Sociétal N° 32 2etrimestre 2001
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e mot « convergence » pour- rait résumer à lui seul toute l’histoire économique, politique et sociale des pays de l’Europe de l’Est depuis plus de dix ans. Quit- tant l’espace d’influence soviéti- que pour se rapprocher de la réussite économique de l’Europe de l’Ouest, ces pays ont choisi de transformer leurs structures socio-économiques pour les faire ressembler à celles de l’Union européenne (UE), avec comme objectif ultime l’entrée dans l’Union économique et moné- taire (UEM).Mais, employé dans le cadre du rapprochement avec l’UE, le mot
« convergence » peut prendre deux sens assez différents, recou- vrant deux conceptions de l’élar- gissement. L’écart est perceptible quand on examine le vocabulaire employé par les négociateurs. D’un côté, le processus d’« intégration » au sens économique du terme (le rapprochement des pays de l’Est des standards occidentaux) sup- pose une véritable convergence économique, concept à rappro- cher de celui de « transition ». De l’autre, on parle de « convergence
financière », en se référant implici- tement – et abusivement – à l’appli - cation du Traité de Maastricht.
Mais la convergence économique est loin d’être terminée : les res - truc turations seront encore longues, même pour les pays candidats les plus avancés. Et elle reste un préalable sans lequel la convergence financière, visée par les critères de Maastricht, n’a pas de sens. Or, celle-ci prend trop souvent le pas sur l’objectif d’inté- gration, comme si la convergence économique était déjà réalisée.
Cette confusion crée un véritable risque : l’élargissement est une évolution historique, nécessaire- ment longue. A tout moment peuvent surgir des désillusions, provoquées par la sous-estimation des efforts encore à venir. Risque d’autant plus grand que beaucoup, à l’Est, considèrent que la véritable
« adhésion » à l’Union (au sens politique du terme) ne sera réali- sée que lorsque leurs pays seront aussi entrés dans la zone euro.
LES CONDITIONS DE COPENHAGUE
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e fait, les attentes et les besoins liés à l’élargissement ne sont pas les mêmes des deux côtés. Pour les pays de l’Est, adhé-La dangereuse tentation de brûler les étapes
N ICOLAS M EUNIER *
ÉLARGISSEMENT
Les pays candidats ne doivent pas se tromper d’objectif : pour que leur adhésion à l’Union soit une réussite, leurs priorités sont la mise à niveau économique, les restructurations sectorielles, l’adoption des règles de l’économie de marché – et non la focalisation sur les équilibres macro - économiques internes, comme s’ils devaient entrer demain dans la zone euro. Attention : les critères de Copenhague ne sont pas ceux de Maastricht.
*Economiste.
Sociétal N° 32 2etrimestre 2001 ses membres actuels. Les instances
européennes avaient d’ailleurs ex- plicité cette condition dès 1993, lors du Conseil de Copenhague.
Elles expliquaient alors que les pays d’Europe centrale et orientale souhaitant adhérer verraient leur candidature examinée à condi- tion de répondre à trois séries de critères, politiques, économiques et communautaires :
l des institutions stables garan - tissant la démocratie, la primauté du droit, les droits de l’homme, le respect des minorités et leur pro- tection ;
l l’existence d’une économie de marché viable et la capacité de faire face à la pression concurrentielle et aux forces de marché à l’inté- rieur de l’Union ;
lla capacité à assumer les obliga- tions de l’adhésion, notamment de souscrire aux objectifs de l’Union politique, économique et moné- taire.
Le deuxième critère posait ainsi, en théorie du moins, la nécessité d’une certaine homogénéité des systèmes économiques de l’UE.
Cette volonté d’homogénéité se comprend : certes, Bruxelles a déjà l’expérience de l’élargissement à des économies moins développées, mais celui qui se prépare est ex- ceptionnel par sa dimension et par l’énorme écart des niveaux de vie.
