Article 53 de la Charte des Nations Unies

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Article 53 de la Charte des Nations Unies

KOLB, Robert

KOLB, Robert. Article 53 de la Charte des Nations Unies. In: Cot, Jean-Pierre, Pellet, Alain &

Forteau, Mathias. La Charte des Nations Unies : commentaire article par article . Paris : Economica, 2005. p. 1403-1437

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http://archive-ouverte.unige.ch/unige:44975

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1. Le Conseil de sécurité utilise, s'il y a lieu, les accords ou organismes régionaux pour l'application des mesures coercitives prises sous son autorité. Toutefois, aucune action coercitive ne sera entreprise en vertu d'accords régionaux ou par des organismes régionaux sans l'autorisation du Conseil de sécurité; sont exceptées les mesures contre tout Etat ennemi au sens de la définition donnée au paragraphe 2 du présent Article, prévues en application de l'Article 107 ou dans les accords régionaux dirigés contre la reprise, par un tel Etat, d'une politique d'agression, jusqu'au moment où l'Organisation pourra, à la demande des gouvernements intéressés, être chargée de la tâche de prévenir toute nouvelle agression de la part d'un tel Etat.

2. Le terme « Etat ennemi >i, employé au paragraphe 1 du présent Article, s'applique à tout Etat qui, au cours de la seconde guerre mondiale, a été l'ennemi de l'un quelconque des signataires de la présente Charte.

L TRAVAUX PREPARATOIRES ET ECONOMIE GENERALE L'histoire législative de l'article 53 se confond largement à celle de l'article 52. La question fondamentale est celle de la place du régionalisme au sein du système des Nations Unies. Le Projet de Dumbarton Oaks était encore axé sur la logique centraliste et universaliste qui avait présidé au Pacte de la SDN. Lors de la Conférence de San Francisco, un meiileur équilibre entre l'universalisme et le régionalisme fut recherché. Certains Etats étaient plus portés à maintenir l'unité du système, dans la droite ligne de la tradition antérieure. Ils craignaient que 1' ouverture au régionalisme signifiât d'admettre des entités régionales formant les blocs militaires et des alliances particulières sous l'hégémonie de grandes puissances régionales; et que ces blocs particuliers entrent en conflit entre eux, défient les Nations Unies et finalement mettent à mort le système onusien^1. De l'autre côté, se

1 V. UNCIO (CNUOJ), vol. XII, p. 800 (Pays-Bas), p. 804 (Venezuela).

manifestaient des Etats qui étaient intéressés au régionalisme pour des raisons diverses : les Etats latino-américains pour préserver leur système régional, consolidé par la suite, en 1948, dans l'Organisation des Etats Américains ; les Etats arabes pour promouvoir la Ligue des Etats arabes ; et certains Etats européens, dont la France, pour préserver leurs traités d'assistance bilatéraux dirigés contre la résurgence de la menace allemande¹•

L'équilibre finalement adopté entre l'universel et le régional n'est pas isomorphe dans tous les domaines d'activité. Dans l'article 52 de la Charte, qui traite du règlement pacifique des différends internationaux, les organismes régionaux. se sont vus attribuer une certaine autonomie d'action et même une certaine priorité: le Conseil de sécurité doit chercher à régler les conflits locaux par le truchement d'organismes régionaux appropriés, si ceux-ci existent. Il en va autrement pour l'article 53, qui traite du recours à des mesures coercitives, notamment à l'utilisation de la force. Ici, les dangers d'une décentralisation des compétences sont infiniment plus grands ; ils menacent le monopole de l'utilisation de la force (excepté la légitime défense) dévolu au Conseil de sécurité. L'équilibrage s'est dès lors fait de manière diverse, en affirmant clairement la priorité du Conseil de sécurité des Nations Unies², avec une exception, qui n'a plus de pertinence aujourd'hui: celle des Etats ex- ennemis. Dès lors, on comprend que le texte de l'article 53 n'ait guère changé entre le Projet de Dumbarton Oaks et le texte de la Charte, car l'orientation centraliste fut ici maintenue. On comprend aussi que les propositions de décentralisation ou d'assouplissement, comme celle de 1 'Australie qui voulait laisser une marge d'action autonome aux organismes régionaux en cas d'inaction du Conseil de sécurité, ont été rejetées³. Il en va de même pour une proposition de la Belgique, qui voulait modifier les règles de vote au sein du Conseil pour la délégation d'une action à un organisme régional. Cette proposition prévoyait que seul le vote affirmatif des membres permanents étant aussi membres de l'organisme régional était requis⁴•

Le degré exact de priorité 1 sujétion entre le Conseil de sécurité et les

1 Sur cette histoire législative, voir M. AKEHURST, op. cit., pp. 175-177 [les renvois par op. cit. se font à la bibliographie du Chapitre VIII (accords régionaux) (articles 52 à 54) figurant infra, après le commentaire de l'article 54). L'essentiel des travaux préparatoires se trouve dans UN CIO (CNUOI), vol. XII, pp. 786 et s.

2 Elle se traduit juridiquement par la nécessité d'une autorisation du Conseil de sécurité pour pouvoir entreprendre toute action coercitive militaire régionale, sauf des cas de légitime défense.

3 UNCIO (CNUOI), vol. XII, p. 766.

4 UNCIO (CNUOI), vol. XII, p. 788 : «Les voix dissidents de membres permanents du Conseil non parties à qe tels arrangements ou organismes ne feront pas obstacle à la validité d'une décision du Conseil en cette matière».

organismes régionaux est le grand thème de fugue de l'article 53, et au fond son seul thème. L'histoire subséquente de cette disposition n'est rien d'autre qu'un réajustement constant (ou une tentative de réajustement) de ces deux pôles. On a tenté de réduire la priorité du Conseil de sécurité afin de donner plus d'autonomie aux organismes régionaux. Ainsi, dans les faits, la sujétion des organismes régionaux au Conseil en matière d'action coercitive à été réduite au fil des années écoulées depuis 1945.

La pratique en a d'abord retranché les sanctions coercitives sans recours à la force, notamment les sanctions économiques. Dans les années 1990, la grande question juridique concernant l'article 53 est devenue celle de savoir dans quelle mesure cette «primauté» de décision, d'impulsion et de contrôle par le Conseil de sécurité doit ou peut être maintenue. Les attaques à la sujétion des organismes régionaux ont fusé de toutes parts, et la question est loin d'être résolue à l'heure qu'il est. Il est manifeste que ces tendances recèlent des dangers éminents. Ceux-ci s'inscrivent dans le sillage général de la « privatisation » et de la décentralisation exponentielle de l'usage de la force auxquelles nous assistons à l'heure présente.

