Parlement et administration en Suisse

Article

Reference

Parlement et administration en Suisse

BELLANGER, François

BELLANGER, François. Parlement et administration en Suisse. Annuaire européen d'administration publique, 2006, vol. 29, p. 337-369

Available at:

http://archive-ouverte.unige.ch/unige:28722

Disclaimer: layout of this document may differ from the published version.

1 / 1

EN SUISSE

par François BELLANGER*

INTRODUCTION

L'ordre juridique suisse est fondé sur le principe selon lequel le droit est à la fois la base nécessaire et la limite de toute activité de l'Etat. Cette règle est concrétisée par le principe de la légalité^1, ancré à l'article 5, alinéa 1, de la Constitution fédérale² qui comprend deux volets concrétisant ces deux exigences : la primauté du droit et la réserve de la loi.

*

1 En général, voir A. GRISEL, Traité de droit administratif, vol. II, Neuchâtel, pp. 305 ss; Gygi (1986) p. 75 ss; U. HÂFELIN, G. MÜLLER & F. UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, sc éd., Zurich, Bâle et Genève 2006, No 363 ss;

B. KNAPP, Précis de droit administratif, 4c éd., Bâle 1991, No 453 ss;

P. TSCHANNEN PIERRE & U. ZIMMERLI, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2' éd., Berne 2005, pp. 120 ss.

2 RS 101 ;«Cst.».

Le principe de primauté du droit' signifie que les normes juridiques régulièrement édictées doivent être respectées non seulement par les particuliers mais aussi par tous les organes de l'Etat y compris par celui qui les a adoptées. Les organes de l'Etat doiven~

en conséquence se soumettre à l'ordre juridique et exercer leur activité uniquement dans le cadre tracé par la loi. Par« loi », on entend toutes les normes juridiques, indépendamment de leur rang (traité international, constitution, loi, ordonnance, ou encore droit communal). Le principe de primauté implique également que les normes d'un degré inférieur doivent être conformes à celles d'un degré supérieur. Cette conformité dépend du respect du principe de la séparation des pouvoirs et de la hiérarchie des normes.

Le principe de la séparation des pouvoirs constitue 1 'un des piliers du système démocratique suisse. Il découle, pour la Confédération, des dispositions de la Constitution fédérale. Dans les cantons, le Tribunal fédéral a toujours considéré que le principe de la séparation des pouvoirs', garanti implicitement ou explicitement par toutes les constitutions cantonales, faisait partie des droits constitutionnels des citoyens'. La séparation des pouvoirs comprend trois dimensions : organique, fonctionnelle et personnelle. Elle impose d'abord une séparation entre les organes législatifs, exécutifs et judiciaires⁶ Elle protège ensuite le respect de la répartition des compétences telle qu'elle est prévue par la Constitution. En matière de législation, ce principe signifie que des normes générales et abstraites doivent être adoptées par 1' organe compétent, dans les formes prévues à cet effet. Elle impose enfin de fixer des règles d'incompatibilité pour éviter qu'une même personne puisse exercer des fonctions au sein de plus d'un pouvoir à l'intérieur d'une collectivité publique (Confédération, cantons ou communes)'.

Afin d'assurer un fonctionnement cohérent du système juridique, le principe de la séparation des pouvoirs est complété par celui de la hiérarchie des normes⁸• Cette hiérarchie concerne, d'une part, les

3 En général, voir A. GRISEL, précité, pp. 305 ss; B. KNAPP, précité, N° 463 ss;

P. MOOR, Droit administratif, vol. 1 « Les fondements généraux », 2° éd., Berne 1994, pp. 309 ss.

4 A. GRISEL, précité, pp. 163 ss; P. MOOR, précité, pp. 185 ss.

5 ATF 128 1 113/116.

6 Voir au plan fédéral les chapitres 2 à 4 du Titre 5 de la Cst. qui déterminent notamment l'organisation et le fonctionnement de l'Assemblée fédérale, du Conseil fédéral et du Tribunal fédéraL

7 Voir l'article 144 Cst.

8 A. GRISEL, précité, pp. 133 ss ; P. MOOR, précité, pp. 80 ss.

rapports entre le droit fédéral et le droit cantonal, et, d'autre part, les relations entre les différents types de règles.

En premier lieu, l'article 49, alinéa 1, Cst. pose le principe de la primauté du droit fédéral : « Le droit fédéral prime le droit cantonal qui lui est contraire». Il établit la supériorité de l'ordre juridique fédéral sur les ordres juridiques cantonaux. La hiérarchie des normes qui existe à l'intérieur de chacun de ces ordres juridiques n'a pas d'influence sur les rapports entre les ordres juridiques eux-mêmes.

N'importe quelle règle cantonale doit s'effacer devant n'importe quelle règle fédérale. De plus, les autorités cantonales doivent s'abstenir d'adopter des normes qui s'appliqueraient à la place du droit fédéral ou qui entraveraient son effet utile. Les règles de droit communal sont assimilées dans cette perspective au droit cantonal, dans la mesure où les communes ne peuvent édicter des règles que dans les limites fixées par le droit cantonal conformément à l'article 50, alinéa 1, Cst.

En second lieu, chaque ordre juridique comprend une hiérarchie de ses propres normes en fonction principalement de leur légitimité démocratique et de leur contenu. Au plan fédéral, l'acte fondateur de 1 'Etat est la Constitution fédérale. Sous réserve des dispositions de l'ordre public international, auxquelles même la Constitution ne peut déroger, le droit fédéral est composé principalement des lois fédérales contenant les dispositions importantes fixant des règles de droit conformément à l'article 164 Cst., des traités internationaux et des ordonnances. Ces dernières ont un rang inférieur, car elles exécutent les lois ou les complètent sur la base d'une clause de délégation. Elles sont qualifiées de loi au sens matériel, par opposition aux lois fédérales qui ont un caractère formel en raison des modalités de leur adoption et de leur assujettissement au référendum facultatif.

La réserve de la loi signifie qu'une autorité ne peut agir que si et dans la mesure où la loi l'y autorise⁹. Le terme« autorité» couvre tous les organes de l'Etat de même que les entités privées ou publiques, délégataires de tâches publiques, lorsqu'elles exécutent ces tâches, en application de l'article 35, alinéa 2, Cst.¹⁰• Ainsi, toute action de l'Etat, qu'elle soit de restriction ou de promotion, doit reposer sur une règle de droit générale et abstraite. Cette exigence est impérative lorsque la mesure étatique a pour effet de restreindre une liberté individuelle. De plus, si l'atteinte à la liberté est grave, la base légale

9 En général, voir A. GRISEL, précité, pp. 311 ss ; U. HÂFELIN, G. MÜLLER &

F. UHLMANN, précité, W 393 ss; B. KNAPP, précité, W 468 ss; P. MOOR, précité, p. 311 ss.

10 RDAF 2003 1 647/670-671.

doit être formelle. La gravité de l'atteinte se détermine selon des critères objectifs!'. N'ont pas été considérés connue graves nne prise de sang¹², l'établissement et la conservation, aux fins d'identification, de données personnelles, telles que des photographies¹³ ou des profils ADN¹⁴. A l'inverse, nne médication forcée constitue une atteinte grave à la liberté personnelle¹⁵.