LE RATTRAPAGE SERA LONG
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n effet, malgré les progrès im- menses accomplis en moins d’une décennie, les pays de l’Est sont aujourd’hui très loin des stan- dards occidentaux. Les quelque 100 millions d’habitants des dix pays candidats produisent chaque année un PIB équivalent à celui des 15 millions d’habitants des Pays-Bas. Le Produit intérieur brut par habitant, calculé à parité de pouvoir d’achat, est en moyenne le tiers de celui de l’UE (tableau 1).Et,malgré les efforts pour alimenter la croissance, la situation n’a pas rer à l’UE, c’est avant tout répon-
dre aux aspirations des popula- tions, en termes de régime politi- que et de niveau de vie. C’est poursuivre la séparation d’avec Moscou. C’est aussi accélérer les réformes entamées depuis la fin du bloc soviétique. C’est, par l’inter- médiaire d’une intégration finan- cière progressive, attirer des capi- taux, et en profiter pour approfondir encore les réformes et accélérer le rapprochement : la transition entamée
au début des an- nées 90 est ainsi de- venue presque syno- nyme d’intégration.
Pour l’Ouest, les ad- hésions se traduiront par un accroisse- ment géographique et démographique de l’Union. C’est,
pour celle-ci, renforcer son poids dans le monde, au moment où l’euro cherche sa place de monnaie de réserve. C’est aussi, au moins dans un premier temps, se procu- rer des bases de main-d’œuvre re- lativement bien formées et moins coûteuses qu’à l’Ouest pour pour- suivre la course aux parts de mar- chés en Europe et à l’extérieur.
C’est également stabiliser sa de- mande intérieure, en incluant de nouveaux marchés de plus en plus dépendants de la conjoncture eu- ropéenne, donc devenir de moins en moins dépendants des fluctua- tions internationales. Une intégra- tion commerciale rapide depuis la chute du Mur s’est traduite par une réorientation impressionnante des flux commerciaux des pays de l’Est vers l’UE (graphique 1).
L’intégration à l’UE, au-delà des aspects commerciaux, sup- pose une conver- gence « réelle », c’est-à-dire la modifi- cation des structures socio-économiques des pays de l’Est vers un modèle de type européen (le terme
« convergence » n’est d’ailleurs pas tout à fait approprié, car il suppose que les deux parties se dirigent vers un même point, alors que, en l’occurrence, c’est l’Est qui « converge » vers l’Ouest).
En effet, pour que l’élargissement ne soit pas le prélude à une dislo - cation, l’UE ne peut se permettre d’accepter en son sein que des pays relativement comparables à
0 20 40 60 80
Bulgarie
Hongrie
Pologne
Rép. tchèque
Roumanie
Slovaquie
Slovénie 1990
1999
Source : WIIW
Graphique 1 : UNE INTÉGRATION COMMERCIALE RAPIDE
Part de l’UE dans le commerce extérieur de sept pays (en %), évolution 1990-1999
L’intégration des nouveaux pays suppose une convergence
« réelle », c’est-à-dire la modification de leurs structures vers un modèle européen
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tellement évolué depuis le milieu de la décennie : le PIB à parité de pouvoir d’achat représentait (pour les treize candidats, donc en in- cluant Malte, Chypre et la Turquie) 36 % de la moyenne européenne en 1998 contre 35 % en 1995.
De plus, la croissance n’est pas nécessairement synonyme de rat- trapage, car l’économie de l’Europe de l’Ouest poursuit, elle aussi, son expansion. Pour passer de 35 % du niveau de l’Ouest à 50 %, si la crois- sance annuelle est en moyenne de 5 % à l’Est et de 3 % à l’Ouest, il faudra vingt-deux années ! Cepen- dant, en termes de niveau de vie, la progression peut passer par des écarts favorables de change réel.
A change réel stable (lorsque la variation du change contrebalance l’écart entre inflation des deux économies), la progression du ni- veau de vie reflète celle du PIB en
volume. Lorsque le taux de change réel se déprécie (lorsque la devise se déprécie plus vite que n’aug- mentent les prix), on peut obser- ver une stagnation, voire une di - minution des PIB relatifs. Enfin, un pays peut avoir une appréciation du change réel : cela se traduit par un rattrapage plus rapide des ni- veaux de vie. Lorsqu’une monnaie s’apprécie en termes réels, le pou- voir d’achat des nationaux en biens mondiaux augmente en propor- tion. Mais cela induit des déséqui- libres : en particulier, le recours à l’importation grève les soldes ex- térieurs et il est rare qu’une pro- gression du change réel perdure sur une longue période.
