la technologie du Québec dressait un état des lieux sur le rôle de l’État qui est toujours d’actualité :
« Il fut un temps où l’essentiel du rôle de l’État se centrait sur les questions de sécurité intérieure, de défense des intérêts territoriaux et de promotion des intérêts économiques nationaux. Depuis une vingtaine d’années, malgré la dénonciation de "trop d’État", la poussée est indéniable dans les sociétés occidentales vers une interprétation plus ambitieuse et plus globale de ce rôle, celui de l’amélioration de la "qualité de vie". Sans trop simplifier, on pourrait avancer que cette notion repose sur la triade : accroissement du niveau de vie, protection de l’environnement et réduction des risques pour la santé humaine » (Limoges et al. 1993 : 9).
Dans un contexte où l’État, ainsi que d’autres institutions, doivent notamment prendre en compte les enjeux liés à la protection de l’environnement, il s’avère essentiel de réfléchir à des moyens permettant d’intégrer ces enjeux dans les processus décisionnels des administrations.
Parmi ces moyens, l’évaluation environnementale stratégique (ÉES) mérite que l’on s’y attarde.
Cette forme relativement nouvelle d’évaluation vise à mettre en évidence les incidences environnementales des activités envisagées dans les politiques, les plans et les programmes (PPP) des administrations, et à identifier les mesures qui pourraient être prises pour en réduire les incidences négatives ou en valoriser les incidences positives.
Depuis 1969 (date de son apparition officielle aux États-Unis), elle s’est progressivement fait valoir auprès de plusieurs décideurs et planificateurs à l’échelle internationale comme une démarche efficace pour intégrer les préoccupations environnementales dans les PPP en cours d’élaboration.
Par ses applications variées, l’ÉES a également démontré, en dépit de certaines limites et échecs, qu’elle pouvait constituer un moyen pertinent pour compléter l’évaluation environnementale des projets et pour contribuer au développement durable.
Au cours des dernières années, elle a suscité un engouement certain pour sa mise en œuvre. Au travers de différentes approches, elle s’est en effet imposée dans des administrations d’envergure internationale, nationale, régionale et locale. Au niveau européen par exemple, après plusieurs années de pourparlers, l’ÉES a récemment été
officialisée par le biais de la Directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement qui s’applique obligatoirement aux 25 États membres de l’Union européenne. En plus de cette initiative, la Commission européenne a signé le Protocole de la Commission économique pour l'Europe des Nations Unies relatif à l’ÉES (Protocole à la Convention sur l’évaluation de l’impact sur l’environnement dans un contexte transfrontière, relatif à l’évaluation stratégique environnementale), lequel n’est pas encore entré en vigueur. Plus près de nous, en Belgique, l’ÉES est encore une pratique relativement nouvelle et peu expérimentée, mais vient néanmoins d’acquérir un caractère officiel au niveau régional étant donné les exigences posées par la Directive susmentionnée1.
Malgré ces applications, l’ÉES suscite encore un certain nombre de questions théoriques et opérationnelles de la part des chercheurs et des praticiens qui s’y intéressent.
À ce titre, l’arrimage de l’ÉES avec la planification sous-jacente, la caractérisation de l’ÉES comme outil d’aide à la décision, l’évaluation des processus d’ÉES existants et les aspects méthodologiques à considérer pour l’application de l’ÉES font partie des questions de l’heure. Ces éléments constituent, en effet, des besoins de recherche présentés dans la littérature sur l’ÉES pour enrichir les connaissances sur la nature et la mise en application de cette dernière. Ils sont d’ailleurs liés par une composante commune qui réside dans le volet méthodologique de l’ÉES. Les caractéristiques du processus de planification dans lequel s’inscrit l’ÉES, les connaissances méthodologiques développées dans le domaine de l’aide à la décision et celles relatives à l’évaluation des processus existants contribuent toutes à nourrir une réflexion sur les éléments méthodologiques à considérer pour mettre en œuvre l’ÉES.
Prenant en compte ces aspects, la présente thèse poursuit deux objectifs qui s’inscrivent dans un contexte de planification particulier (déterminé ultérieurement dans la thèse) et qui visent une finalité commune. Le premier objectif consiste à examiner théoriquement dans quelle mesure l’ÉES pourrait être améliorée du point de vue de l’aide à la décision, par une analyse comparative visant à identifier ce que l’aide multicritère à la décision, un processus d’aide à la décision largement étudié et expérimenté, pourrait apporter d’un point de vue méthodologique à l’ÉES. Le second objectif vise, pour sa part, à élaborer un outil permettant d’analyser, d’un point de vue méthodologique, des expériences réalisées dans le domaine de l’ÉES, et à s’en servir comme cadre normatif pour tirer des leçons de la pratique ou pour orienter la mise en œuvre de nouveaux processus d’ÉES. La finalité sous-jacente à ces deux objectifs vise, quant à elle, à conduire à la formulation de recommandations méthodologiques pour l’application d’un
1 En Belgique, les Régions sont officiellement concernées par la transposition de la Directive puisque les responsabilités relatives à l’évaluation environnementale font principalement partie de leur champ de compétences.
processus d’ÉES qui prennent compte à la fois d’aspects de l’aide à la décision pouvant s’avérer utiles à l’ÉES, de composantes opérationnelles liées à la démarche de mise en œuvre de l’ÉES (identifiées dans le cadre de l’application de l’outil d’analyse susmentionné) et des caractéristiques du contexte de planification sous-jacent à l’ÉES.