Le Chapitre VIII et l'article 53 en particulier posent des problèmes complexes. Cette complexité est d'abord le fait de l'enchevêtrement constant de trois niveaux : (1) celui des Nations Unies, avec le Conseil de sécurité, mais aussi avec d'autres organes, comme l'Assemblée générale ; (2) celui des organismes régionaux ; (3) celui des Etats uti singuli ou groupés dans des ensembles ad hoc. L'argumentation juridique est dès lors obligée, dans nombre de questions, à se livrer à des disciplines systématiques flottant entre ces trois niveaux. Elle a souvent recours à des arguments plus ou moins ouverts de l'instrumentaire juridique: elle pullule d'arguments a contrario, par analogie, a fortiori, a majore ad minus, contextuels. Cet état des choses témoigne d'une incertitude qui plane sur nombre d'aspects juridiquement pertinents. La pratique n'a quant à elle pas contribué à donner des bases solides aux nombreuses interrogations, si l'on excepte quelques aspects précis comme celui de l'admissibilité de mesures coercitives non-militaires. Elle a le plus souvent été inspirée comme on pouvait s'y attendre - par des considérations et des rivalités politiques ad hoc, et elle révèle ainsi cette dose de flottement conceptuel et de vague dilatoire qui ne permettent pas à l'homme de droit de tirer des conclusion certaines. En un mot, la pratique n'a promené sur l'article 53 que des lueurs passagères, qui ne se sont condensées en lumière qu'à propos de certaines questions ponctuelles.

II. DEFINITION DES «ACCORDS OU ORGANISMES REGIONAUX»

L'article 53, en utilisant les termes «accords ou organismes régionaux » renvoie à 1' article 52, qui est la sedes materiae de la définition des organismes régionaux. Il convient cependant, pour ce qui est de l'article 53, de rechercher si l'objet particulier de cette disposition dicte des différences ou des précisions par rapport aux organismes de l'article 52; et si, dès lors, le renvoi à l'article 52 est limité. En effet, les organismes de l'article 52 peuvent être différents de ceux de l'article 53 : certains organismes peuvent être susceptibles de contribuer au règlement des différends mais non à l'action militaire (organismes limités alors à l'article 52); d'autres organismes peuvent être capables d'entreprendre une action militaire alors qu'ils ne possèdent qu'une structure faible pour le règlement des différends (organismes limités alors de fait à l'article 53); d'autres organismes encore peuvent jouir des deux capacités (organismes pouvant agir sous les articles 52 et 53). Il n'est dit nulle part dans la Charte qu'un organisme ne possédant pas toutes les qualités pour le règlement des différends ne puisse pas être un organisme selon l'article 53^1; et vice versa.

Les organismes au sens de l'article 53 se caractérisent par deux traits:

(A) une souplesse institutionnelle presque complète ; (B) une concentration sur le critère fonctionnel.

A. Du point de vue institutionnel règne la plus grande flexibilité.

L'organisme régional peut présenter un certain degré, faible, d'institutionnalisation (OSCE, CEl); celui-ci peut aller jusqu'à une organisation internationale avec personnalité juridique (OEA, OUA, UA, CEDEAO, UEO, Ligue Arabe, etc.). On parlera dans le premier cas

«d'organismes» et dans le second« d'organisations». D'autre part, des simples alliances militaires (par exemple des pactes d'assistance mutuelle) ou des accords de coopération militaire tombent également sous l'article 53 au titre d'« accords». Un exemple en est le Traité inter- américain de Fio sur l'assistance mutuelle (1947), remplaçant et renforçant l'Acte de Chapultepec.

Les travaux préparatoires montrent que les rédacteurs de la Charte entendaient rester très flexibles afin de n'empêcher aucun organisme régional de faire une contribution à la paix si cela était à un moment donné dans ses pouvoirs et de surcroît considéré utile par le Conseil de

1 V. C. WALTER, Vereinte ... , op. cit., pp. 98 et s.; U. VILLANI, «Rapports ... », op.

cit., pp. 280 et s.

sécurité^1. Des limitations dans la définition ne devaient pas faire obstacle à une telle possibilité. Cette flexibilité se recommande d'autant plus qu'en matière de sécurité internationale les évolutions politiques et géopolitiques dépassent le plus souvent de loin les prévisions des textes.

Pour être en présence d'un organisme ou d'un accord au sens de l'article 53 il n'est pas nécessaire qu'il y ait une connexité géographique entre les membres^{2 ;} ni que cet organisme présente des mécanismes précis de règlement des différends; ni qu'il possède des mécanismes institutionnels pour adopter des sanctions ; ni qu'un traité formel soit nécessairement à la base de l'organisme (on peut penser au cas de la CSCE qui était basée sur des accords de type politique) ; ni que seuls des Etats soient membres de l'organisme ou de l'accord; ni que celui-ci regroupe plus de deux membres ; ni que ces membres de 1' organisme ou de l'accord régional soient tous membres aussi des Nations Unies³. En revanche, il est nécessaire que 1' organisme ait une compétence en matière de maintien de la paix et de la sécurité internationales (voir ci-après) et que ses textes et pratiques soient compatibles avec les buts et principes des Nations Unies (voir l'article 52)⁴• La Charte ajoute un critère selon

1 V. UNCIO (CNUOI), vol. XII, p. 860. Voir aussi C. GRAY, International ... , op. cit., pp. 287 et s. Voir déjà les passages remarquables dans H. KELSEN, op. cit., pp. 319 et s.

2 Le terme « régional » est pris dans son acception en droit international général, par exemple en matière de coutume internationale : là également, il est admis que ce qui compte n'est pas la contiguïté géographique, mais le fait de représenter une section de la communauté internationale reliée entre elle par des liens spécifiques de nature culturelle, religieuse, d'intérêts, etc. L'idée est celle d'une 'communauté internationale partielle' (v.

S. MARCHISIO, op. cit., p. 284) qui, pour exister, doit présenter quelques facteurs de cohésion et de distinction. L'organisme régional doit cependant, selon la doctrine quasiment unanime, posséder une certaine stabilité (v. par exemple C. WALTER, Vereinte ... , op. cit., pp. 46-7). Mais le critère est tellement vague et spéculatif qu'on se demande s'il ajoute quoi que ce soit au critère fonctionnel selon lequel l'organisme doit être capable de contribuer au maintien de la paix internationale (sur ce critère fonctionnel, voir infra dans le texte).

3 Sur toutes ces conditions, voir U. VILLAN!, «Rapports ... », op. cit., pp. 271 et s. ; C. WALTER, Vereinte ... , op. cit., pp. 27 et s.

4 V. U. VILLANI, «Rapports ... », op. cit., pp. 291-4; C. WALTER, Vereinte ... , op.

cit., pp. 107-8. Cette compatibilité doit exister au niveau des textes et de la pratique concrète. Si le Conseil de sécurité estime que cette compatibilité n'est pas donnée, le Chapitre VIII ne s'applique pas à l'organisme ou à l'action en cause. Il est controversé s'il y a nullité de l'accord contraire; ce qui est certain, c'est qu'il y a nullité d'un accord qui serait en conflit avec une norme impérative du droit international général, reflétant le cas échéant une norme contenue dans les articles 1 ou 2 de la Charte (par exemple la non- utilisation de la force). Il n'y a, dans ce cas, pas simplement priorité du droit de la Charte selon l'article 103 de celle-ci, mais nullité de l'accord contraire, par exemple d'un pacte contenant une clause d'agression. Des problèmes épineux peuvent ici se poser, comme en témoignent des situations aussi différentes que l'Accord de garantie de Chypre de 1960 (interprétation turque qui permet l'utilisation de la force unilatérale pour venir en aide à la propre communauté quand elle l'estime subjectivement nécessaire, incompatible avec l'article 2 §4 de la Charte) ou le Traité constitutif de l'Union Africaine avec son droit

lequel l'organisme doit se prêter à une action régionale (l'article 52, §1)¹•

Cette disposition a un aspect interne et un aspect externe. Le premier touche à la capacité d'un organisme régional d'agir en matière de paix; le second à l'appréciation de la propriété d'une telle action. Quant à la capacité de l'organisme d'exercer des fonctions propres au Chapitre VIII (aspect interne), le critère se confond avec celui de la compétence en matière de paix et de sécurité internationales déjà mentionné. Quant à la propriété d'une action régionale (aspect externe), pour ce qui est de l'article 53, le pouvoir d'appréciation ultime revient au seul Conseil de sécurité. Il doit se demander si 1' action envisagée, visant à utiliser la force, est de nature à pouvoir être menée à bon terme par l'organisme régional, selon les modalités d'action dont celui-ci dispose et selon les plans d'action qu'il présente. L'impartialité de l'organisme régional sera ici un critère importane.