Au total, le rattrapage tarde. On peut le constater simplement : de- puis 1993, la somme des PIB des dix candidats est à peu près égale à celui des Pays-bas (graphique 2).
DES CRITÈRES PERDUS DE VUE
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ême si, en principe, le rat - trapage des niveaux de vie ou des structures économiques n’est pas un critère indispensable à l’adhésion (la Grèce, par exemple, reste très en dessous des pays les plus riches), l’écart des niveaux de vie, compte tenu de la taille des populations concernées, est indé- niablement, dans le cas des pays de l’Est, un frein à l’élargissement. Ce dernier, s’il englobait les dix candi- dats continentaux, correspondrait à une augmentation de la popula- tion de l’UE de plus de 25 %, mais à une augmentation de son PIB de 4 % seulement (graphique 3).De plus, la procédure adoptée ren- force la nécessité d’une intégration plus intense comme préalable à toute adhésion. En 1997, l’UE avait Tableau 1 : L’ÉTAT DES LIEUX
Slovénie Rép. Hongrie Pologne Estonie Slovaquie Lettonie Lituanie Bulgarie Rou-
tchèque manie
Population, millions 2,0 10,3 10,1 38,7 1,5 5,4 2,4 3,7 7,9 22,5
PIB 2000 en milliards de dollars 18,6 51,3 48,8 163,8 5,0 22,0 6,5 11,0 12,3 35,6 Croissance moyenne annuelle
du PIB en dollars 1994/2000 4,4 3,8 2,9 8,7 14,1 7,1 10,0 17,2 4,1 2,9
Croissance 1999 (PIB en volume) 4,9 -0,2 4,5 4,1 –1,4 1,9 -4,1 0,1 2,4 –3,2
Croissance 2000 (PIB en volume) 4,4 2,0 4,5 4,0 5,7 1,6 5,0 2,5 4,5 1,5
Croissance moyenne annuelle
du PIB en volume 1994/2000 4,4 1,6 3,5 5,4 3,6 4,5 2,9 1,1 –0,4 0,0
PIB par habitant en 1999 en dollars 10 187 5 172 4 815 3 989 3 723 3 587 2 878 2 576 1 526 1 514 PIB PPA par habitant en 1999 14 890 13 050 10 650 8 430 7 900 10 050 5 900 6 800 5 010 6 050
Ratio 1,5 2,5 2,2 2,1 2,1 2,8 2,0 2,6 3,3 4,0
inflation 2000 6,6 2,1 10,3 7,3 3,3 10,6 2,4 0,8 2,6 45,3
Dépenses publiques en % du PIB 43,7 42,4 31,0 45,8 37,6 47,0 47,2 41,3 41,9 20,6
Déficit budgétaire –0,6 –1,1 –2,9 –3,6 –4,0 v3,6 -4,0 –7,4 –0,8 –2,7
Exportations en % du PIB 42,4 50,5 51,5 17,8 54,4 52,6 27,5 39,6 31,1 24,7 Solde courant 99 en % du PIB –2,9 –2,0 –4,3 –7,6 –5,8 v5,5 –10,2 –11,2 –5,5 –3,8 Solde courant, en moyenne
1995/1999, en % du PIB –0,5 –4,1 –4,1 –2,3 –8,1 –7,0 –6,6 –10,6 –0,4 –5,8
Dette / habitant 99 en dollars 3 260 2 540 2 970 1 450 1 150 2 130 427 707 1 330 425 Dette / habitant 94 en dollars 1 142 1 048 2 756 1 170 124 868 147 133 1 174 244
Dette 1999 en % du PIB 35 51 61 34 33 52 16 24 85 27
Sources: EIU,WIIW, données nationales.
Sociétal N° 32 2etrimestre 2001 d’une « nouvelle donne géopoliti-
que européenne », et d’accepter aux négociations tous les pays rejetés en 1997.
Au bout du compte, cette volte- face a affadi les critères de Copen- hague. En effet, en 1999, tous les pays de l’Est candidats ont été ac- ceptés, alors même qu’aucun ne satisfait complètement aux cri - tères de 1993. Plus exactement, la situation politique de chaque pays a été reconsidérée avec bien- veillance, suite aux prises de posi- tions pro-Otan des élites nationa- les lors des interventions militaires en Yougoslavie au début de 1999.