L'article 36, alinéa l, Cst. autorise une exception à ce principe uniquement en cas d'application de la clause générale de police, qui confère de manière générale aux autorités compétentes le pouvoir de prendre des mesures policières pour protéger les biens dits de police, dans le but d'éviter des dangers graves, directs et imminents, ou même de mettre fin à de graves perturbations s'étant déjàproduites¹⁶.

C'est à l'intérieur de ce cadre constitutionnel que vont se développer les relations entre le Parlement et l'administration. Pour les analyser, nous allons présenter 1' organisation du Parlement (II.) puis ses fonctions (III.).

I-L'ORGANISATION DU PARLEMENT ET DE L'ADMINISTRATION

A) LA COMPOSITION DU PARLEMENT

Le Parlement suisse, appelé Assemblée fédérale, est désigné par l'article 148 de la Constitution fédérale¹⁷ comme l'autorité suprême de la Confédération, sous réserve des droits du peuple et des cantons. Il se compose de deux Chambres, le Conseil national et le Conseil des Etats, qui sont dotées des mêmes compétences¹⁸.

Le Conseil national, appelé aussi chambre basse ou chambre du peuple, se compose, selon l'article 149 Cst., de deux cents députés élus par le peuple au suffrage direct pour nn mandat de quatre ans

11 A TF 130 l 65/68.

12 ATF 124 l 80/82.

13 ATF 120 la 147/150; 107 la 138/145.

14 ATF 128 II 259/269-270.

15 ATF 127 I 6117.

16 ATF 128 I 327/336.

17 RS 101; « Cst. ».

18 Article 148, alinéa 2, Cst. Sur les moyens mis en œuvre par la LParl pour améliorer le fonctionnement du système bicaméral, voir U. HÂFELIN & W. HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 6e éd., Zurich 2005, N° 1438 ss ; C. LANTZ,

« Das neue Parlamentsgesetz : Garant des Zwcikammersysterns ? >>, LeGes 2003/2 43.

selon le système proportionnel. Pour cette élection, chaque canton forme une circonscription électorale et ses électeurs élisent un nombre de députés proportionnel à sa population, mais au moins un. Ainsi, le canton de Zurich, qui est le plus peuplé, avec plus de 1 '228'000 habitants bénéficie de 34 représentants tandis les cantons d'Appenzell Rhodes-Extérieures avec environ 53'200 habitants ou d'Appenzell Rhodes-Intérieures avec environ 15'000 n'envoient qu'un seul député à Berne. Sous réserve d'incompatibilités, est en principe éligible au Conseil national, selon l'article 143 Cst., tout citoyen ou citoyenne ayant le droit de vote, soit tous les Suisses et toutes les Suissesses ayant 18 ans révolus qui ne sont pas interdits pour cause de maladie mentale ou de faiblesse d'esprit conformément à l'article 136, alinéa 1, Cst.

Le Conseil des Etats, dénommé également chambre haute ou chambre des cantons, se compose de quarante-six députés des cantons.

Conformément à l'article 150 Cst., les cantons d'Obwald, de Nidwald, de Bâle-Ville, de Bâle-Campagne, d'Appenzell Rhodes-Extérieures et d'Appenzell Rhodes-Intérieures élisent chacun un député; les autres cantons élisent chacun deux députés. La Constitution fédérale autorise les cantons à définir le mode électoral; tous les cantons, à l'exception de celui du Jura, ont opté pour le système majoritaire. Le droit cantonal fixe également le régime d'éligibilité au Conseil des Etats. Il peut donc y avoir des variations d'un canton à un autre. A titre d'exemple, dans le canton de Genève, sont électeurs au plan fédéral, les citoyens, sans distinction de sexe, âgés de dix-huit ans révolus, qui ont l'exercice des droits politiques dans le canton et qui ne sont pas interdits pour cause de maladie mentale ou de faiblesse d'esprit ou encore qui ne sont pas au service d'une puissance étrangère^19•

L'article 144, alinéa 1, Cst. concrétise le principe de séparation personnelle des pouvoirs en déclarant incompatible les fonctions de membre du Conseil national, du Conseil des Etats, du Conseil fédéral et de juge au Tribunal fédéral. L'article 144, alinéa 3, Cst. autorise au surplus la loi à prévoir d'autres incompatibilités. L'article 14 de la loi sur l'Assemblée fédérale²⁰ estime que la fonction de parlementaire est incompatible avec six situations personnelles pouvant générer un conflit d'intérêt ou d'autorité:

- Le fait d'avoir été élu à une fonction par l'Assemblée fédérale elle-même ou avoir eu sa nomination confirmée par elle ;

19 Articles 41 et 43 de la Constitution de la République et canton de Genève, RS/Ge A 2 00, « Cst. gen. >>.

20 RS 171.10 ; « LParl>>.

- La fonction de juge au sein d'un tribunal fédéral, même si l'exercice de cette fonction ne nécessite pas une élection par 1 'Assemblée fédérale ;

- Une activité comme membre du personnel de 1' administration fédérale, entendue au sens large, soit aussi bien 1' administration centrale que les unités administratives décentralisées, les Services du Parlement et des tribunaux fédéraux, pour autant que les lois spéciales n'en disposent pas autrement ;

- La fonction de membre du commandement de l'armée;

- Le rôle de membre d'un organe directeur d'une organisation ou d'une personne de droit public ou de droit privé extérieure à l'administration qui est investie de tâches administratives et dans laquelle la Confédération occupe une position prépondérante ;

La mission de représentation de la Confédération dans les organisations ou les personnes de droit public ou de droit privé extérieures à l'administration qui sont investies de tâches administratives et dans lesquelles la Confédération occupe une position prépondérante.

En conséquence, aucun «fonctionnaire »²¹ de la Confédération n'est éligible au Parlement. Un employé de la Confédération qui briguerait un mandat électif devrait démissionner de ses fonctions en cas d'élection. L'article 15, alinéa 2, LParl prévoit dans ce cas que la personne appelée à choisir entre son mandat parlementaire et une fonction incompatible avec ce mandat est déchue automatiquement de son mandat dans les six mois qui suivent la date à laquelle l'incompatibilité a été établie, si elle n'a pas renoncé entre-temps à la fonction concernée.