B. Il y a désormais un accord générae que le critère essentiel pour affirmer qu'un organisme régional peut agir sous l'article 53 est uniquement fonctionnel. Ce qui compte n'est pas le statut formel de l'organisme; c'est plutôt sa capacité réelle de contribuer au maintien de la paix internationale⁴ en exerçant des compétences qui entrent dans le domaine matériel de l'article en cause. Pour ce qui est de l'article 53, il s'agit de mesures coercitives: dès lors, toute organisation possédant des compétences en matière de sanctions coercitives, ou d'action militaire (peacekeeping oupeace-enforcement), tombe sous le coup de l'article 53.

Il s'applique ici un principe d'effectivité hypothétique: 'celui qui peut agir est couvert parce qu'il peut agir'⁵. Comme en droit international humanitaire, où le concept de 'conflit armé' remplace largement celui de 'guerre', on évite ainsi que ne s'ouvrent des lacunes diminuant sans' raison fondée la portée des dispositions.

On notera que la compétence de l'organisme régional peut découler des textes formels, mais aussi de textes secondaires, comme des

d'intervention (voir infra dans le texte). Si c'est la pratique qui est contraire au droit de la Charte (ou au droit impératif général), les conséquences ne ressortissent pas à la nullité d'un acte juridique mais à la responsabilité internationale, le cas échéant aggravée en fonction de l'importance de la norme violée : voir les articles 40-41 du Projet de la Commission du droit international sur la responsabilité internationale des Etats (2001).

1 V. U. VILLAN!, «Rapports ... », op. cit., pp. 289-291.

2 V. C. GRAY, International ... , op. cit., pp. 299 et s.

3 V. par exemple C. WALTER, Vereinte ... , op. cit., pp. 58 et s., 78 et s., avec de nombreux renvois; C. GRAY, International..., op. cit., p. 289; voir déjà M.

AKEHURST, op. cit., p. 180; etH. KELSEN, op. cil., p. 321.

4 En paraphrasant H. S. MAINE, on peut donc dire que c'est la 'function' et non le 'status' qui compte.

5 V. l'Agenda pour la Paix (1992), § 61.

résolutions ou protocoles, ou de la pratique suivie, amplifiant la sphère de compétence initiale. Ainsi, la CEDEAO, qui était initialement un organisme économique, s'est rapidement dotée, par des protocoles spéciaux, de compétences en matière de règlement de différends et d'intervention militaire (peacekeeping( De même, la CSCE/OSCE s'est dotée depuis son sommet d'Helsinki de 1992 de la capacité de mettre sur pied des opérations de maintien de la paix²• Il s'applique ici le principe d'effectivité classique : 'celui qui agit d'une certaine manière est couvert parce qu'il agit ainsi'.

L'effectivité vaut jusqu'à un certain point aussi à rebours: un organisme régional ne peut pas affirmer qu'il n'est pas couvert par les dispositions pertinentes de la Charte s'il exerce en fait des fonctions tombant sous le Chapitre VII ou VIII. Certes, cet organisme pourrait prétendre qu'il n'est pas un organisme régional au sens de l'article 53.

Mais on peut s'interroger sur la portée d'une telle distinction entre organisations régionales et non-régionales^3. En effet, le point capital, qui est la subordination de l'action au consentement du Conseil de sécurité, demeure. Des différences peuvent subsister en matière de prestige politique, éventuellement de devoir d'information au sens de l'article 54^4, ou dans d'autres matières mineures.

Le critère fonctionnel discuté a recouvert toutes les distinctions formelles. Il a notamment estompé 1' ancienne distinction entre les organismes régionaux au sens du Chapitre VIII et les accords/organismes de légitime défense collective agissant sous le couvert de l'article 51.

Formellement, les organisations de légitime défense collective fondent leur action sur 1' article 51 et non pas sur 1' article 53, ce qui signifie qu'elles échappent au veto. Ratione materiae, ces organisations ne peuvent réagir qu'en cas d'attaque armée préalable et uniquement pour la repousser ( vim vi repellere) ; elles ne peuvent pas agir pour le maintien de la paix au sens large. Pendant longtemps, on a soutenu que les deux situations se distinguaient aussi ratio ne personae : 1' article 51 serait tourné vers l'extérieur, traitant de l'agression par un Etat en dehors du pacte d'assistance mutuelle: l'article 53, en revanche, serait tourné vers l'intérieur, car il viserait le règlement de disputes et le maintien de la paix

1 V. C. GRAY, International ... , op. cit., p. 292. Il en va de même pour la CEl, ibid., p. 291.

2 Sur l'action de la CSCE/OSCE, v. V. Y. GHEBALI, L 'OSCE dans l'Europe post- communiste, 1990-1996: vers une identité paneuropéenne de sécurité, Bruxelles, 1996.

3 Par exemple le Commonwealth. L'OTAN a nié pendant toute la guerre froide être une organisation régionale au sens du Chapitre VIII afin de ne pas être forcée de rendre publics ses plans de défense à cause de l'article 54.

4 Mais même dans ce cas - s'il y a action autre que la légitime défense - une application par analogie de 1 'article 54 n'est pas exclue; elle est même probable.

au sein du système régional¹• Cependant, déjà à l'époque de la guerre froide, les deux piliers pouvaient converger. Ainsi, l'Organisation des Etats américains disposait dans sa Charte constitutive de pouvoirs de

«sécurité collective» régionale (articles 25, 43, 46) tout en se réservant des droits de légitime défense collective (article 24).

Depuis la fin de la guerre froide, les deux piliers de la légitime défense collective et du maintien de la paix ont convergé au point de rendre la distinction auparavant avancée obsolète. Dans un monde interdépendant plus que bipolaire, les organismes les plus divers ont opéré des missions de peace-enforcement et de peace-keeping, notamment dans le contexte de la multiplication de conflits ethniques accompagnés de l'effondrement des institutions étatiques. On peut mentionner l'action de l'OTAN et l'UEO en Bosnie, tant pour ce qui est du blocus partiel de l'Adriatique et du Danube, que pour ce qui est de l'action aérienne en support de la FORPRONU²• Désormais, des organisations de légitime défense collective, comme l'OTAN, exercent de plus en plus des missions de maintien de la paix. Cela s'explique par le fait qu'elles sont les seules- parmi les organisations internationales - dotées de personnel et d'armements de pointe, aptes à soutenir une action belliqueuse coordonnée. Dès lors, ces organisations sont entrées dans la sphère fonctionnelle du Chapitre VIII.