Dans un souci de structure et de cohérence, les tenants et les aboutissants de ces objectifs et finalité sont présentés au travers de six grands chapitres qui délimitent le cadre de la recherche.
Le premier chapitre s’attarde à préciser la signification, l’intérêt et les limites de l’ÉES avant d’évoquer les questions sur lesquelles porte la recherche. En lien avec ces questions, il se concentre à rappeler la finalité et les objectifs de la thèse, et fait ressortir leur originalité.
Le second chapitre présente le cadre théorique dans lequel s’inscrit la thèse. Il aborde en un premier temps les notions de planification, d’ÉES, d’aide à la décision et d’aide multicritère à la décision en regard principalement de leurs raisons d’être et de différentes caractéristiques qui s’avèrent importantes à considérer pour orienter la suite des travaux.
S’inspirant de ces notions, il définit en un deuxième temps la perspective selon laquelle la thèse est abordée en prenant position sur une série d’éléments, tels que les courants de planification dans lesquels l’ÉES est considérée, la portée et le champ d’application de l’ÉES ainsi que le positionnement de cette dernière par rapport à l’aide à la décision et à l’aide multicritère à la décision
Les troisième et quatrième chapitres détaillent la démarche méthodologique mise en œuvre ainsi que le matériel (données) utilisé pour réaliser la recherche. Pour des raisons de clarté et de facilité de lecture, ces aspects sont abordés selon une structure répondant aux deux objectifs de la thèse. Le troisième chapitre porte ainsi sur la démarche et le matériel associés au premier objectif de la thèse (apports de l’aide multicritère à la décision à l’ÉES) alors que le quatrième chapitre porte sur la démarche et le matériel associés au second objectif de la thèse (analyse et orientation de la pratique en matière d’ÉES).
Le cinquième chapitre fait part des résultats obtenus pour chacun des deux objectifs énoncés plus haut. En cohérence avec le premier objectif de la thèse, il présente les résultats issus de l’analyse comparative entre l’ÉES et l’aide multicritère à la décision et évoque les éléments méthodologiques de l’aide multicritère à la décision qui pourraient être considérés par l’ÉES dans un contexte de planification donné (lequel aura été présenté au deuxième chapitre). En accord avec le second objectif de la thèse, il se concentre également à décrire l’outil conçu pour analyser ou orienter, dans le contexte de planification choisi au préalable, la mise en œuvre de processus d’ÉES. Finalement, il présente les résultats issus de l’application de l’outil à des études de cas.
Enfin, le sixième chapitre reprend les développements réalisés dans le cadre de la thèse dans le but notamment de les interpréter et d’en dégager les limites ou les contraintes. Il discute en ce sens des résultats présentés au chapitre 5 relativement à l’analyse comparative entre l’ÉES et l’aide multicritère à la décision, à l’outil d’analyse développé et à son application aux études de cas. Il fait aussi mention de certains éléments généraux de réflexion, identifiés suite aux travaux réalisés, à l’égard de la mise en application de l’ÉES.
De façon à clôturer la recherche, ces six chapitres sont suivis d’une conclusion générale.
Cette dernière a pour objet de dresser un récapitulatif du contenu de la thèse, d’énoncer une liste des recommandations méthodologiques issues des résultats obtenus et de soulever des pistes de recherche qu’il serait utile d’explorer dans le cadre de travaux ultérieurs. Elle est complétée par une présentation des références bibliographiques utilisées pour les fins de la thèse et par une série d’annexes visant à étayer certaines composantes associées aux chapitre 3, 4 et 5 (chapitres associés à la méthodologie, au matériel et aux résultats).
Dans l’optique de faciliter la lecture et la compréhension du texte, les chapitres et la conclusion susmentionnés débutent par une partie introductive ayant pour fonction d’en présenter brièvement le contenu.
Par ailleurs, nous nous permettons de souligner que les exemples donnés dans cette thèse, à propos de l’application de l’ÉES à l’échelle européenne, font référence aux systèmes d’ÉES établis avant la transposition des exigences de la Directive 2001/42/CE. Cette situation s’explique par le fait que la transposition de la Directive est très récente dans les États membres européens et que, par conséquent, peu d’informations sont actuellement disponibles sur les nouveaux systèmes d’ÉES mis en place.