Cette incompatibilité ne vaut qu'au niveau fédéral. Elle n'interdit pas à un employé de la Confédération d'exercer un mandat politique législatif au niveau cantonal ou communal. Dans ce cas, les articles 23 LPers et 91 de l'Ordonnance sur le personnel de la Confédération²² prévoit qu'une telle charge publique doit faire l'objet d'une autorisation préalable de 1' employeur si elle est rétribuée et mobilise l'employé dans une mesure susceptible de compromettre ses prestations dans 1' activité exercée pour le compte de la Confédération,

21 Nous mettons ce terme entre guillemets dès lors que la Confédération n'a plus que des« employés>) depuis l'entrée en vigueur de la Loi fédérale du 24 mars 2000 sur le personnel de la Confédération, RS 172.220.1, « LPers ».

22 RS 172.220.111.3 ; « OPers >>.

ou encore si elle risque, de par sa nature, de générer un conflit avec les intérêts du service^23•

Dans le même sens, il convient de relever qu'un membre d'un Parlement ou d'un exécutif cantonal ou communal peut simultanément exercer un mandat parlementaire fédéral. Un tel cumul de mandat est juridiquement possible dès lors qu'il ne s'agit pas des mêmes collectivités publiques. Le cloisonnement opéré par le principe de séparation des pouvoirs s'applique de manière distincte aux niveaux fédéral, cantonal et communal. D'un point de vue pratique, en tout cas pour les membres des gouvernements cantonaux, la charge de travail peut toutefois se révéler excessive et constituer un obstacle au cumul.

B) L'ORIGINE DES PARLEMENTAIRES

Le système parlementaire suisse est caractérisé notamment par le fait que les députés n'exercent cette activité qu'à titre accessoire.

Faiblement rémunérés pour leur tâche parlementaire, ils conservent pour l'essentiel tous leur activité principale. Provenant des vingt-six cantons suisses et appartenant a au moins seize groupes ou formations politiques différentes, 1' origine des parlementaires est très variée.

Selon une étude de 2003^24, la répartition des sièges selon la profession était la suivante pour les deux conseils :

Conseil national :

34 entrepreneurs et chefs d'entreprise;

31 juristes ; 23 agriculteurs ;

23 enseignants et scientifiques ; 19 secrétaires d'associations ; 13 fonctionnaires d'Etats ; 8 médecins;

6 architectes ; 4 journalistes ; 52 divers.

23 Voir sur cette question G. MODOIANU, «Les intérêts privés des fonctionnaires», RDAF 1991429/435-436.

24 Dépêche de l'ATS du 20 octobre 2003.

Conseil des Etats : 20 juristes ;

13 chefs d'entreprise, économistes et financiers;

5 fonctionnaires d'association;

5 scientifiques ;

2 agriculteur 1 ingénieur agronome ; 1 journaliste ;

1 maire;

1 <<ménagère».

Une étude récente menée par l'Université de Beme²⁵ a mis en évidence plusieurs traits caractéristiques de ce Parlement de milice.

En premier lieu, les auteurs de 1' étude ont analysé le degré de professionnalisation des parlements des vingt pays de l'OCDE en fonction de trois paramètres : le revenu annuel des députés, leur temps de travail et les frais du Parlement par député. A l'aune de ces critères, le Parlement suisse était avant-dernier. Paradoxalement, alors que les députés suisses travaillent beaucoup comme parlementaires, ils sont parmi ceux qui gagnent le moins et dont le Parlement coûte le moins cher.

En deuxième lieu, les députés suisses présentent également des différences par rapport à leurs homologues des autres pays de l'OCDE. Ils entrent généralement au Parlement plus tard que dans les autres pays et ont souvent à ce moment là un meilleur niveau de formation et plus d'expérience politique²⁶•

Enfin, les parlementaires suisses bénéficient d'un personnel peu nombreux par rapport aux parlements étrangers. Leur travail se déroule tant au sein de commissions que lors des séances plénières²⁷•

25 W. LINDER et H. Z'GRAGGEN, Professionalisierung der Parlamente im intemationalen Vergleich, Studie irn Auftrag der Parlarnentsdienste der Schweizerischen Bundesversammlung, Université de Berne, Août 2004, disponible sur le site Internet de l'administration fédérale à l'adresse:

http :/ /www. parlament. ch/fi'homepage/ ed-berichte-par 1-org/ cd-berichte-parl-org- weitere.htm.

26 En 2003, l'âge moyen des parlementaires était de 52 ans pour le Conseil national et de 56 ans pour le Conseil des Etats (source: adrnin.ch, Le Parlement suisse).

27 Le nombre de jours de délibérations était de 52 en 2005, ce qui correspondait à une

durée de sessions de 290.20 heures pour le Conseil national et à 183.05 heures pour le Conseil des Etats (source: admin.ch, Le Parlement suisse). Cette durée correspond pour le Conseil national au traitement de 86 messages ct rapports du Conseil fédéral~

6 initiatives des cantons, 59 initiatives parlementaires, 179 motions, 81 postulats~

Toutefois, comme cette activité est exercée, pour la plupart des députés, à côté d'une activité principale et que le soutien du personnel administratif du Parlement est limité, l'apport des députés sur le plan législatif ou au moyen de questions parlementaires reste limité.

L'étude bernoise le situe en queue de liste parmi les pays de l'OCDE.

C) LE STATUT DES PARLEMENTAIRES

1. L'indépendance

L'article 161 Cst. vise à assurer l'indépendance des parlementaires. D'une part, son alinéa 1 interdit les mandats impératifs en affirmant que les membres de 1 'Assemblée fédérale votent sans instructions. D'autre part, son alinéa 2 impose aux députés de rendre publics les liens qu'ils ont avec des groupes d'intérêts".

Cette disposition est précisée par l'article Il LParl qui oblige tout député, sous réserve du secret professionnel, à déclarer tant lors de son entrée en fonction qu'au début de chaque année :

ses activités professionnelles;

les fonctions qu'il occupe au sein d'organes de direction, de surveillance, de conseil ou autres dans des sociétés, établissements ou fondations suisses ou étrangers, de droit privé ou de droit public;

les fonctions de conseil ou d'expert qu'il exerce pour le compte de services de la Confédération;

les fonctions permanentes de direction ou de conseil qu'il exerce pour le compte de groupes d'intérêts suisses ou étrangers;

les fonctions qu'il exerce au sein de commissions ou d'autres organes de la Confédération.

Les Services du Parlement établissent un registre public des indications fournies par les députés.

Naturellement, selon l'article Il, alinéa 3, LParl, tout député dont les intérêts personnels sont directement concernés par un objet en délibération est tenu de le signaler lorsqu'il s'exprime sur cet objet au conseil ou en commission. Cette loi ne précise toutefois pas ce qui est de nature à concerner directement les intérêts personnels et ses travaux

388 interpellations, 290 questions ordinaires et de 167 questions durant l'heure des questions.

28 ..