Dès lors, une distinction rigide entre une organisation de légitime défense collective et une organisation au sens du Chapitre VIII ne saurait plus être maintenue. Il faut distinguer opération par opération, selon la base exacte d'action, c'est-à-dire selon la fonction exercée : la légitime défense face à une agression armée ou l'action pour le maintien de la paix (voir l'exemple susmentionnée de l'action de l'OTAN en Bosniel Comme le montre le cas du Koweït (1990/1), la distinction entre ces deux situations peut parfois être difficile⁴•

IlL CONTENUS GENERAUX DE L'ARTICLE 53

L'article 53 contient trois cercles normatifs : (A) le Conseil de sécurité peut« utiliser» des organismes régionaux pour l'action coercitive, c'est- à-dire qu'il peut leur «déléguer» des pouvoirs d'action (article 53, § 1,

1 V. C. WALTER, Vereinte ... , op. cit., pp. 47 et s.

2 V. D. SAROOSHI, op. cit., pp. 253 et s.

3 C'est la raison pour laquelle des prises de position générales affirmant que l'OTAN n'est pas un organisme régional au sens du Chapitre VIII ne sont guère très utiles : pour une telle prise de position, v. B. SIMMA, op. cit., p. 10. Pendant la guerre froide, la doctrine occidentale excluait que l'OTAN puisse être une organisation régionale au sens de l'article 53 : v. A. L. GOODHART, «The North Atlantic Treaty of 1949 », RCADI, 1951-II, t. 79, pp. 183 et s.

4 Voir infra.

phrase 1) ; (B) le Conseil de sécurité peut « autoriser » un organisme régional à procéder à une action coercitive (article 53, §1, phrase 2); (C) certaines compétences spéciales étaient détenues par les vainqueurs de la seconde guerre mondiale envers les Etats ex-ennemis (article 53, §1, phrase 2, après le point-virgule, et §2).

A. En premier lieu, les organismes régionaux sont présentés comme instruments auxiliaires d'exécution du Conseil de sécurité: «Le Conseil de sécurité utilise, s'il y a lieu, les accords ou organismes régionaux pour l'application des mesures coercitives prises sous son autorité» (article 53, paragraphe 1, phrase 1). Dans ce cas de figure, c'est le Conseil qui décide d'une action coercitive. Au lieu de procéder à son exécution lui-même, il la délègue à un organisme régional approprié, qui devient par cela, de manière informelle, un organe subsidiaire du Conseil^{1 :} en effet, il exerce un mandat conféré par le Conseil et reste subordonné à lui en tous points.

Pour ce qui est de l'utilisation de la force², cette catégorie juridique est restée lettre morte dans la pratique. Tout comme le Conseil s'est vu dans l'impossibilité de procéder à une exécution militaire lui-même, à cause de l'absence de mise en œuvre de l'article 43, le Conseil n'a pas non plus

« utilisé » comme son organe auxiliaire une organisation régionale, nommée explicitement, afin d'entreprendre une action militaire coercitive. Le Conseil s'est borné à procéder par 'autorisation- recommandation'3, comme il l'a 'fait, sous le Chapitre VII, article 42, pour permettre à des Etats d'utiliser la force. Dès lors que ces autorisations étaient doubles, s'adressant à des Etats et à d'éventuels organismes régionaux non explicitement nommés⁴, on se situe dans une 1 V. G. RESS et J. BROEHMER, op. cit., p. 860. Voir déjà H. K.ELSEN, op. cit., p.

326.

2 Pour ce qui est des sanctions économiques, le Conseil et l'organisme régional les ont généralement coordonnées dans une coopération étroite : voir le cas de Haïti (1993), L.-A.

SICILIANOS, L'ONU et la démocratisation de l'Etat, Paris, 2000, pp. 187 et s. Les membres de l'organisme régional qui sont également membres des Nations Unies sont obligés d'exécuter les sanctions économiques, même quand ils siègent dans l'organisme régional ; ce dernier est donc indirectement lié par les sanctions. Le devoir des membres découle de l'article 2 §5 ainsi que de l'article 25 de la Charte. Dans ce sens, le Conseil

«n'utilise» pas l'organisme régional pour ce type de sanctions; l'organisme régional est automatiquement (indirectement) lié, puisque de nos jours le membership aux Nations Unies est universel. L'organisme régional « exécute » les sanctions non-militaires, sans plus ni moins.

3 Sur cette terminologie, v. R. KOLB, « Does A1ticle 103 of the Charter of the United Nations Apply Only to Decisions or also to Authorizations Adopted by the Security Council », ZaoRV, vol. 64, 2004, p. 21 et s.

4 Ainsi, par exemple, dans la résolution 787 (1992) (blocus de l'Adriatique par l'OTAN et l'UEO) on trouve la formule désormais consacrée que le Conseil de sécurité autorise « les Etats membres, agissant à titre national ou dans le cadre d'organisations ou d'arrangements régionaux» (§ 12). Voir aussi, par exemple, la résolution 875 (1993)

catégorie juridique non prévue par la Charte: une 'autorisation- recommandation' combinant le Chapitre VII et le Chapitre VIII, mais située davantage dans le premier que dans le second, du moins si l'on suit la lettre de la Charte. En quelque sorte, pour paraphraser d'anciennes images, on pourrait parler d'un Chapitre « VII'i-4 ». S'il en est ainsi, l'utilisation des organismes régionaux (phrase 1) ne se distingue plus juridiquement de l'autorisation (phrase 2). La différence qui demeure est descriptive: dans le cadre de la phrase 1, c'est du Conseil de sécurité que part l'impulsion de l'action; dans le cadre de la phrase 2, c'est de 1 'organisme régional que part l'impulsion de l'action. De même, par la nature des choses, le contrôle de l'action par le Conseil risque d'être plus serrée dans le premier cas que dans le second. Mais tout cela ne fait pas une différence juridique de principe.

B. En second lieu, les organismes régionaux sont présentés comme acteurs du maintien de la paix régionale pour autant qu'ils se fassent avaliser leur action par le Conseil de sécurité : «Toutefois, aucune action coercitive ne sera entreprise en vertu d'accords régionaux ou par des organismes régionaux sans l'autorisation du Conseil de sécurité»

(article 53, paragraphe 1, phrase 2). Comme nous venons de le dire, la différence de ce cas de figure par rapport à celui envisagée dans la phrase 1 est que l'impulsion de l'action procède ici de l'organisme régional;

c'est un cas de figure de décentralisation, d'où l'exigence expresse d'autorisation par le Conseil. Comme le Conseil, en pratique, n'a rien fait d'autre que d'« autoriser » 1' action régionale, on se situe au fond toujours quelque part dans cette catégorie. Soit cette autorisation s'amalgame avec le Chapitre Vli¹, soit elle entre plus directement dans les sphères du Chapitre VIII, comme quand le Conseil a autorisé l'action régionale de la CEDEAO en la mentionnant expressémene. En tout état de cause, nous pouvons discuter les aspects juridiques de l'article 53 sans distinguer entre les deux phrases présentées : ce qui vaut pour la première vaut très largement aussi pour la seconde, et ce plus encore si l'on tient compte de la pratique.

En relation avec les deux cas de figure évoqués, deux observations générales s'imposent.

Primo, on remarquera que la Charte établit dans les deux situations très nettement la priorité du Conseil de sécurité et donc du niveau

(Haïti), § 1. Dans d'autres résolutions, l'organisation régionale est nommée, par exemple la CEDEAO: résolution 1132 (1997) (Sierra Leone), §§ 8-9; résolution 1464 (2003) (Côte d'Ivoire),§§ 8-10.