CHAPITRE 1
INITIATION À L’ÉES ET OBJET DE LA THÈSE
Ce chapitre poursuit deux objectifs. Il vise d’une part à permettre une compréhension préliminaire du sujet concerné par la thèse : l’évaluation environnementale stratégique (ÉES). Il consiste, d’autre part, à mettre en lumière le contexte et les raisons d’être de la thèse.
Pour ce faire, trois sections y sont abordées. La première section, plus élaborée, définit de manière générale l’ÉES. Elle expose en ce sens différentes terminologies et définitions qui sont avancées dans la littérature pour la caractériser. Elle précise par la suite la définition qui lui est réservée dans le cadre de la thèse, et la distingue finalement d’autres approches similaires. La seconde section résume brièvement l’intérêt et les limites de l’ÉES en évoquant succinctement ses applications à l’échelle internationale, ses raisons d’être et ses contraintes. Enfin, la troisième section présente les problématiques inhérentes à la recherche et reprend ensuite les objectifs et la finalité qui y sont poursuivis.
1. DÉFINITION GÉNÉRALE DE L’ÉES
1.1 DES DIFFÉRENTES APPELLATIONS ET DÉFINITIONS DE L’ÉES L’évaluation environnementale stratégique, présentée principalement sous l’acronyme
« ÉES », est un concept en émergence depuis les 30 dernières années. Son objectif est de contribuer à la prise en compte des considérations environnementales dans les documents de planification des administrations (surtout publiques).
Ces documents de planification concernent principalement les politiques (livres blancs, lois, règlements, politiques ou stratégies gouvernementales ou ministérielles, etc.), les plans (plans de développement, plans d’urbanisme, plans régionaux de transport, etc.) et les programmes (mesures d’assistance financière au développement, activités gouvernementales ou ministérielles visant un domaine d’activités spécifique, etc.). Ils consistent à présenter les résultats des différentes étapes d’un processus de planification donné. Dans le cas de l’ÉES, ce processus de planification peut se traduire comme une série de décisions prises par un ou plusieurs acteur(s) pour orienter les actions à prendre à l’échelle supra-nationale, nationale ou infra-nationale et ce, à court, moyen ou long terme.
Du point de vue de sa signification, l’ÉES repose sur toute une série de terminologies et de définitions qui ont été développées par différents auteurs au cours des dernières
années. Selon Dalal-Clayton et Sadler (2003 : 15), le terme « strategic environmental assessment - SEA » (traduction d’évaluation environnementale stratégique – ÉES) est né d’un rapport préliminaire sur le sujet, adressé à la Commission européenne en 1989, et repris sous forme de publication en 1992 (Wood et Djeddour 1992). La première apparition officielle du concept s’est toutefois faite plusieurs années auparavant (1969), dans le cadre de la National Environmental Policy Act des États-Unis, qui préconisait une évaluation des incidences environnementales des actions du gouvernement fédéral susceptibles d’affecter la qualité de l’environnement.
Depuis cette apparition officielle, aucun commun accord sur l’appellation de l’ÉES n’a été convenu. La littérature fait ainsi état d’une série de travaux recourant à des appellations différentes pour faire référence à ce concept. Mentionnons à titre d’exemple :
• l’évaluation environnementale des politiques, plans et programmes (environmental assessment of policies, plans and programmes) (Ministry of the Environment - Finland 1999; Agence canadienne d'évaluation environnementale 2003; Falque 1995);
• l'évaluation environnementale des politiques (policy environmental assessment, policy impact assessment) (de Boer et Sadler 1996; Ministère de l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement - France 1999; Ministry of Housing, Spatial Planning and the Environment - The Netherlands 1995);
• l'évaluation environnementale des plans et programmes (environmental assessment of plans and programmes) (Aménagement et Nature 1998) ou l’évaluation des incidences des plans et programmes sur l’environnement (Parlement européen et Conseil de l’Union européenne 2001);
• l’évaluation stratégique environnementale (Commission économique pour l'Europe - Nations Unies 2003).
• l'évaluation environnementale sectorielle (sectoral environmental assessment) (World Bank 1993);
• l'évaluation environnementale régionale (regional environmental assessment) (World Bank 1996);
• l'évaluation environnementale programmatique (programmatic environmental impact statement – PEIS) (Falque 1991);
• l'évaluation environnementale des propositions gouvernementales (EA of government proposals) (Sadler et Brooke 1998 : 1, chap. 2).
Dans le même ordre d’idée, des définitions variées ont été proposées pour expliciter le sens à conférer à l’ÉES, sans que celles-ci ne conduisent à une définition générale pouvant servir de référence dans le domaine.
Ainsi, la définition de Thérivel et al. (1992 : 19-20), souvent reprise dans les documents portant sur le sujet, présente l’ÉES comme un processus systématique, formel et exhaustif servant à évaluer les effets environnementaux de politiques, plans ou programmes ainsi que leurs alternatives, donnant lieu à un rapport écrit dont les conclusions sont utilisées dans la prise de décision par des autorités publiques imputables.