U. ZIMMERLI, « Bundesversammlung >>, in D. THURER, J.-F. AUBERT, J.- p. MÜLLLER (éd), Droit constitutionnel suisse, Zurich 2001, pp. 102711032-1033.

préparatoires ne contiennent pas de précision supplémentaire. Une jurisprudence du Tribunal fédéral relative aux règles d'indépendance des autorités communales du canton des Grisons permet toutefois d'expliciter cette notion d'intérêt personnel: «il y a un intérêt personnel, en particulier, lorsqu 'un avantage matériel doit être attribué, résultant par exemple d'un acte juridique à passer par la commune, ou lorsque la crédibilité ou la réputation d'une personne politique est en jeu. Tout intérêt personnel ne suffit cependant pas à entraîner la récusation ; seul un intérêt direct est déterminant. Un édile n'a d'intérêt direct ni lorsque son fils est employé par une entreprise qui a présenté une offre à la commune, ni lorsqu'il se trouve dans un rapport de concurrence. >>²⁹. Il est donc nécessaire d'avoir un rapport de connexité étroit entre l'objet du vote et le député en cause pour que l'obligation de s'abstenir s'applique.

Toujours pour garantir l'indépendance des députés, l'article 12 LParl leur interdit d'exercer une fonction officielle pour un Etat étranger et d'accepter des titres et décorations octroyés par des autorités étrangères. Un parlementaire fédéral en activité ne pourrait donc accepter de recevoir la légion d'honneur française si elle lui était décernée³⁰.

2. L'immunité

L'article 162, alinéa 1, Cst. prévoit que les membres de l'Assemblée fédérale n'encourent aucune responsabilité juridique pour les propos qu'ils tiennent devant les conseils et leurs organes. La LParl distingue une immunité absolue et relative³¹.

L'immunité absolue est prévue par l'article 16 Par! pour les propos tenus au sein du Parlement : « Aucun député ne peut être tenu pour juridiquement responsable des propos qu'il tient devant les conseils ou leurs organes>>. Dans les autres cas, le député ne bénéficie que d'une immunité relative. Ainsi, selon l'article 17, alinéa 1, LParl, un député, soupçonné d'avoir commis une infraction en rapport avec ses fonctions ou ses activités parlementaires, ne peut être poursuivi qu'avec l'autorisation de 1 'Assemblée fédérale. Dans un tel cas, la

29 ATF 116/1990 la 242, B. et consorts, in JdT 1992 1 250/251-252.

30 Voir un cas d'application d'une règle similaire dans le canton de Genève dans l'A TF 115/1989 la 127.

31 En général, voir sur cette question, H. MAURER, « Besondere Aspekte des Strafverfahrens gegen eidgenôssische Parlamentarier », AJP/PJA 2005 141 ; U. ZIMMERLI, précité, pp. 1033-1034.

demande de lever l'immunité d'un député est examinée par le conseil dont il est membre, après que le député en cause a été entendu par les commissions chargées de l'examen préalable.

L'article 17, alinéa 4, LParl autorise le Parlement, si des circonstances particulières le justifient, à renvoyer le député en cause devant le Tribunal fédéral, même si l'infraction présumée relève de la juridiction cantonale. Il appartient alors à 1 'Assemblée fédérale, statuant les deux Chambres réunies, de désigner un procureur général extraordinaire.

Les députés bénéficient également d'une protection particulière en cas d'enquête pénale les concernant. La levée du secret des postes et des télécommunications, nécessaire pour la mise du député sur écoute téléphonique, est soumise à 1' autorisation des collèges présidentiels des conseils^32, prise conformément à la procédure prévue par l'article 19 LParl. Cette autorisation est obligatoire si cette mesure est destinée à permettre soit la poursuite d'une infraction commise par un député, soit la surveillance d'un tiers avec lequel un député est en relation du fait de ses fonctions parlementaires³³. La même règle s'applique par analogie lorsque d'autres mesures d'enquête ou de poursuite sont nécessaires à l'égard d'un député pour pouvoir procéder à un premier examen des faits ou à la conservation des preuves³⁴.

Dans les deux cas, une fois les mesures autorisées par les collèges présidentiels mises en oeuvre, il est nécessaire de requérir auprès de l'Assemblée fédérale l'autorisation d'engager des mesures pénales, à moins que la poursuite ne soit suspendue^35.

Enfin, l'article 17, alinéa 4, LParl interdit qu'une arrestation intervienne sans l'autorisation préalable de l'Assemblée fédérale. De plus, les députés bénéficient d'une protection particulière pendant les sessions du Parlement. Selon l'article 20, alinéa 1, LParl, pendant les sessions, aucun député ne peut être poursuivi pour un crime ou un délit qui n'a pas trait à ses fonctions ou activités parlementaires, sans qu'il y ait consenti par écrit ou que le conseil dont il est membre en ait donné l'autorisation. L'article 20, alinéa 2, LParl réserve uniquement la possibilité de l'arrestation préventive lorsqu'il y a présomption de fuite et, en cas de flagrant délit, lorsqu'il y a crime. Mais, dans ce cas, l'autorité qui ordonne l'arrestation doit, dans un délai maximal de

32 Le collège présidentiel de chaque conseil se compose du président, du premier vice-président et du second vice-président (a1ticle 34 LParl).

33 Article 18, alinéa 1, LParl.

34 Article 18, alinéa 2, LParl

35 Article 17, alinéa 3, LParl.

vingt-quatre heures, requérir directement l'autorisation du conseil dont est membre le député en cause ou l'accord écrit de ce dernier.

Enfin, à l'ouverture d'une session, un député déjà poursuivi pour un crime ou un délit qui n'a pas trait à ses fonctions ou activités parlementaires peut demander au conseil dont il est membre de le faire élargir ou d'annuler les citations à comparaître à des audiences. Sa requête n'a toutefois pas d'effet suspensif⁶

Le droit de participer aux sessions ne peut en revanche être invoqué pour empêcher l'exécution d'une peine privative de liberté, prononcée par un jugement passé en force et dont 1' exécution a été ordonnée hors session³⁷.

Le droit à l'information

L'article 7, alinéa 1, LParl donne un droit étendu d'accès à l'information à tout député. Dans la mesure où l'exercice de son mandat parlementaire l'exige, il peut demander au Conseil fédéral et à l'administration fédérale de lui fournir des renseignements ct de lui ouvrir leurs dossiers sur toute question intéressant la Confédération.

Les motifs de refus éventuels sont limités et énoncés par l'article 7, alinéa 2, LParl. Un député peut se voir refuser des informations uniquement dans trois cas : il demande des informations, sur lesquelles le Conseil fédéral s'est directement fondé pour prendre une décision, qui relèvent de la sécurité de l'Etat ou du renseignement ou qui doivent rester confidentielles pour des motifs de protection de la personnalité³⁸•

En cas de litige entre le député et le Conseil fédéral sur 1' étendue du droit à l'information, le député peut saisir le collège présidentiel du conseil auquel il appartient. Dans un premier temps, le collège tente une médiation entre le député et le Conseil fédéral. Pour préparer celle-ci, le collège présidentiel peut, selon l'article 7, alinéa 6, LParl, consulter tous les dossiers du Conseil fédéral ct de l'administration fédérale qui lui sont utiles.