1 Voir supra, l'image du Chapitre VIIY •.

2 Voir supra, note 28.

universel^1• Quand il s'agit d'utiliser la force, aucune entorse à son expropriation envers les Etats uti singu!i ou groupés dans des coalitions ne peut être tolérée sans mettre en danger le plus grand acquis et le plus grand dessein de la Charte. Si dans l'article 52 une certaine priorité du niveau régional est reconnue pour ce qui est du règlement des différends, il en va tout autrement quand on arrive à 1 'utilisation de la force. La centralisation est en quelque sorte le code génétique quintessencie! de l'article 53 ; il faut toujours en tenir compte dans l'interprétation.

Secundo, l'article 53 renvoie ratione materiae au Chapitre VII: le Conseil peut autoriser l'organisation régionale à prendre des mesures qu'il peut lui-même adopter en vertu du Chapitre VII, notamment en vertu des articles 41 et 42; l'article 53, en revanche, n'accroît pas les pouvoirs du Conseil, ni ceux de 1' organisme régional. Le seul point ici en cause est l'identité des pouvoirs entre Chapitres VII et VIII: 'ce que vous pouvez sous l'un vous pouvez sous l'autre'. Il n'est en revanche pas dit que toutes les mesures coercitives du Chapitre VII ne puissent être entreprises par l'organisme régional que s'il y a autorisation du Conseil de sécurité². Les mesures licites selon le droit international général peuvent toujours être adoptées, y compris sans autorisation; mais leur base juridique est alors extérieure à la Charte.

C. En troisième lieu, l'article 53 contient ce qu'on appelle la clause relative aux Etats ex-ennemis (article 53, dernière partie du paragraphe 1 et paragraphe 2). Cette clause, qu'il faut lire en conjonction avec l'article 107, ne mérite pas, à cette place, de longs commentaires. Il s'agissait, en 1945, de permettre à certains Etats de maintenir leurs traités bilatéraux visant à se préserver contre une résurgence du militarisme, surtout allemand, et d'appliquer la force, que ce soit par un organisme régional (article 53) ou individuellement (article 107), sans être limités par l'exigence d'autorisation du Conseil de sécurité. Cette clause s'appliquait formellement à tous les Etats qui, au cours de la seconde guerre mondiale, ont été l'ennemi de l'un quelconque des signataires de la Charte. Il s'agissait de l'Allemagne, du Japon, de l'Italie, de la Bulgarie, de la Hongrie, de la Roumanie, de la Finlande et probablement de la Thai1ande. Ces dispositions montrent bien que la Charte n'était pas uniquement le grand instrument constitutionnel, posant les principes généraux de la vie en commun ; elle était aussi, à ses débuts, une alliance des vainqueurs de la guerre, se souciant de problèmes particuliers à leur sécurité.

1 V. U. VILLANI, «Rapports ... », op. cit., p. 325 ; et sur l'importance de cette subordination, ibid., pp. 423-425.

2 Notamment les mesures coercitives non-militaires, comme les sanctions économiques. Sur ce point, voir infra.

La clause des Etats ex-ennemis n'a jamais donné lieu à des applications pratiques. Elle a simplement été brandie, plus d'une fois, par l'URSS contre l'Allemagne, la dernière fois lors de la politique de rapprochement de cette dernière avec la RDA en 1968¹• Juridiquement, cette clause est remplie de problèmes juridiques épineux². Or, ces problèmes sont désormais d'ordre historique. En effet, selon l'opinion unanime des auteurs et des organes des Nations Unies eux-mêmes, ces clauses contenues dans les articles 53 et 107 sont désormais désuètes et donc inapplicables³• Dès le moment où l'Allemagne (et les autres ex- ennemis) ont été admis aux Nations Unies comme membres à part entière, leur caractère pacifique a été reconnu en vertu des conditions d'admissions posées par l'article 4 de la Charte. Leurs droits et obligations comme membres sont égaux à ceux de tous les autres membres, car la Charte ne connaît pas de membership avec capitis diminutio. Il n'y a dès lors plus de place pour la discrimination contenue dans les clauses 'ex-ennemies'. Celles-ci ont disparu de l'horizon du droit positif avec l'entrée des Etats ex-ennemis aux Nations Unies et de la politique internationale au plus tard avec la fin de la guerre froide. On ne saurait donc qu'appuyer les propositions réitérées des organes des Nations Unies de supprimer ces dispositions de la Charte⁴•

IV. LES MESURES COERCITIVES EXIGEANT L'AUTORISATION DU CONSEIL DE SECURITE

Deux aspects doivent faire l'objet de commentaires: (A) qu'est-ce qu'une «mesure coercitive» au sens de l'article 53 ? (B) qu'est-ce qu'une autorisation par le Conseil de sécurité au sens de l'article 53, et quels sont les principes généraux applicables à ces autorisations ?

1 Il s'agissait de détourner l'attention de l'invasion soviétique en Tchécoslovaquie: v.

M. AKEHURST, op. cit., p. 185. Dans la pratique, voir par exemple la réponse du Gouvernement néerlandais, dans : NYIL, vol. 2, 1971, p. 152.

2 Pour une analyse serrée de ces dispositions, voir G. RESS et J. BROEHMER, op.

cit., pp. 870 et s., avec de nombreux renvois à la doctrine et aux documents officiels.

3 V. U. VILLANI, «Rapports ... », op. cit., pp. 259 et s.

4 V. la résolution 49/58 de l'Assemblée générale en date du 17 février 1995, demie!' considérant préambulaire et § 4, lettre c ; résolution 50/52 de l'Assemblée générale en date du 15 décembre 1995, treizième paragraphe préambulaire et§ 3. Voir aussi l'opinion du Panel d'experts Doc. A/59/565 (2 décembre 2004), § 298, qui prend bien soin de souligner que l'abrogation n'aura que d'effet ex nunc. Mais cette précision est juridiquement inutile, car l'abrogation (contrairement à la nullité) n'est jamais rétroactive, sauf à stipuler expressément le contraire.

A. Les « mesures coercitives »

Le Conseil de sécurité peut utiliser des organismes régionaux pour la mise en œuvre de toute mesure coercitive décidée en vertu du Chapitre VII, et notamment des articles 41 et 42. Cela ne signifie pas, toutefois, que l'organisme régional a besoin d'autorisation pour toutes ces mesures. Dès lors, le terme« mesures coercitives» au sens de l'article 53 a un sens identique à celui du Chapitre VII quand il s'agit de savoir ce que le Conseil peut demander à un organisme régional, mais un sens plus étroit à celui du Chapitre VII quand il s'agit de savoir ce que l'organisme régional peut faire de manière autonome ou non. Dans ce cadre plus étroit, sept situations distinctes méritent d'être discutées. Il s'agira à chaque fois de savoir si 1' organisme régional peut agir de manière autonome ou s'il doit être autorisé par le Conseil de sécurité. La question ne sera pas de savoir si le Conseil peut demander une telle action à 1' organisation régionale, car il est évident qu'il peut le faire.

1. Les mesures coercitives non-militaires. Faut-illimiter l'expression

« action coercitive » contenue dans la phrase 2 aux seules actions militaires au sens de l'article 42 ou faut-il y inclure les actions pacifiques (et coercitives) au sens de l'article 41, notamment les sanctions économiques? Selon l'interprétation très majoritaire, il faut limiter ces termes à la seule action coercitive militaire^1• En effet, seul dans ce cas, on comprend le devoir de rechercher le consentement du Conseil de sécurité.