La définition de Sadler et Verheem (1996 : 27) décrit, pour sa part, l'ÉES comme un processus systématique servant à anticiper et à évaluer les incidences environnementales des politiques, plans ou programmes proposés afin d'assurer que celles-ci soient pleinement intégrées et adressées de façon appropriée le plus tôt possible dans le processus de prise de décision, au même niveau que les considérations économiques et sociales.
La définition de Sadler et Brooke (1998 : 3, chap. 4) considère l'ÉES comme l'un des nombreux instruments politiques visant à assurer la prise en compte des considérations environnementales dans le processus décisionnel, dont l'application devrait être réalisée en coordination avec d'autres instruments comparables de même qu'avec les autres politiques, plans ou programmes élaborés.
La définition, plus récente, de Sheate et al. (2001a : 7) aborde l’ÉES sous l’angle d’une procédure systématique d’aide à la décision visant à évaluer les incidences des différentes alternatives sur l’environnement dans tout le processus d’élaboration des politiques, plans et programmes, et s’accompagnant d’un rapport écrit ainsi que d’une implication du public dans le processus.
Enfin, Dalal-Clayton et Sadler (2004, chap. 2 : 10) présentent l’ÉES comme un processus visant à identifier les dimensions, effets et conséquences sur l’environnement (incluant de plus en plus les considérations sociales et économiques) des politiques, plans et programmes et d’autres initiatives se situant en amont des projets1. Cette approche devrait constituer une contribution à la formulation des politiques, plans et programmes en s’intégrant dans les prises de décision inhérentes à cette formulation.
Ces définitions, plutôt disparates, ont pour intérêt de se compléter en abordant différents aspects à considérer pour la mise en œuvre de l’ÉES, tels que la prise en compte des alternatives, le recours à un rapport écrit, l’imputabilité, l’intégration précoce de l’ÉES dans le processus de planification, l’utilité de coordonner l’ÉES avec les autres outils intervenant dans le processus de planification, la caractérisation de l’ÉES sous l’angle de l’aide à la décision et la prise en considération de l’implication du public. Elles font également ressortir une certaine évolution dans la compréhension et dans l’utilisation du
1 Nous entendons par « projets » les activités concrètes dont la localisation est bien délimitée dans l'espace (ex.: industries, barrages, etc.)
concept. Les premières définitions sur l’ÉES, non exclusives à celles évoquées ici, présentent en effet cette dernière comme un moyen d’appréhender les enjeux strictement environnementaux (au sens bio-physico-chimique du terme), des politiques, plans et programmes déjà formulés alors que les définitions plus récentes élargissent la portée de l’ÉES, en incluant également l’évaluation des enjeux sociaux (et parfois économiques), et l’intégration de l’ÉES dans la formulation même des politiques, plans et programmes.
Ces définitions ne sont toutefois pas très explicites à propos des frontières qui délimitent l’ÉES ni en ce qui concerne son contenu. Cela est assez révélateur de ce que Dalal- Clayton et Sadler (2004, chap. 2 : 12) appellent le manque de clarté dans le domaine de l’ÉES : « At present there is anything but clarity ».
Ce manque de clarté peut être attribuable à différents facteurs, notamment, le développement rapide des applications, au détriment de l’élaboration d’un cadre théorique clair dans le domaine de l’évaluation environnementale (Lawrence 1997) ainsi que la diversité des ÉES développées indépendamment les unes des autres pour répondre aux différents contextes socio-politiques de prises de décisions.
Dans l’optique d’éviter la confusion sur certains des concepts utilisés dans cette thèse, il nous semble utile de distinguer, a priori quelques termes qui seront repris dans le reste de ce document pour faire référence à l’ÉES. Nous distinguerons donc en un premier temps trois termes souvent utilisés pour qualifier l’ÉES : l’outil, le processus et la procédure. Par la suite, nous préciserons le sens que nous attribuons à l’ÉES et la différencierons d’autres approches similaires.
1.2 DE LA DÉNOMINATION DE L’ÉES EN TANT QU’OUTIL, PROCESSUS ET PROCÉDURE
La littérature sur l’ÉES, qui fait souvent référence à l’outil, au processus ou à la procédure pour qualifier l’ÉES, reste relativement silencieuse sur la signification de ces termes et sur les raisons qui motivent leur utilisation. Il existe néanmoins des arguments permettant de cerner plus clairement le sens à leur conférer.
D’une part, l’ÉES est mise sous la dénomination d’outil puisqu’elle sert à accomplir diverses fonctions (Commission européenne 1999b : 103) dans un processus de planification donné. Elle représente en ce sens un outil d’évaluation puisqu’elle s’intègre à différentes étapes de la planification pour estimer, à l’aide de moyens objectifs et subjectifs, les conséquences environnementales des différentes possibilités d’activités qui y sont envisagées (ex. : différentes filières de production d’électricité, différents modes de transport). Elle peut également être considérée comme un outil d’aide à la décision puisqu’elle vise à éclairer les décisions à prendre dans un processus de planification, sans toutefois dicter la conduite des acteurs responsables de ces décisions (Roy 1987 : 24). À ce titre, elle renseigne les acteurs impliqués dans le processus de
planification sur les incidences environnementales des activités qui y sont envisagées et sur les mesures qui pourraient être prises pour en valoriser les incidences positives ou en réduire les incidences négatives.