Si la médiation n'aboutit pas, le collège présidentiel statue définitivement sur la nécessité du député de disposer d'une information pour l'exercice du mandat parlementaire. L'article 7,

36 Article 20, alinéa 3, LParl.

37 Article 20, alinéa 4, LParl.

38 En général sur cette question voir T. SÀGESSER, «Die Inforrnatîonsrechte der Ratsmitglieder und der parlamentarischen Kornmissionen im ncuen Parlamentsgesetz }>, LeGes 2003/2 67 et « Parlamentarischc InformationsM und Konsultationsrechte >>, AJP/PJA 2002 382.

alinéa 5, LParl autorise le Conseil fédéral à présenter dans ce cas un rapport plutôt que ses dossiers.

Ce droit individuel des parlementaires est complété par un droit à l'information des commissions ou sous-commissions, conformément à l'article !50 LParl. Elles peuvent inviter le Conseil fédéral à participer à une séance afin qu'il leur fournisse des informations, ou lui demander de leur remettre un rapport, obtenir des documents du Conseil fédéral ou encore interroger, sous réserve de 1' accord du Conseil fédéral, une personne au service de la Confédération. Elles ne peuvent se voir refuser des informations que dans 1 'hypothèse où le Conseil fédéral s'est directement fondé sur celles-ci pour prendre une décision ou si elles doivent rester secrètes pour des raisons relevant de la sécurité de l'Etat ou du renseignement.

En cas de désaccord entre une commission et le Conseil fédéral quant à l'étendue du droit à l'information, l'article 150, alinéa 4 à 7 LParl, prévoit une procédure analogue à celle exposée ci-dessus.

Le devoir de participer aux séances

L'article 10 Pari prévoit expressément le devoir des députés de participer aux séances du conseil et des commissions dont ils sont membres. Cette disposition peut paraître surprenante dans la mesure où les députés seraient censés remplir ce devoir, même s'il n'était pas inscrit dans la loi, pour respecter leur engagement par rapport à leurs électeurs. L'initiative parlementaire à l'origine de la LParl ne contient pas d'explication sur ce devoir, elle se limite à indiquer qu'il a été repris des règlements existants^39• Quelle que soit sa pertinence, cette règle reflète l'importance du rôle des commissions permanentes du Parlement. Ces commissions exercent une grande influence sur le processus de décision parlementaire. Leurs membres traitent de manière systématique toutes les affaires matériellement connexes dans un domaine et ils acquièrent ainsi des connaissances spécifiques utiles à 1' exécution de leur mandat. Le Conseil fédéral estime pour ce motif que «Les commissions permanentes jouent un rôle important dans le renforcement de la position que la constitution attribue au Parlement vis-à-vis du Conseil fédéral et de l'administration; elles permettent en outre au Parlement de mieux faire face à 1' augmentation massive des exigences auxquelles doit satisfaire son activité »^40.

39 Rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil national du 1er mars 2001, FF 2001 3298/3358.

40 Message du Conseil fédéral du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle constitution fédérale, FF 1997 1 1/388.

Le devoir de secret

L'article 8 LParl soumet les députés au secret de fonction, soit un secret portant sur tous les faits dont ils ont eu connaissance dans le cadre de leur activité parlementaire et qui doivent être tenus secrets ou être traités de manière confidentielle pour préserver des intérêts publics ou privés prépondérants, en particulier pour garantir la protection de la personnalité ou pour ne pas interférer dans une procédure en cours.

Le droit à nne rémunération

La Confédération verse aux députés des indemnités journalières et des contributions destinées à couvrir les coûts qui résultent de leur activité parlementaire. Les modalités sont fixées par le Parlement dans la Loi fédérale sur les moyens alloués aux membres de l'Assemblée fédérale et sur les contributions allouées aux groupes⁴¹•

En 2006, l'indemnité annuelle de base au titre de la préparation des travaux parlementaires était de CHF 24'000, correspondant à environ à EUR 15'500.⁴². Le Parlement a toutefois réduit ce montant à CHF 21 '000, soit environ EUR 13'550.- pour les années 2004 à 2007 en raison des restrictions budgétaires^43. Cette indemnité annuelle est complétée par une indemnité journalière de CHF 400.- ou EUR 258.- pour chaque jour de travail où un député participe à une séance de son conseil, d'une commission ou d'une délégation, de son groupe parlementaire ou du comité de ce dernier, ainsi que pour chaque jour où il accomplit une mission spéciale sur demande du président du conseil ou d'une commission ^{4 .} Chaque député reçoit également un montant annuel de CHF 30'000.- ou EUR 19'360.- à titre de contribution aux dépenses de personnel et de matériel liées à l'exercice de son mandat parlementaire⁴⁵ ainsi que diverses compensations de ses frais de déplacement et de séjour dans la capitale fédérale⁴⁶.

4l RS 171.21 ; << LMAP ».

42 Article 2 LMAP.

43 Article l5a LMAP.

44 Article 3 LMAP.

45 Article 3 LMAP.

46 Articles 4 à 1 0 LMAP.

LES FONCTIONS DU PARLEMENT

LA FONCTION DE LÉGISLATION DÙ PARLEMENT

Le contenu de la législation

L'Assemblée fédérale peut édicter les dispositions fixant des règles de droit sous la forme d'une loi fédérale ou d'une ordonnance⁴⁷.

Sont des règles de droit, « les dispositions générales et abstraites d'application directe qui créent des obligations, confèrent des droits ou attribuent des compétences >>^48. Les autres actes de l'Assemblée fédérale sont édictés sous la forme d'un arrêté fédéral, qui, s'il n'est pas sujet au référendum, est qualifié d'arrêté fédéral simple^49• Le Conseil fédéral ne peut adopter des règles de droit, sous la forme d'ordonnances, que dans la mesure où la Constitution ou la loi l'y autorisent, conformément à l'article 182, alinéa 1, Cst^50.