En revanche, aucun pays, au - jourd’hui, ne satisfait aux critères économiques.
LE TRIANGLE
D’INCOMPATIBILITÉ
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our résumer, chaque pays doit à la fois mettre aux normes son économie, augmenter le niveau de vie de sa population, et conduire une politique économique qui s’inscrit dans la philosophie de l’Union européenne : déficits limi- tés pour assurer une certaine sta- bilité de la zone.Malheureusement, ces trois objec- tifs sont difficilement compatibles, et le triangle « réformes-crois- sance-orthodoxie » s’est révélé porteur de redoutables contra - dictions. Par exemple, la mise aux normes des différents secteurs économiques est coûteuse en termes sociaux. La reconversion des anciennes grandes entreprises n’est terminée nulle part, et leur existence n’est pas compatible avec la concurrence inévitable au sein d’un espace économique sans frontières. Les pertes d’emploi se traduisent par une moindre aug- mentation des niveaux de vie. En outre, la restructuration des sec- teurs moins productifs implique d’importantes dépenses de l’Etat, qu’il s’agisse de subventions de fonctionnement ou d’aide sociale séparé en deux le groupe des can-
didats : cinq pays, dits du premier cercle, étaient admis à entamer les négociations et invités à se prépa- rer pour remplir le troisième cri- tère de Copenhague (satisfaire au
« cahier des charges » de l’Union), les autres candidats étant « ajour- nés » pour un temps indéfini. Ce choix était contestable : les pays choisis étaient certes les plus avan- cés dans leur « convergence », mais ils étaient plus proches des autres pays candidats, en termes structu- rels, que de n’importe quel mem- bre de l’UE. Cinq pays étaient ainsi favorisés, dans la mesure où le processus d’intégration est auto- réalisateur (les flux de capitaux, notamment, se dirigent de préfé- rence vers les pays officiellement désignés comme prioritaires).
Les pays rejetés ont donc redoublé d’efforts pour donner à l’UE des ga- ges de leur volonté : ce fut là le seul effet positif de cette sélection. D’un autre côté, certains pays sélection- nés ont relâché leurs efforts. La Ré- publique tchèque, en particulier, a été réprimandée par la Commis- sion de Bruxelles en 1998 et 1999.
Mais ce pays était, depuis la mi-1997, entré dans une période de turbu- lences systémiques, liées précisé- ment aux politiques mises en place depuis quelques années pour se rapprocher de l’UE (en particulier à une libéralisation trop rapide).
Puis eurent lieu les interventions de l’Otan en Yougoslavie, à l’occasion desquelles les gouvernements de tous les pays candidats ont montré leur volonté de se rapprocher de l’Union : ce fut l’occasion de parler
0 50 100 150 200 250 300 350 400 450
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 Pays-Bas
Pays de l’Est (somme des dix candidats)
Source : données nationales
Graphique 2 : LE POIDS ÉCONOMIQUE DES DIX CANDIDATS : CELUI DES PAYS-BAS PIB en milliards de dollars
PIB en milliards de dollars Est 10 = 366 (4 %)
UE 15 = 8 490 (96 %)
Population en millions Est 10 = 104 (22 %)
UE 15 = 375 (78 %)
Graphique 3 : L’EUROPE, DE 15 À 25
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nationaux. Enfin, la croissance forte attire les capitaux non résidents, qu’il s’agisse d’investissements directs ou de capitaux plus courts, les taux d’intérêt étant maintenus élevés pour lutter contre l’infla- tion. Au total, la monnaie est sou- vent tendanciellement forte, ce qui limite les capacités d’exportation.
La persistance de ces déficits ex- térieurs est en contradiction avec les critères de Copenhague, dans la mesure où ils témoignent d’un manque de « capacité à résister aux pressions concurrentielles ».
En revanche, elle n’est pas in - compatible avec les critères de Maastricht – elle est même, dans une certaine mesure, la consé- quence d’une politique concentrée sur la surveillance des équilibres internes.
Or, autant les critères de Copen- hague soulignent le besoin de développement des pays de l’Est, autant les critères de Maastricht sont rassurants. Leur mise en avant sous-entend que l’adhésion à l’UEM est proche, une fois franchie la barrière de l’adhésion à l’UE.