D’autre part, l’ÉES est qualifiée de processus décisionnel puisque la démarche visant à la mettre en œuvre s’appuie sur une succession d’étapes qui se traduisent par des options (Maystre et al. 1994 : 318), des choix et des prises de décisions. Ces options, choix et prises de décision impliquent des interactions entre différents acteurs et nécessitent l’utilisation d’outils diversifiés (ex. : listes de contrôle, simulations, modélisation, etc.).
Les acteurs impliqués peuvent être représentés par des personnes, corps constitués ou collectivités, et peuvent influencer directement ou indirectement les prises de décision (Roy et Bouyssou 1993 : 64 ; Roy 2000 : 2) selon le degré d’implication qu’ils ont dans le processus.
Enfin, l’ÉES est qualifiée de procédure lorsqu’elle réfère à une série de règles, d’instructions ou d’exigences pré-établies pour sa mise en oeuvre. Ce terme est généralement employé lorsque l’ÉES est encadrée par un document légal ou administratif prescrivant son application (ex. : procédure définie dans le cadre d’une directive ou d’une loi sur l’ÉES).
Par sa nature (en tant qu’outil, processus et procédure), l’ÉES se caractérise par des liens étroits avec le processus de planification dans lequel elle est appliquée. D’une part, elle alimente le contenu de la planification et éclaire les décisions à prendre. Elle peut, par exemple, suggérer de considérer dans la planification des façons de faire ou activités (ex. : modes de production énergétique) plus respectueuses de l’environnement. De la même façon, le processus de planification influence le contenu de l’ÉES ainsi que le rôle joué par cette dernière. Les données de la planification (ex. : types d’activités envisagées, localisation de ces activités) sont en effet indispensables à la détermination des incidences environnementales évaluées par l’ÉES, et le niveau d’intégration de l’ÉES dans la planification détermine l’influence de cette dernière sur les décisions ; l’influence de l’ÉES sur les décisions prises dans la planification risque en effet d’être amoindrie si elle est intégrée tardivement dans le processus plutôt qu’en début de processus (Cf. chapitre 2, section 2.1.2).
Ces interrelations imposent une bonne adéquation entre l’ÉES et le processus de planification dans lequel elle s’applique. Elles requièrent notamment que l’ÉES soit adaptée au type de planification en place ou envisagé et que cette planification prenne en compte les résultats ou données mis en lumière par l’ÉES. Elles requièrent également que l’ÉES soit clairement définie, de façon à pouvoir délimiter son rôle, son intérêt et ses limites dans le processus de planification.
Étant donné l’hétérogénéité des définitions relatives à l’ÉES, nous précisons ci-dessous celle qui est attribuée à l’ÉES dans le cadre de cette thèse. Après avoir été explicitée, cette définition sera mise en parallèle avec d’autres approches connexes, de façon à en permettre une meilleure compréhension.
1.3 D’UNE DÉFINITION SPÉCIFIQUE DE L’ÉES
Se basant sur les documents consultés dans le domaine de l’ÉES et sur les éléments présentés ci-dessus, nous définissons l'ÉES, pour les fins de cette recherche, comme un processus et un outil d'aide à la décision intégrés, visant à évaluer les incidences environnementales des politiques, plans et programmes (incluant leurs alternatives), et à proposer des recommandations sur les mesures qui pourraient être prises pour réduire ou valoriser ces incidences….Cette démarche devrait impliquer le public, faire référence à des autorités publiques imputables et donner lieu à un rapport d’évaluation environnementale.
Les motifs qui nous poussent à utiliser cette définition sont exposés dans les paragraphes suivants.
D’une part, nous faisons référence à la notion de processus et d’outil puisque ces deux caractéristiques sont étroitement liées. Il appert en effet que pour que l’ÉES puisse servir d’outil d’évaluation et d’aide à la décision, une série de décisions (processus) doivent être prises pour la mettre en œuvre. Ainsi, nous ne qualifions pas l’ÉES de « procédure » puisque nous n’orientons pas cette thèse sur l’analyse de documents procéduraux sur l’ÉES (lois, règlements, politiques) mais sur le déroulement de l’ÉES et ses aspects méthodologiques. Ces éléments seront détaillés davantage ultérieurement (Cf. section 3.2 de ce chapitre).