Selon l'article 164, alinéa 1, Cst., «toutes les dispositions importantes qui fixent des règles de droit doivent être édictées sous la forme d'une loi fédérale>>. Selon les lettres a à g de cette disposition, appartiennent notamment à cette catégorie les dispositions fondamentales relatives à l'exercice des droits politiques, à la restriction des droits constitutionnels, aux droits et aux obligations des personnes, à la qualité de contribuable, à l'objet des impôts et au calcul du montant des impôts, aux tâches et aux prestations de la Confédération, aux obligations des cantons lors de la mise en œuvre et de l'exécution du droit fédéral et à l'organisation et à la procédure des autorités fédérales. Cette norme constitutionnelle ne fixe pas de paramètres permettant d'identifier les règles qui devraient obligatoirement figurer dans une loi et ne pourraient être édictées dans

47 Article 163, alinéa 1, Cst.

48 Article 22, alinéa 4, LParl.

49 Article 163, alinéa 2, Cst

50 Voir par exemple 1' ATF lA.lS0/2004 du 27 avril 2006 confirmant la compétence du Conseil fédéral, fondée directement sur l'article 184, alinéa 3, Cst., pour adopter des ordonnances indépendantes en matière de politique étrangère lorsqu'elles sont nécessaires à la sauvegarde des intérêts du pays.

une ordonnance⁵¹. Elle se limite à donner une liste de domaines en précisant que les « dispositions importantes >> devraient figurer dans une loi.

De plus, 1' article 164, alinéa 2, de la Constitution fédérale autorise l'usage de la délégation législative sous réserve d'une interdiction particulière prévue par la Constitution fédérale. Une loi fédérale peut donc contenir une clause de délégation législative en faveur du Conseil fédéral, autorisant ce dernier à adopter une ordonnance de substitution contenant des règles nouvelles.

Ces deux dispositions ont été insérées par le législateur dans la Constitution fédérale, lors de la révision de l999, avec la volonté d'ancrer dans le texte constitutionnelles principes reconnus depuis de nombreuses années par la jurisprudence⁵² et la doctrine⁵³.

L'article 164, alinéa 1, Cst. rappelle le rôle fondamental de la loi fédérale alors que l'article 164, alinéa 2, Cst. autorise la délégation législative dans les limites de la Constitution. Selon le Message du Conseil fédéral à l'appui du projet de révision de la Constitution, «Il s'agit ainsi d'assurer une légitimation démocratique à la force régulatrice de la loi formelle. Les principes de la délégation législative sont en règle générale applicables à toutes les activités de l'Etat. Le degré de précision exigé de la norme de délégation peut varier en fonction du domaine concerné. Les atteintes graves aux droits fondamentaux doivent disposer d'une base dans la loi elle-même.

Dans le domaine fiscal, la loi doit fixer le cercle des contribuables, ainsi que l'objet et les bases de calcul de l'impôt. En revanche, les exigences sont moins sévères lorsqu'il est difficile de déterminer d'avance, parmi plusieurs solutions, celle qui conviendra le mieux à la situation concrète, lorsqu'il serait excessif d'attendre du législateur, même le mieux intentionné, qu'il puisse régler la matière concernée, ou lorsque l'évolution rapide de la situation exige de fréquentes adaptations du droit (concernant l'ensemble de cette question cf.

également le commentaire des art. 4 et 32, projet 96) >>⁵⁴.

51 G. MÜLLER, « Rechtssetzung und Staatsvertrtige >>, in D. THÜRER, J.F. AUBERT, J.-P. MÜLLLER (éd), Droit constitutionnel suisse, Zurich 2001, pp. 1101/1107.

52 ATF 128 V 102/106; RDAF 2000 l 1321139; SJ 1998 489/500-501.

53 A. AUER, M. HOTTELIER & G. MALINVERN!, Droit constitutionnel suisse, vol. I, 2e éd., Berne 2006, pp. 521-523; G. MüLLER GEORG, « Formen der Rechtssetzung »,in U. ZIMMERLI (éd.), Die neue Bundesverfassung: Konsequenzen for Praxis und Wissenschaft: Tagung vom 21. /22. Oktober 1999 an der Universitiit Bem, BTJP 1999, Berne 2000, pp. 249/264-265; P. MOOR, précité, p. 251.

54 Message du Conseil fédéral du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle Constitution fédérale, FF 1997 I 1/396-397.

Il découle de la combinaison de ces deux normes que 1' article 164, alinéa 2, Cst. autorise le législateur à déléguer au Conseil fédéral la compétence d'édicter des normes primaires, c'est à dire des normes importantes et fondamentales au sens de l'article 164, alinéa 1, Cst. Dans un tel cas, la délégation, qui figure dans la loi fédérale, soit une loi au sens formel, doit respecter les principes établis par la jurisprudence du Tribunal fédéral : la délégation se limite à une matière déterminée et elle contient les lignes fondamentales de la réglementation déléguée, en en fixant son but, son objet et son étendue 55. L'étendue de la délégation et les grandes lignes de la réglementation déléguée doivent être définies le plus précisément possible, compte tenu de la matière en cause.

La délégation d'un domaine déterminé est envisageable si sa réglementation doit évoluer rapidement. Dans ce cas, le besoin de flexibilité justifie une délégation large des compétences normatives au Conseil fédéral 56. Il est aussi possible de transférer une compétence très étendue à l'Exécutif lorsque la réglementation à adopter a un caractère extrêmement technique ou impose l'adoption de règles très détaillées. Tel est par exemple le cas en matière de protection de 1' environnement dans les domaines de la lutte contre le bruit ou de la protection de l'air. A ces exigences, il convient d'ajouter l'obligation pour la norme réglementaire de respecter les droits et principes constitutionnels ⁵⁷ vu son rang dans 1' ordre juridique, sous réserve d'une éventuelle inconstitutionnalité incluse dans la loi vu 1' article 191 Cst.

En conséquence, les conditions de la délégation peuvent être résumées comme suit, dans l'hypothèse ou la clause de délégation figure dans une loi fédérale conformément à l'article 164, alinéa 2, Cst. :

- La délégation se limite à une matière déterminée.

- La délégation contient les lignes fondamentales de la réglementation déléguée, en en fixant son but, son objet et son étendue, sous réserve d'une exception liée à un besoin de flexibilité, au degré de précision des normes réglementaires ou au caractère technique du sujet.

Les dispositions réglementaires respectent les droits ct principes constitutionnels.

55 Dans ce sens, voir OFFICE FÉDÉRAL DE LA ruSTICE, Guide de législation, Berne 2002 p. 244.

56 Ibid.

57 A. AUER, M. HOTTE LIER & G. MALINVERN!, précité, pp. 546 ss.

Dans la procédure du recours de droit administratif, le Tribunal fédéral peut, à titre préjudiciel, examiner librement la légalité des dispositions d'application prises par le Conseil fédéral. En particulier, il exerce son contrôle sur les ordonnances de substitution reposant sur une délégation législative au sens de l'article 164, alinéa 2, Cst.