En revanche, pour des mesures non miliaires, une autorisation est superflue, du moins pour autant qu'elles demeurent licites en droit international généraf La pratique va dans ce sens : par exemple dans les cas de la République dominicaine (1960) ou dans la crise de Cuba Uanvier 1962), où des sanctions économiques furent décidées; l'opinion majoritaire au sein du Conseil de sécurité se déclara en faveur de la licéité

1 Voir E. JIMENEZ DE ARECHAGA, International..., op. cit., pp. 139-140; D.

MOMT AZ, op. cit., pp. 111 et s. ; U. VILLAN!, « Rapports ... », op. cit., pp. 3 55 et s. ; C.

WALTER, Vereinte ... , op. cit., pp. 184 et s.; G. RESS et J. BOEHMER, op. cit., p. 860;

S. MARCHISIO, op. cit., pp. 289 et s. Dubitatif, en revanche, O. SCHACHTER, op. cit., p. 87. Lors des travaux préparatoires, certains Etats avaient soutenu une position large, englobant les mesures non-militaires : Bolivie, UNCIO (CNUOI), vol. XII, p. 844. Mais cette position ne fut pas officiellement endossée.

2 Des mesures qui seraient illicites en droit international général pourraient avoir besoin d'une autorisation du Conseil afin de surmonter cette illicéité. On pourrait cependant argumenter qu'une organisation régionale peut appliquer de manière autonome de telles sanctions du moins envers les Etats membres, car ceux-ci y ont consenti (la base est alors le droit international particulier). L'organisme régional pourrait-il prendre de telles sanctions aussi envers des non-membres sans l'autorisation du Conseil? Il semblerait que dans ce dernier cas l'organisme régional encounait la responsabilité internationale pour ses actions.

de cette action même sans l'aval formel du Conseil¹• De plus, la pratique plus récente va unanimement dans ce sens : on peut mentionner les mesures prises par la CEE contre l'ex-Yougoslavie en 1991 (guerre de Bosnie) et en 1999 (situation au Kosovo); les mesures prises par l'OEA contre Haïti en 1993 ; les mesures prises par la CEDEAO au Libéria (embargo sur les armes en 1992) et contre la junte en Sierra Leone en 1997 ; etc.^2•

Pour expliquer juridiquement cette conclusion, on a généralement recours à un argument a fortiori secondé par un argument ad absurdum.

Tout d'abord l'argument a fortiori: ce que les Etats peuvent faire individuellement sans demander d'autorisation du Conseil, à savoir adopter des contre-mesures pacifiques, doit à plus forte raison pouvoir être fait aussi par l'organisation régionale à ces mêmes conditions. Ce qu'on peut faire tout seul, on doit pouvoir aussi le faire collectivement, et ceci à plus forte raison, car le collectif émousse l'angle le plus saillant de l'unilatéralisme. Et aussi, ad absurdum : il serait absurde de tenir pour licite une mesure si elle était le fait d'un organisme autre que régional au sens de l'article 53, mais de la tenir pour illicite si elle est le fait d'un organisme régional au sens de l'article 53. Cela revient à dire que le Conseil de sécurité n'a pas le monopole des sanctions pacifiques, économiques et diplomatiques; il n'a le monopole que dans le cadre de 1 'utilisation de la force. Dès lors, ce n'est que dans le domaine de la force, où il possède le monopole, qu'une autorisation est nécessaire. Ce point semble désormais acquis. Les « mesures coercitives » qui exigent une autorisation ne recouvrent donc pas les sanctions pacifiques compatibles avec le droit international général.

Cependant, si le Conseil de sécurité adopte lui aussi des sanctions non-militaires dans la même situation, les organismes régionaux sont sous l'obligation de se coordonner avec le Conseil afin de garantir la primauté et l'efficacité des mesures onusiennes. Cette priorité, opposable à tous les Etats membres des Nations Unies³, découle de l'économie générale du Chapitre VII et de l'article 53, ainsi que de l'article 24 (responsabilité principale du Conseil en matière de maintien de la paix) et 1 03 de la Charte ⁴•

1 Sur ces précédents, voir M. AKEHURST, op. cit., pp. 185 et s. Voir aussi la documentation dans : M. WHITEMAN, Digest of International Law, vol. 12, Washington, 1971, pp. 470 et s.

2 Voir U. VILLAN!, «Rapports ... », op. cit., pp. 360-364. Voir aussi L.-A.

SICILIANOS, L'ONU et la démocratisation de l'Etat, Paris, 2000, pp. 187 et s., sur les situations en Haïti et en Sierra Leone.

3 Et probablement aussi à l'organisme régional, car, en se plaçant sous le couvert de l'article 53, il accepte les obligations fondamentales reliées à une telle action par la Charte.

4 V. U. VILLAN!,« Rapports ... », op. cit., pp. 367-8.

2. Opérations de maintien de la paix. Les opérations de maintien de la paix classiques, basées sur le consensualisme, 1 'interposition et la neutralité, et qui n'ont recours à la force que par mesure de légitime défense, sont-elles des « actions coercitives » nécessitant 1' autorisation du Conseil de sécurité? Qu'en est-il des forces de peace-building? Qu'en est-il si le peacekeeping glisse, sur le terrain, vers le peace-enforcement?

La réponse à donner varie en fonction de la mission. S'il s'agit de peace- keeping classique, avec une force d'interposition acceptée par les parties au conflit, il ne s'agira pas d'une action militaire coercitive et une autorisation spécifique du Conseil de sécurité est superflue¹. En effet, ici aussi, un Etat pourrait unilatéralement envoyer une telle force si l'Etat où elle doit être déployée y consent ; dès lors, une organisation peut a fortiori également envoyer une telle force sans 1' aval du Conseil. La Cour internationale de Justice s'est inspirée de ces préceptes quand, dans l'affaire de Certaines dépenses (1962), elle a dit que les opérations de maintien de la paix ne représentent pas une « action coercitive ^jj tombant sous le coup du Chapitre VII²•

En revanche, si la mission glisse vers le peace enforcement et qu'il y a utilisation de la force pour mener à bien la mission impartie, 1' autorisation du Conseil est nécessaire^3• S'il en était autrement, on pourrait affaiblir considérablement le système de la Charte en montant des opérations soi-disant de maintien de la paix, qui en fait utiliseraient la force. Le devoir d'information du Conseil de sécurité prévu à l'article 54 de la Charte est ici particulièrement important : il permet au Conseil de contrôler le passage d'une opération du peace-keeping classique vers une opération de coercition (peace-enforcement). Ce qui compte, n'est d'ailleurs pas la mission de la Force, telle qu'elle est définie sur le papier, par exemple dans une résolution prévoyant son établissement. Le critère décisif est 1 'effectivité : si la Foree utilise de fait la violence autrement qu'en légitime défense, ou si elle est entraînée dans des combats conséquents, il ne s'agit plus de maintien de la paix classique. Comme ce type de glissement intervient le plus souvent après que la Force a été stationnée, nous sommes confrontés à une situation où la demande d'autorisation du Conseil viendra le plus souvent après coup; et donc, l'autorisation du Conseil, par la nature des choses, sera dans ce cas ex

1 C'est là l'opinion quasiment unanime de la doctrine: U. VILLAN!, «Rapports ... », op. cit., pp. 392 et s.; C. WALTER, Vereinte ... , op. cit., pp. 334 et s.; G. RESS et J.