D’autre part, nous nous inspirons des définitions données par divers auteurs (ex. : Kirkpatrick et Lee 1999a : 227-228 ; European Commission 1999 : 53; Sadler et Verheem 1996 : 171-172) sur la notion d’intégration, pour caractériser l’ÉES de processus et d’outil
« intégrés ». Nous préconisons en ce sens :
• l'insertion de l'ÉES dans la planification, à un stade précoce de cette démarche;
• l'application hiérarchisée de l'ÉES à différents niveaux stratégiques, et en relation avec les projets qui en découlent;
• la coordination de l'ÉES avec les autres considérations prises en compte dans le processus de planification (ex.: enjeux économiques, sociaux) de même qu'avec les autres outils de planification, de gestion et d'évaluation comme la certification et la vérification (ex.: audits environnementaux), l'évaluation de risques, etc.
Bien que cette notion d'intégration implique des façons de faire qui ne sont pas nécessairement établies explicitement dans les administrations publiques, il nous semble important de la retenir comme élément de définition de l'ÉES considérant, d'une part, que la simple superposition de l'ÉES aux démarches de planification ou d'évaluation déjà mises en place dans les administrations est susceptible d'amoindrir l'efficacité de l'ÉES en écartant celle-ci du processus de planification et en la faisant parfois intervenir au moment où plusieurs décisions relatives à la politique, au plan ou au programme ont déjà été prises (Cf. chapitre 2, section 2.1.2). D'autre part, l'absence de hiérarchisation entre divers niveaux d'évaluation peut contribuer à dédoubler l'effort d'évaluation aux différents niveaux de planification, ce qui n'est pas très rentable en termes de coûts et de temps requis (Cf. chapitre 2, section 1.2.1). Enfin, l'absence de coordination entre l'ÉES et les autres considérations et outils pris en compte dans le processus de planification peut donner lieu à des incohérences dans les initiatives envisagées au niveau stratégique (ex.: contradictions entre les objectifs environnementaux visés par l'ÉES et ceux envisagés par la stratégie économique d'une même administration2) ou à des dédoublements dans la collecte de données techniques (ex.: données collectées séparément pour des fins similaires).
Outre ces éléments, nous utilisons la notion « d'incidences environnementales » pour désigner les principales composantes concernées par l’ÉES. Cette notion mérite d'être précisée, bien que celle-ci soit assez complexe à circonscrire, compte tenu des termes
« incidence » et « environnement » qui s'inscrivent tous deux dans un contexte qui n'est pas très bien délimité.
En ce qui concerne le terme « incidence » (également appelé « impact » ou « effet »), celui-ci peut prendre différents sens selon la fonction qui lui est attribuée. Certains experts du domaine de l'évaluation environnementale des projets (notamment Simos 1990 : 14; Leduc et Raymond 2000 : 39) distinguent à ce titre la notion « d'effet » de la notion « d'impact »; l'effet portant sur la description objective d'une action envisagée (ex.:
coupe de 1 hectare de forêt); l'impact étant plutôt une évaluation faisant l'objet d'une rationalité reproductible et s'exprimant par le résultat d'une comparaison entre deux états:
un état résultant de l'action envisagée et un état de référence (ex.: impact fort ou faible de la coupe de forêt selon l'endroit où celle-ci a été réalisée, la sensibilité du milieu, l'importance pour la population, etc.).
2 Dans le cas de son application à un plan énergétique régional, l'ÉES pourrait par exemple avoir pour objet de déterminer la filière énergétique la plus favorable à l'environnement (ex.: énergie nucléaire, éolienne, solaire, etc.) en tenant compte du meilleur compromis possible entre les considérations bio- physico-chimiques, sociales et économiques (selon la définition allouée à l'environnement par l'administration pour laquelle une ÉES est réalisée). En revanche, l'objectif de la stratégie économique régionale pourrait être, par exemple, d'optimiser le critère économique des mesures prises en matière d'énergie sans nécessairement tenir compte des considérations bio-physico-chimiques et sociales afférentes.
Malgré ces efforts de délimitation méthodologique entre « effet » et « impact », il arrive couramment que ces deux termes soient utilisés comme des synonymes, étant confondus sous une même appellation.
Ainsi, nous recourons dans le cadre de cette recherche au terme « incidence »3 pour faire référence aux composantes évaluées par l’ÉES. Ce choix n’est pas lié au fait que ce terme soit le plus approprié mais parce qu’il est d'usage courant dans les textes de la Commission européenne de même que dans les textes législatifs et méthodologiques belges relatifs aux évaluations environnementales.
En ce qui concerne la notion d'environnement (telle que présentée dans le contexte des
« incidences environnementales »), celle-ci est souvent interprétée comme un concept général englobant l'ensemble des composantes biophysiques et socioculturelles du milieu, en interaction avec un organisme ou un ensemble d'organismes vivants (voir notamment à cet effet André et al. 1999 : 20-23). Cette acceptation large du concept d'environnement, qui ne distingue pas les aspects socio-culturels (et parfois économiques) des autres aspects de l'environnement, caractérise certains processus d’ÉES (voir notamment : Parlement européen et Conseil de l’Union européenne 2001 ; Commission économique pour l'Europe - Nations Unies 2003). Celle-ci ne fait toutefois pas l'unanimité. En Suisse par exemple, le terme « environnement » était, du moins jusqu'au début des années 90, compris stricto sensu4 (Simos 1990 : 13).