Lorsque la clause de délégation est relativement imprécise et donne au Conseil fédéral un large pouvoir d'appréciation qui lie le Tribunal fédéral en vertu de l'article 191 Cst., cette juridiction se borne à examiner si les dispositions incriminées sortent manifestement du cadre de la délégation de compétence donnée par le législateur à l'autorité exécutive ou si, pour d'autres motifs, elles sont contraires à la loi ou à la Constitution. Selon la jurisprudence constante du Tribunal fédéral, « dans 1' examen auquel il procède à cette occasion, le juge ne doit toutefois pas substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité dont émane la réglementation en cause. Il doit au contraire se borner à vérifier si la disposition litigieuse est propre à réaliser objectivement le but visé par la loi, sans se soucier, en particulier, de savoir si elle constitue le moyen le mieux approprié pour atteindre ce but. Ce contrôle sc confond pratiquement avec le contrôle de l'arbitraire de la réglementation proposée »⁵⁸·

Au surplus, le Conseil fédéral dispose d'une fonction d'exécution des lois, dans la mesure où il a pour mission de veiller à la mise en oeuvre de la législation et des arrêtés de l'Assemblée fédérale conformément à l'article 182, alinéa 2, Cst.

La procédure d'élaboration des textes législatifs

Le Conseil fédéral est l'autorité directoriale et exécutive suprême de la Confédération". A ce titre, il détermine les buts comme les moyens de sa politique gouvernementale ct planifie ainsi que coordonne les activités de 1 'Etat⁶⁰ Dans le cadre de 1' exécution de cette mission, le Conseil fédéral doit, selon l'article 181 Cst., soumettre à l'Assemblée fédérale des projets relatifs aux actes de celle-ci. Compte tenu du fait que 1' action du Conseil fédéral doit obligatoirement se fonder sur une base légale, en application du principe de la légalité, toute action de l'administration nécessitera une intervention préalable du Parlement. De même, le Parlement pourra souhaiter provoquer une action du gouvernement. Ces relations sont concrétisées par les pouvoirs d'initiative législative respectifs de ces deux autorités.

58 ATF 129 II 160/164-165 et les références citées.

59 Article 174 Cst.

60 Article 180 Cst.

L'article 171 Cst. autorise l'Assemblée fédérale à confier des mandats au Conseil fédéral. Il appartient, selon cette disposition, à la loi de régler les modalités et de définir notamment les instruments à l'aide desquels 1 'Assemblée fédérale peut exercer une influence sur les domaines relevant de la compétence du Conseil fédéral. Une part essentielle de ces éléments consiste en les moyens d'intervention parlementaire prévus à l'article 118 LParl, soit: la motion, le postulat, l'interpellation et la question⁶¹ Ils interviennent notamment dans la procédure d'élaboration des textes législatifs. Un autre instrument est le rôle nouveau du Parlement en matière de planification que nous examinerons ci-après au point D.

La motion charge, selon l'article 120 LParl, le Conseil fédéral de déposer un projet d'acte de l'Assemblée fédérale ou de prendre une mesure. Si le Conseil fédéral est compétent pour prendre la mesure, il le fait ou soumet à l'Assemblée fédérale le projet d'un acte par lequel la motion peut être mise en oeuvre.

En raison de son effet obligatoire, la motion doit être approuvée par les deux conseils. Le premier conseil commence par l'examiner et l'adopte. Elle peut ensuite être modifiée par le second conseil sur proposition de la majorité de la commission chargée de l'examen préalable ou sur proposition du Conseil fédéral. Si le second conseil procède à une modification, le conseil à l'origine de la motion peut approuver la modification à la seconde lecture ou rejeter définitivement la motion. En toute hypothèse, si l'un des conseils rejette une motion, celle-ci est réputée liquidée⁶²•

Lorsqu'une motion est pendante depuis plus de deux ans, le Conseil fédéral doit rendre compte annuellement à l'Assemblée fédérale des travaux qu'il a entrepris et des mesures qu'il entend prendre pour la mettre en oeuvre. Ce rapport est adressé aux commissions compétentes en application de l'article 122, alinéa 1, Cst. Une commission ou le Conseil fédéral peuvent proposer qu'une motion soit classée lorsque son objectif a été atteint ou qu'il n'est plus justifié de la maintenir. Dans ce cas, le classement doit être approuvé par les deux conseils, à moins que cette motion ne se rapporte à l'organisation ou au fonctionnement de l'un d'entre eux.

Le postulat charge à teneur de l'article 123 LParl, le Conseil fédéral d'examiner l'opportunité, soit de déposer un projet d'acte de l'Assemblée fédérale, soit de prendre une mesure et de présenter un rapport à ce sujet. Il peut également lui demander de remettre à l'Assemblée fédérale un rapport sur toute autre question.

61 U. ZIMMERLI, précité, pp. 1037-1038.

62 Article 121 LParl.

Contrairement à la motion, le postulat n'a pas d'effet obligatoire. Pour ce motif, un postulat est réputé adopté dès qu'il a été approuvé par un seul des conseils en application de l'article 124, alinéa 2, LParl. Au surplus, la procédure applicable aux postulats est similaire à celle concernant les motions⁶³.

L'interpellation et la question chargent le Conseil fédéral de fournir des renseignements sur une affaire touchant la Confédération.

En règle générale, le Conseil fédéral répond au plus tard à la session suivante. L'interpellation est réputée liquidée lorsque la discussion demandée par son auteur a eu lieu ou que le conseil a refusé d'y procéder. La question, quant à elle, n'est pas traitée au conseil et est réputée liquidée lorsque le Conseil fédéral y a répondu⁶⁴

En réponse à une motion, un postulat, une intervention ou une question, ou encore de sa propre initiative, le Conseil fédéral peut présenter un projet de loi à l'Assemblée fédérale. Il doit, dans une telle hypothèse, suivre une procédure très codifiée.

En premier lieu, après une phase de préparation et de consultation interne à l'administration⁶⁵, pour respecter l'article 147 Cst., les projets d'actes législatifs importants doivent faire l'objet d'une procédure de consultation préalable externe, notamment auprès des cantons, des partis politiques et des milieux intéressés^66. Cette procédure de consultation est formalisée par la Loi fédérale sur la procédure de consultation". Selon son article 2, la procédure de consultation vise à associer les entités visées ci-dessus à la définition de la position de la Confédération et à 1' élaboration de ses décisions ; l'objectif étant de déterminer si un projet de la Confédération est matériellement correct, exécutable et susceptible d'être bien accepté.

Afin d'assurer la consultation la plus large possible, l'article 4, alinéa 2, LCo impose de demander 1' avis des cantons, des partis politiques représentés à l'Assemblée fédérale, des associations faîtières des communes, des villes et des régions de montagne actives au niveau national, des associations faîtières de l'économie agissant au niveau national et des autres milieux concernés par le projet dans le cas d'espèce. En outre, l'article 4, alinéa 1, LCo donne le droit à toute personne ou organisation qui le souhaite de participer à la consultation

63 Article 124, alinéas 1 & 3 à 5, LParl.

64 Article 125 LParl.

65 A. AUER, M. HOTTELIER & G. MALINVERN[, précité, p. 532.

66 La même règle s'applique aux autres projets de grande portée et aux traités internationaux importants.

67 RS 172.061, << LCo >>.

et d'exprimer un avis⁶⁸ Les opmwns exprimées dans la procédure sont ensuite pondérées et évaluées. L'avant-projet peut être modifié en conséquence.