BROEHMER, op. cit., p. 861 ; M. AKEHURST, op. cit., p. 213 ; S. MARCHISIO, op.

cit., fP· 294-5.

CIJ Rec. 1962, pp. 166, 170 et s. A la page 166, la Cour dit: « [L]es opérations de la FUNU et de l'ONUC ne sont pas des actions coercitives rentrant dans le cadre du Chapitre VII de la Charte[ ... ]».

Pour la pratique, v. U. VILLAN!, op. cit., pp. 392 et s.

post. Le Conseil peut toutefois aussi demander le retrait de la Force ayant glissé vers l'imposition de la paix.

Dans la pratique, il est désormais nettement accepté que les opérations de maintien de la paix classiques n'exigent pas d'autorisation du Conseil de sécurité. Le plus souvent, le Conseil a été simplement informé de l'opération, et il n'a jamais décidé d'octroyer une autorisation formelle.

On peut évoquer les opérations régionales de maintien de la paix au Koweït (Ligue Arabe, 1961-3), dans la République Dominicaine (OEA, 1965), au Liban (Ligue Arabe, 1976-1982), au Tchad (OUA, 1981); au Tadjikistan (CEl, 1993), en Géorgie (CEl, 1994); etc.

3. Nécessité d'une autorisation du Conseil pour des mesures militaires seulement recommandées ? La question a été posée de savoir si l'autorisation du Conseil de sécurité est nécessaire dans le cas où l'organisation régionale se borne à recommander des mesures impliquant l'utilisation de la force sans les «décider». Les Etats-Unis d'Amérique ont soutenu, lors de la crise des missiles de Cuba (1962), que des mesures seulement recommandées n'avaient pas besoin de l'aval du Conseil, car elles ne seraient pas des « actions coercitives » ^1. Le but était d'éviter le veto de l'URSS. Cette interprétation, qui a été vaguement reprise par les Etats-Unis lors de l'invasion de Grenade (1983), doit être repoussée. La suivre signifierait qu'il serait possible de tourner le primat du Conseil et d'utiliser la force à sa guise, car il suffirait pour cela de ne pas décider, mais de seulement recommander f'action^2• On ne saurait s'arrêter à de tels formalismes, surtout quand ils s'opposent de front à l'économie de la Charte : du point de vue du monopole de la force imparti au Conseil de sécurité, il n'est pas pertinent de savoir sur quelle base la force est utilisée, mais uniquement si la force est de fait utilisée. C'est toujours l'effectivité qui compte. Dès lors, on comprend que l'article 53 prohibe 1 'utilisation de la force par 1' organisation régionale à défaut d'autorisation du Conseil, sans expliciter ni viser la base juridique sur laquelle se fonde cette utilisation; l'article 53 ne s'intéresse qu'au/ait de l'utilisation de la force, car c'est le fait de l'utilisation qui représente une grave menace au système de sécurité collective centralisé prévu par la Charte. On peut ajouter que ce qui est illicite si c'est fait obligatoirement ne peut pas devenir licite parce que c'est fait facultativement ; ce serait là une

1 Voir L. C. MEEKER, «Defensive Quarantine and the Law», AJIL, vol. 57, 1963, pp. 521-2. Sur ce point, v. M. AKEHURST, op. cit., pp. 202-3; U. VILLANI, Rapports ... , op. cit., pp. 369-370; C. WALTER, V ereinte ... , op. cit., pp. 173 et s. ; G. RESS et J.

BROEHMER, op. cit., p. 861.

2 Cela équivaudrait à priver de tout effet utile l'autorisation du Conseil, pourtant si importante dans l'économie de l'article 53, en libérant de fait les organismes régionaux de cette exigence. V. C. WALTER, V ereinte ... , op .cit., p. 176.

conséquence absurde¹• Enfin, la recommandation d'utiliser la force constitue une « menace d'utiliser la force », ce qui est contraire à l'article 2 §4 de la Charte. Ce dernier, comme on le sait, interdit tant la menace que l'utilisation effective de la force. Dès lors, une autorisation du Conseil de sécurité est nécessaire dans ce cas afin de neutraliser cette contrariété avec 1 'article 2 §4.

4. Intervention humanitaire. L'intervention humanitaire consiste en 1 'utilisation de la force pour s'opposer à, et idéalement pour faire cesser, des violations massives des droits de l'homme les plus fondamentaux (les attaques à grande échelle contre l'intégrité physique de populations) sur le territoire d'un autre Etat. On ne retiendra ici que l'intervention humanitaire unilatérale, utilisant la force sans 1' autorisation du Conseil de sécurité. On écartera donc les situations dans lesquelles il y a: (1) consentement à l'intervention par l'Etat territorial (intervention par invitation) ; (2) mandat ou autorisation par des organes compétents de la communauté internationale, à savoir le Conseil de sécurité en vertu du Chapitre VII de la Charte². Sont également exclues les interventions qui n'utilisent pas la force. L'intervention pacifique, par exemple les instances diplomatiques ou les protestations, et même des contre-mesures pacifiques, sont toujours permises en droit international; une organisation régionale peut donc librement recourir à elles, dans les limites du droit international. Il reste la question de savoir si l'intervention humanitaire est permise à une organisation régionale même en l'absence d'aval du Conseil. Il ne fait pas de doute qu'il s'agit en l'espèce d'une action coercitive militaire.

La question de savoir si l'intervention humanitaire est permise en droit international coutumier est controversée³ ; cependant, la grande majorité

1 V. G. I. A. D. DRAPER, «Regional Arrangements and Enforcement Action», Revue égyptienne de droit international, vol. 20, 1964, p. 24.

2 Il est désormais acquis que le Conseil de sécurité peut déléguer à une organisation régionale une action militaire visant à faire cesser des violations massives des droits de l'homme les plus fondamentaux. V. M. ZAMBELLI, La constatation des situations de l'article 39 de la Charte des Nations Unies par le Conseil de sécurité, Genève 1 Bâle 1 Munich, 2002, pp. 201 et s.

3 Sur l'intervention humanitaire, voir, parmi la littérature très abondante: F. K.

ABIEW, The Evolution of the Doctrine and Practice of Humanitarian Intervention, La Haye, 1999; C. ANTONOPOULOS, The Unilateral Use of Force by States in International Law, Athènes, 1997, pp. 452 et s. ; S. CHESTERMAN, Just War or Just Peace? Humanitarian Intervention in International Law, Oxford, 2001 ; O. CORTEN et P. KLEIN, «L'autorisation de recourir à la force à des fins humanitaires: droit d'ingérence ou retour aux sources?», European journal of international law, vol. 4, 1993, 4, pp. 506 et s. ; K. DOHRlNG, «Die humanitare Intervention- Ueberlegungen zu ihrer Rechtfertigung », in A. A. CANÇADO TRlNDADE (ed.), The Modern World of Human Rights, Mélanges T Buergenthal, San José, 1996, pp. 549 et s.; M. FALK, The

des auteurs nie qu'il existe une norme consolidée de lege lata, permettant une telle intervention par des Etats uti singuli. Dès lors, l'interdiction de l'article 2 §4 demeure applicable; et en conséquence, l'autorisation par le Conseil de sécurité reste nécessaire.