Dans le contexte de l'évaluation environnementale stratégique, il semble qu'une définition large de l'environnement soit préférable à une définition plutôt restreinte considérant la portée relativement générale et globale de celle-ci. D'ailleurs, comme l'affirment Dubos (1980) et Holtz (1992) In André et al. (1999 : 25):
« …il ne saurait non plus exister de frontière précise et absolue entre les environnements dits naturels et les environnements humains, sauf peut-être de très rares exceptions…il n'existe pratiquement plus d'environnement que nous pourrions qualifier de milieu naturel au sens strict du terme, les activités humaines affectant désormais même les macroclimats.
D'autre part, l'orientation de la gestion environnementale qui était axée au cours des années 1970 sur des questions ponctuelles, se situe de plus en plus dans un contexte global, à mesure qu'on se rend compte que les activités humaines ont un impact sur l'environnement ».
De ce fait et considérant qu'il n'y a pas encore de définition univoque et universelle de l'environnement et de ses implications en évaluation environnementale stratégique, nous préconisons une définition élargie du concept d'environnement incluant à la fois les composantes biophysicochimiques et socio-culturelles du milieu (ex. : biodiversité,
3 Dans ce cas-ci, le terme « incidence » ne marque pas la distinction entre « effets » et « impacts ».
4 Définition à caractère biophysique, excluant les aspects socio-culturels.
population, santé humaine, faune, flore, sols, eaux, air, facteurs climatiques, patrimoine culturel – architectural et archéologique, paysages5).
En complément à ces considérations, il nous semble opportun de rappeler que nous désignons par « politiques, plans et programmes (PPP) » les documents de planification qui déterminent les actions à entreprendre à différents niveaux d’échelles spatiales et temporelles (ex. : plan national sur l’électricité sur 10 ans ; programme régional de transport sur cinq ans). La signification de ces derniers sera présentée de façon plus exhaustive à la section 1.2.1 du chapitre 2.
La notion « d'alternatives » mérite également que l'on s'attarde quelque peu à sa signification. Si l'on se réfère à la définition généralement attribuée à ce concept dans le domaine de l'ÉES, les alternatives peuvent être envisagées comme différentes possibilités d'atteindre les objectifs et de répondre aux besoins fixés à l'origine d'un PPP (Thérivel et Brown 1999 : 14 ; European Commission 2003 : 25). Leur intérêt, dans le cadre de la planification, est de permettre l’identification de façons de faire ou d’activités qui soient favorables à l’environnement. Celles-ci peuvent être illustrées, par exemple, par différentes possibilités de réduire la congestion automobile dans une localité donnée6; par différentes combinaisons d'espèces végétales utilisables dans le cadre de l'aménagement d'un parc à haute valeur biologique ou encore par différentes possibilités de localisation de zones résidentielles envisagées au niveau régional pour faire face à un accroissement de la population.
Il importe également de bien distinguer les alternatives des « mesures qui pourraient être prises pour réduire ou valoriser les incidences ». Contrairement aux alternatives, cette composante de l'ÉES a pour but de recommander ce qui devrait être considéré dans la planification pour réduire les incidences environnementales négatives ou pour valoriser les incidences environnementales positives de la (ou des) alternative(s) retenue(s) au sein d’un PPP. En matière d'ÉES, ces mesures peuvent prendre différentes formes. Elles peuvent, entre autres, porter sur la modification de la (ou des) alternative(s) retenue(s) de manière à ce que celle(s)-ci soit(ent) acceptable(s) d'un point de vue environnemental.
Elles peuvent également être représentées par des exigences environnementales à prendre en compte sur des évaluations réalisées à des niveaux subséquents de décision7 (Thérivel et Brown 1999 : 19).
5 Ces composantes environnementales sont tirées de la définition de l’environnement sous-entendue par la Directive 2001/42/CE à laquelle nous avons fait allusion dans l’introduction.
6 Notamment, encourager le transport en commun ou réaliser un aménagement du territoire permettant de réduire la nécessité de recourir à l’automobile pour les déplacements quotidiens.
7 On pourrait par exemple penser à des mesures visant à diminuer les niveaux de bruit associés à la réalisation d'un réseau express régional (RER), suite à l'adoption d'un plan de transport préconisant l'utilisation du transport en commun (ex.: murs anti-bruit à proximité des quartiers résidentiels) ou encore à des mesures visant à favoriser la conservation écologique d'un parc à haute valeur biologique récemment aménagé (ex.: mise en œuvre de guides de bonne pratique destinés aux visiteurs).