En second lieu, une fois le projet de loi mis au point, le Conseil fédéral doit le soumettre au Parlement en l'accompagnant d'un message détaillé dont le contenu est imposé par l'article 141, alinéa 2, LParl. Ce document est censé donner aux parlementaires toutes les informations constitutionnelles, législatives et techniques nécessaires pour apprécier 1' opportunité du projet en cause, soit notamment :

<<les bases légales ou constitutionnelles sur lesquelles le projet se fonde, ses effets sur les droits fondamentaux, sa compatibilité avec le droit de rang supérieur et ses relations avec le droit européen ;

les compétences que le projet prévoit de déléguer;

les points de vue et variantes discutés au stade préliminaire de la procédure législative et leur appréciation par le Conseil fédéral ;

les modalités de mise en oeuvre du projet, l'évaluation à laquelle cette mise en oeuvre donnera lieu et les possibilités de mise en oeuvre qui ont été examinées au stade préliminaire de la procédure législative;

l'adéquation des tâches et des moyens financiers à disposition ;

les conséquences que le projet et sa mise en oeuvre entraînent sur les finances et l'état du personnel de la Confédération, des cantons et des communes, les modalités de son financement, les incidences qu'il a eues ou aura sur la planification financière, enfin le rapport coût-utilité des mesures proposées ;

les conséquences économiques, sociales et environnementales du projet;

les relations du projet avec le programme de la législature ; les conséquences que le projet aura sous l'angle de l'égalité entre hommes et femmes>>.

Une fois saisie de ce projet, l'Assemblée fédérale l'examine en suivant la procédure parlementaire usuelle, codifiée par les articles 71 à 95 LParl^69.

Indépendamment des projets de loi, le Conseil fédéral peut adresser d'autres planifications ou rapports à l'Assemblée fédérale

68 La liste des procédures de consultation en cours, prévues ou terminées récemment, avec une brève description de leur objet, est disponible sur le site Internet de la Confédération : www.admin.ch/dokumentation/gcsetz/pc/index.html?lang=fr.

69 Sur la procédure législative, voir A. AUER, M. HOTTELIER &

G. MALINVERN!, précité, pp. 532 ss.

pour information ou pour qu'elle en prenne acte. Il peut notamment soumettre à l'Assemblée fédérale sous la forme d'un projet d'arrêté fédéral simple ou d'arrêté fédéral les objectifs visés par des planifications ou rapports importants, ou les conséquences de ces planifications ou rapports, conformément à 1' article 148, alinéas 1 & 2 LParl.

Enfin, dans le cadre de sa mission d'exécution des lois fédérales, le Conseil fédéral doit tenir le Parlement informé des ordonnances qu'il prépare. La commission compétente peut demander à être consultée sur les projets d'ordonnances importantes qui concernent son domaine d'activité, conformément à l'article 151, alinéa 1, LParl.

De même, lorsqu 'une ordonnance doit être édictée ou modifiée en application directe d'un acte adopté par 1 'Assemblée fédérale, l'article 151, alinéa 2, LParl prévoit que la commission décide, lors du vote sur l'ensemble de l'acte, si elle veut être consultée par la suite par le Conseil fédéral.

LE BUDGET

Le Conseil fédéral soumet à 1 'Assemblée fédérale chaque année le projet du budget de la Confédération, les projets de suppléments ordinaires et de crédits supplémentaires, au plus tard deux mois avant le début de la session au cours de laquelle ils doivent être traités ainsi que le compte d'Etat⁷⁰

Il doit respecter lors de 1' élaboration de ces actes le cadre contraignant de la Loi du 7 octobre 2005 sur les finances de la Confédération⁷¹ Cette loi impose à son article 12 à l'Assemblée fédérale et le Conseil fédéral de gérer les finances de la Confédération en tenant compte de 1' aspect du financement comme de celui du résultat et d'accorder autant que possible leurs décisions législatives avec leurs décisions financières. Ces deux autorités doivent au surplus gérer les finances de la Confédération selon les principes de la légalité, de l'urgence et de l'emploi ménager des fonds en veillant à un emploi efficace et économe des fonds. L'objectif commun à l'Assemblée fédérale et au Conseil fédéral est d'équilibrer à terme les dépenses et les recettes, conformément au mandat contraignant que leur a donné le constituant à l'article 126 Cst⁷²

70 Article 142, alinéa 1, LParl.

71 RS 611.0; « LFC ».

72 La mise en œuvre des mesures d'économies est détaillée aux articles 13 à 18 LFC.

En matière de subventions, le Conseil fédéral doit également agir dans le cadre strict fixé par la Loi fédérale du 5 octobre 1990 sur les subventions⁷³ qui définit les principes applicables en matière de législation et fixe les dispositions générales régissant les divers régimes d'aides et d'indenmités. En particulier, cette loi subordonne l'octroi d'aides financières ou d'indenmités par la Confédération pour l'ensemble de son domaine de compétence aux conditions suivantes : les aides ou indenmités sont suffisamment motivées, le but auquel elles tendent sera atteint de manière économique et efficace, elles sont allouées selon des principes uniformes et équitables, elles sont fixées conformément aux impératifs de la politique financière et elles favorisent une judicieuse répartition des tâches et des charges entre la Confédération et les cantons ainsi qu'une péréquation fmancière fédérale⁷⁴

L'octroi d'aides ou d'indenmités dépend du budget ou de lois particulières, le Parlement conserve un contrôle étroit sur celles-ci.

LA PARTICIPATION À LA POLITIQUE GOUVERNEMENTALE

Au début de chaque législature, l'article 146 LParl impose au Conseil fédéral de soumettre à l'Assemblée fédérale un rapport sur le programme de la législature, accompagné d'un projet d'arrêté fédéral simple relatif aux objectifs. Ce programme se compose des Grandes lignes de la politique gouvernementale et d'un Plan financier de la législature, coordonnés par objets et par échéances.

Les Grandes lignes présentent les orientations politiques majeures et les objectifs principaux pour la nouvelle législature, les principales mesures prévues pour atteindre chaque objectif, un aperçu des projets dont le traitement est prévu au cours de la nouvelle législature et un exposé des principales affaires relevant de la compétence du Conseil fédéral.

Le plan financier est établi à partir des priorités énoncées par les Grandes lignes et présente les besoins pour la nouvelle législature ainsi que les modalités de financement.

Les conseils examinent au cours de la même session le rapport sur le programme de la législature et le projet d'un arrêté fédéral

73 RS 616.1; ^<< LSu ».

74 Pour un exemple d'évaluation d'une subvention, voir M. BURKARD,

« Agrarsubventionen : Wirkungsanalyse )>, LeGes 2005/1 81.