Cette perspective serait cohé- rente si l’intégration (économique) était effective – ce qui n’est pas le cas.
Dans moins de quatre ans, les premiers pays de l’Est peuvent espérer avoir rejoint l’UE. Mais tant que la convergence « réelle » n’est pas achevée, ils resteront plus fragiles en termes macroéco- nomiques. Le risque alors est que, prenant brusquement conscience des difficultés, le sentiment des acteurs économiques, financiers et politiques s’inverse d’un coup. Ce retournement a été le point de départ de toutes les crises finan- cières dans les pays émergents. l
Cet article fait suite à une précédente étude, « Adhésion ou intégration, quel objectif pour l’Europe de l’Est ? », publiée dans le numéro 125 de la Let- tre Economique, CDC, janvier 2001.
aux salariés mis à l’écart. La pres- sion fiscale ne pouvant pas suivre la hausse des dépenses, les comptes publics ont affiché des faiblesses récurrentes.
La vente d’entrepri- ses d’Etat a pu ap- porter un soutien.
Cette privatisation a permis aux gouver- nements de laisser les acteurs privés s’occuper de la trans-
formation des entreprises : les douloureuses nécessités macroé- conomiques de la transition ont été camouflées sous des contin- gences microéconomiques. Mais la démission trop fréquente des pouvoirs publics s’est traduite par des ajustements souvent excessifs, préjudiciables à la croissance. Les économies souffrant d’un manque d’épargne, traditionnel dans des pays en reconstruction, on a fait appel aux capitaux étrangers qui se sont accompagnés de transferts de technologie et de savoir-faire. Mais les incitations fiscales consenties à cette occasion ont eu des effets négatifs sur les recettes budgétai- res. En outre, les flux de capitaux ont soutenu les taux de change : d’où une certaine désinflation im- portée, mais aussi une perte de compétitivité à l’exportation, contraire aux critères écono- miques de Copenhague...
Le grand danger, pour les candi- dats, serait de se tromper d’objec- tif. Or, quand un pays cherche à attirer des capitaux internatio- naux, il trouve dévalorisant de se cantonner aux critères de Copen- hague, qui évoquent un « sous- développement » institutionnel et économique : mieux vaut pour lui mettre en avant son rythme de croissance plutôt que ses réformes structurelles, et éviter d’employer le terme « transition »... La perti- nence des critères de Copenhague s’est affaiblie, notamment parce qu’aucun pays ne les respecte effectivement, alors que tous ont
commencé les négociations. Sur- tout, il est étonnant de voir glisser les objectifs de politique économi- que de Copenhague à Maastricht, dans des pays dont les PIB ont re- culé parfois de 60 ou 70 % au début des années 90.
Les deux séries de critères sont en contradiction. Le Traité de Maastricht a été conçu entre pays déjà structurellement pro- ches. En ce sens, on pouvait parler de « convergence financière » (ni- veau d’inflation, de solde budgé- taire, d’endettement public, mais aussi stabilité du change et des taux d’intérêt). Pour les pays de l’Est, la convergence économique n’étant pas terminée, ces critères ne sont pas pertinents. Une focali- sation sur les indicateurs macroé- conomiques internes, dans un contexte de transition (donc de transformation structurelle de l’économie) et de croissance vo- lontairement rapide (pour rat - traper le retard en niveau de vie), a toutes les chances de déboucher sur la persistance de déséquilibres extérieurs.
UNE CONFUSION DANGEREUSE
T
ous les pays de l’Est affichent des déficits récurrents (voir le tableau 1), sauf la Slovénie, de loin le pays le plus riche, donc moins déficitaire en termes structurels, et la Bulgarie, dont la terrible crise de 1997-1998 a réduit drastique- ment les besoins en importations, au prix d’une nouvelle baisse des niveaux de vie. L’importance des déficits dans les autres pays s’explique aisément : dans une dynamique de rapprochement de l’Ouest, les modes de consomma- tion et les besoins en investisse- ments se traduisent par de fortes importations. D’autre part, les en- treprises locales sont tentées de satisfaire en priorité les besoins La persistancedes déficits extérieurs est en contradiction avec les critères de Copenhague