En outre, nous percevons le public, a priori8, comme toute personne, organisation, ou association concernée par l’adoption du PPP sur lequel l’ÉES est réalisée. Il peut s’agir, par exemple, d’organisations non gouvernementales, de citoyens, de groupes de pression se sentant affectés par l’application d’une politique nationale de gestion des déchets ou par la mise en œuvre d’un plan régional d’aménagement du territoire. Nous désignons également par le terme « autorités publiques imputables » des autorités responsables et transparentes par rapport aux activités qu'elles administrent. Cette notion d'imputabilité constitue l'un des fondements de l'évaluation si l'on en juge les propos de la Commission européenne (1999a : 26): « L'évaluation doit contribuer à expliquer de façon simple où a été l'argent public, quels effets il a produit et en quoi les dépenses étaient justifiées. Les destinataires de ce type d'évaluation sont bien évidemment les responsables politiques et in fine, le plus souvent par l'intermédiaire des médias, les citoyens ».
Enfin, nous appelons rapport d’évaluation environnementale le rapport intervenant comme produit de l’ÉES. Ce dernier a pour fonction de synthétiser l’information relative à la réalisation de l’ÉES (ex. : décisions prises, incidences envisagées, recommandations).
Il peut notamment servir aux autorités publiques pour motiver leurs décisions sur le contenu d’un PPP et permettre, à ceux qui le désirent, de réagir sur l’ÉES réalisée et sur le PPP en cours d’élaboration. Au minimum, il peut permettre de tenir ces derniers informés des composantes environnementales associées au PPP9.
En matière d'ÉES, ces aspects d’implication du public, d'imputabilité et de mise à disposition de l’information (rapport d’évaluation environnementale) prennent actuellement une importance non négligeable. Ceux-ci sont en effet liés au phénomène récent d'émergence des modèles de gestion plus intégrée de l'environnement, axés davantage sur la participation et la collaboration des différents acteurs (Gauthier et al.
2000 : 11). Ils sont également rattachés au concept de gouvernance qui interpelle des modifications dans les manières d'utiliser les pouvoirs confiés aux États en permettant une participation et une responsabilisation accrues des citoyens ainsi qu'un renforcement de l'efficacité des politiques publiques.
8 Bien que le public puisse inclure toute personne, organisation ou association concernée par l’adoption du PPP sur lequel est appliquée l’ÉES, sa composition peut varier en fonction des situations (selon les cas, l’ÉES peut inclure des représentants de tous les groupes susmentionnés ou de certains de ces groupes uniquement).
9 À ce titre, le rapport d’évaluation environnementale devrait idéalement inclure un résumé vulgarisé.
1.4 DE L’ÉES À D’AUTRES APPROCHES CONNEXES
Au cours des dernières années, l’intérêt pour les questions d’environnement, de société, d’économie, d’équité, etc. a conduit à l’émergence de différents concepts ou approches visant à permettre une prise en compte de ces aspects dans la planification. Outre l’ÉES, on retrouve, notamment l’évaluation de la durabilité et l’évaluation intégrée. Ces approches sont en lien avec l’ÉES et méritent d’ores et déjà d’être présentées puisqu’elles permettent, selon nous, de mieux comprendre la signification de l’ÉES, de la mettre en perspective par rapport à d’autres outils existants et de la situer dans un contexte plus général.
1.4.1 Évaluation de la durabilité
L’évaluation de la durabilité (également dénommée sustainability assessment ou sustainability impact assessment) vise à contribuer à la prise en compte des aspects associés au développement durable lors de la conception de différents types d’initiatives. Tout comme pour l’ÉES, elle est définie suivant différentes terminologieset définitions (voir notamment à cet effet, Devuyst 1999 ; Devuyst 2001 ; Kirkpatrick et Lee 1999a et 1999b ; Secrétaire d'État à l'Énergie et au Développement Durable 2000 : 119-120). Selon Devuyst (1999 : 461) par exemple, elle consiste à identifier, prédire et évaluer les incidences potentielles d’une initiative (telle qu’une proposition de loi, un règlement, une politique, un plan, un programme ou un projet) et de ses alternatives sur le développement durable d’une société. En vertu du Plan fédéral belge de développement durable 2000-2004 (Secrétaire d'État à l'Énergie et au Développement Durable 2000 : 119-120), ce type d’évaluation, appelé dans ce cas évaluation d’incidence des décisions sur le développement durable, consiste à étudier « par l’administration les effets éventuels (sociaux, économiques et écologiques) d’une politique proposée, avant la prise de décision finale, et contenant éventuellement des propositions d’alternatives ».
De la même manière que pour l’ÉES, l’évaluation de la durabilité est de nature préventive. Elle a pour objectif d’évaluer les incidences de différents types d’initiatives avant leur mise en application, de façon à permettre la prise en compte de ces incidences dans la planification qui leur est associée. Toutefois, contrairement à l’ÉES, l’évaluation de la durabilité inclut systématiquement la prise en compte des incidences sur l’environnement, le social et l’économique. Elle est donc, a priori, de portée plus large que l’ÉES. Comme l’exprime Devuyst (1999) l’évaluation de la durabilité se distingue de l’ÉES par le fait qu’elle a été moins expérimentée et qu’elle va plus loin que l’ÉES en adressant des questions qui ne sont pas nécessairement examinées par cette dernière,