Toutefois, certains auteurs ont affirmé qu'une solution plus libérale pourrait être envisagée pour des organismes régionaux¹, précisément

Legality of Humanitarian Intervention : A Review in Light of Recent UN Practice, Stockholm, 1996 ; C. GRAY, «The Legality of Nato's Military Action in Kosovo: Is there a Right of Humanitarian Intervention?», in S. YEE et W. TIEYA (ed.), International Law in the Post-Cold War World, Londres, 2001, pp. 240 et s. ; C. GREENWOOD, « Humanitarian Intervention : The case of Kosovo », Finnish Yearbook of International Law, vol. 10, 2002, pp. 141 et s. ; P. HILPOLD,

« Humanitarian Intervention : Is there a Need for a Legal Reappraisal? », EJIL, vol. 12, 2001, pp. 437 et s. ; J. L. HOLZGREFE et R. O. KEOHANE (eds.), Humanitarian Intervention: Ethnical, Legal and Political Dilemmas, Cambridge, 2003; R. KOLB,

«Note on Humanitarian Intervention», RICR, vol. vol. 85, 2003, pp. 119 et s. ; A. G.

KOROMA, « Humanitarian Intervention and Contemporary International Law», RSDIE, vol. 5, 1995, pp. 409 et s. ; B. D. LEPARD, Rethinking Humanitarian Intervention, Pennsylvania, 2002; R. B. LILLICH, « Humanitarian Intervention through the United Nations: Towards the Development of Criteria», ZaoRV, vol. 53, 1993, pp. 557 et s.;

P. MALANCZUK, Humanitarian intervention and Legitimacy of the Use of Force, Amsterdam, 1993; S. D. MURPHY, Humanitarian Intervention: The United Nations in an Evolving World Order, Philadelphia, 1996 ; A. ORFORD, Reading Humanitarian Intervention : Human Rights and the Use of Force in International Law, Cambridge, 2003 ; R. L. PHILIPS, Humanitarian Intervention, Just War vs. Pacifism, Lanham, Md., 1996 ; A. ROBERTS, « The So-Called Right of Humanitarian Intervention », Yearbook of International Humanitarian Law, vol. 3, 2000, pp. 3 et s. ; J. E. RYTTER, « Humanitarian Intervention Without the Security Council : From San Francisco to Kosovo and Beyond », Nordic Journal of International Law, vol. 70, 2001, pp. 121 et s. ; F. R. TESON, Humanitarian Intervention : An Inquiry into Law and Morality, 2. ed., Irvington-on- Hudson (New York), 1998; C. TOMUSCHAT, «General Course on Public International Law», RCADI, 1999, t. 281, pp. 224-6; M. TORELLI, «De l'assistance à l'ingérence humanitaires?», RICR, vol. 74, 1992, pp. 238 et s. Parmi la doctrine plus ancienne: G.

ABI-SAAB, «Cours général de droit international public», RCADI, 1987-VII, t. 207, pp.

374-5 ; I. BROWNLIE, « Humanitarian Intervention», in J. N. MOORE (ed.), Law and Civil Warin the Modern World, Baltimore/London, 1974, pp. 217 et s. ; I. BROWNLIE,

« Thoughts on the Kind-Hearted Gunmen », in R. LILLICH (ed.), Humanitarian Intervention and the United Nations, Charlottesville, 1973, pp. 139 et seqs ; J. P.

FONTEYNE, « The Customary International Law Doctrine of Humanitarian Intervention : Its Current validity under the UN Charter», California Western International Law Journal, vol. 4, 1974, pp. 203 et s.; R. B. LILLICH, (ed.), Humanitarian Intervention and the United Nations, Charlottesville, 1973.

1 V. C. WALTER, Vereinte ... , op. cit., pp. 244 et s; Z. DEEN-RACSMANY, op.

cit. Selon C. WALTER, l'exercice de tâches humanitaires de ce type par le Conseil de sécurité est une innovation des années 1990. Dès lors, la Charte ne prévoit pas- et ne peut pas prévoir- de substitut d'action en cas de blocage du Conseil, comme elle le fait par ailleurs avec l'institution de la légitime défense. Cette lacune de la Charte pourrait être comblée en postulant l'existence d'un droit de nécessité (Notrecht) étroitement circonscrit à la situation de l'intervention humanitaire. Le danger d'abus serait ici nettement moins prononcé qu'en cas d'action par des Etats uti singuli. Z. DEEN-RACSMANY argumente

parce que le danger d'abus et d'unilatéralisme est plus limité. Il ne semble pas que la pratique ait reçu de telles propositions^1, quelle que soit par ailleurs la sympathie qu'on peut éprouver pour elles. Il faut donc conclure que cet assouplissement reste un postulat de lege jerenda qui pourra mériter une réflexion approfondie dans l'avenir, si la nécessité s'en fait sentir eu égard aux situations qui se présenteront sur le terrain.

Une mention à part échoit à cette place à la Constitution de l'Union africaine.

Selon l'article 4, lettre h, de la nouvelle Constitution de l'Union africaine (2000), Organisation ayant succédé à 1' ancienne Organisation de l'unité africaine (OUA), l'Union possède le droit d'intervenir, y compris par la force, au sein d'un Etat membre et ce dans des circonstances graves, marquées par des crimes de guerre, le génocide ou des crimes contre l'humanité^2• La décision doit être prise par l'Assemblée selon les modalités du consensus ou alors par un vote à une majorité des deux tiers des votants^3• Il s'agit en quelque sorte d'une institutionnalisation du droit d'intervention hul)lanitaire, auquel la pointe acérée de l'unilatéralisme est enlevée par une prise de décision collective. La disposition mentionnée est une réaction aux critiques qu'a suscitées l'inaction de l'OUA face aux massacres perpétrés en Ouganda et en République centrafricaine dans les années 1970, et en particulier au génocide rwandais de 1994. Nulle part ne trouve-t-on, cependant, une mention de l'article 53 de la Charte des Nations Unies; aucun effort de coordination avec la Charte des Nations Unies ne semble avoir été entrepris. L'histoire législative montre que les chefs d'Etat africains ne se sont pas préoccupés de la primauté de la Charte, laissant la question juridique de la coordination avec l'instrument universel volontairement dans le flou. L'insatisfaction de certains d'entre eux avec l'action du Conseil de sécurité dans la crise de Lockerbie, avec les sanctions contre la Libye, mais aussi, d'un autre côté, l'action de la CEDEAO, ayant entrepris certaines actions au Libéria et en Sierra Leone sans la couverture préalable du Conseil, semble avoir renforcé leur tendance à l'innovation⁴•

aussi avec la pratique des autorisations ex post, qui ouvrent un certain espace d'action en cas d'urgence.

1 Récemment, l'exigence de l'autorisation de toute action régionale par le Conseil de sécurité a encore été soulignée par des Etats comme la Russie ou l'Allemagne : v. le Communiqué de presse SC/7724 en date du 11 avril2003.

2 Selon un Protocole amendant l'acte constitutif adopté en 2003 mais non encore en vigueur, la portée matérielle de cette disposition sera élargie pour permettre 1' intervention aussi en cas de menaces sérieuses contre la sécurité intérieure. L'Union se doterait ainsi d'un pouvoir d'action préventif.

3 Voir l'article 7 de la Constitution.

4 Voir B. KIOKO, «The Right of Intervention Under the African Union's Constitutive Act: From Non-Interference to Non-Intervention», RJCR, vol. 85, n°852,