Origine, définition et mise en oeuvre des politiques agri-environnementales

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Origine, définition et mise en oeuvre des politiques agri-environnementales

Francois Bonnieux, Pierre Rainelli, . Esr. Département d’Economie Et Sociologie Ruralesivry, . Université Laval,québec (can)

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Francois Bonnieux, Pierre Rainelli, . Esr. Département d’Economie Et Sociologie Ruralesivry, . Uni- versité Laval,québec (can). Origine, définition et mise en oeuvre des politiques agri-environnementales.

Séminaire franco-québécois : GATT, ALENA, réforme de la PAC, quelles perspectives pour les agri- cultures canadienne et française ?, Oct 1994, Montréal, Canada. 16 p. �hal-02847809�

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STATION D'ECONOMIE

REPUBLIQUE FRANCAISE

MINISTERE DE L'AGRICULTURE ET DE LA PECHE MINISTERE DE L'ENSEIGNEMENT SUPERIEUR ET DE LA RECHERCHE

Institut National de la Recherche Agronomique

ET SOCIOLOGIE RURALES DE RENNES

UNITE ENVIRONNEMENT, REVENU DES AGRICULTEURS

65, rue de St-Brieuc - 35042 Rennes cedex• France - tél. (33) 99.28.53.82 • fax. (33) 99 28.53.80

SÉlvtINAIRE FRANCéJ -QUÉ13ÉCéJIS

6 -8 éJc:tob-re- 19 94

*********

ORIGINE, DÉFINITION ET MISE EN OEUVRE DES POLITIQUES AGRI-ENVIRONNEMENTALES

François Bonnieux, Pierre Rainelli

1. INTRODUCTION

Engagée dans un profond mouvement de transformation, l'agriculture a connu des bouleversements qui se lisent dans le paysage et se ressentent dans la dégradation du milieu et des ressources naturelles. Une offre toujours croissante face à une demande en très faible augmentation a conduit à l'engorgement des marchés, ce qui s'est traduit par l'abandon des terres les moins fertiles, rente foncière oblige. Ainsi a-t-on simultanément des espaces trop exploités avec les conséquences environnementales qui en découlent, tandis que d'autres se vident, avec d'autres impacts sociaux et sur le milieu naturel.

Les problèmes d'excédents des marchés, ainsi que les pressions politiques des grands pays exportateurs agricoles gênés par le système communautaire de soutien à l'agriculture, ont conduit à la réforme de la Politique Agricole Commune (PAC). Cette réforme basée sur un découplage partiel des aides par rapport aux quantités produites, a été l'occasion de "verdir'' la PAC afin de rendre compatible les activités de production avec les exigences de la protection de l'environnement et de l'entretien de l'espace naturel (Règlement 2078/92). Il s'agit alors d'asseoir les aides, au moins pour une partie, sur les fonctions non-marchandes de l'agriculture. Après le découplage, on a donc cherché à recoupler les paiements directs sur la base des aménités produites.

Une première partie de cet article est consacrée à l'analyse de l'assiette de ce nouveau système de soutien. A travers la présentation des biens et services auxquels l'agriculture concourt, nous tâcherons de mieux cerner les aménités produites par le secteur. Dans une seconde partie, nous examinerons le cadre économique permettant de déterminer les modalités théoriques et pratiques de production des aménités provenant de l'agriculture. Il s'agit d'une présentation insistant plus sur les mécanismes mis en oeuvre que sur le détail des mesures.

2. LA PRODUCTION DE BIENS ET SERVICES DE L'AGRICULTURE

Pour mieux comprendre comment fonctionne le couple agriculture - environnement, il convient de voir en premier lieu l'évolution de la combinaison productive avec les forces à

!'oeuvre. Une telle analyse nous éclairera sur les modalités d'apparition d'externalités négatives. En second lieu, on élargira la vision en voyant comment on peut prendre en compte l'ensemble des biens et services issus de l'agriculture qu'ils soient marchands ou non.

21. L'évolution de la combinaison productive et l'environnement

Le contexte de pénurie alimentaire consécutif à la deuxième guerre mondiale combiné à l'effort de reconstruction et d'industrialisation avec les besoins de main d'oeuvre afférente, sont à l'origine d'une politique agricole visant à une plus grande productivité.

Celle-ci a été obtenue par l'intensification, ce phénomène étant entendu comme l'accroissement du rapport entre l'un des facteurs de production et les autres. Ont été plus particulièrement concernés la terre et le travail. Dans l'un et l'autre cas, cela a eu d'importantes répercussions sur le milieu.

En ce qui concerne la terre, on a eu depuis la fin de la guerre une très forte augmentation du rapport entre, d'une part l'ensemble des facteurs travail, capital, consommations intermédiaires, et d'autre part, la terre. Un recours plus important à ces facteurs par rapport au foncier a provoqué une forte augmentation de la production par hectare.

Un des éléments moteurs de ce processus d'intensification réside dans le système d'aides à l'agriculture encourageant la production. On est assez proche du schéma ricardien établissant une relation entre prix élevés du grain et extension des cultures. Ceci peut s'illustrer assez simplement à partir d'une fonction de production globale à rendements constants (Mahé et Rainelli, 1987) :

Y=H[G(T,K,C),Fj

avec Y la production, F le foncier, T le travail, K le capital et C les consommations intermédiaires. Ces trois derniers facteurs sont regroupés au sein de l'agrégat G. On peut donc raisonner (cf. Figure 1) à partir d'un ensemble d'isoquantes obtenues avec les deux facteurs de production G et F, et ce pour des niveaux de prix agricoles différents. En faisant abstraction des variations de rapport de prix entre les facteurs, et de la nature plus ou moins biaisée du progrès technique, on obtient les niveaux de production

0 , 0

^{et Y3}

correspondant à des isoquantes ayant la même concavité.

Pour un rapport w _I entre le prix du foncier et le prix de l'agrégat

G,

on a la droite OA avec le niveau de production

fi.

Avec ce même rapport w₁ si une hausse du prix des produits agricoles conduit à l'isoquante Y₂^, on va se heurter à la contrainte foncière F, ce qui ne permet pas d'avoir le point B' sur Y₂ mais le point B. Pour celui-ci, on a un nouveau rapport w ₂ du prix des facteurs (pente de OB). Du fait de la contrainte foncière, il y a augmentation du prix de la terre et une application plus forte de l'agrégat travail - capital - consommations intermédiaires par hectare ; de la même manière, la contrainte foncière conduit au rapport w ₃ (pente de OC) lorsqu'on passe à l'isoquante Y₃^. Ainsi l'accroissement du rapport G/ F témoigne du processus d'intensification de l'agriculture.

Figure 1. Effet de la contrainte foncière sur l'intensification de l'agriculture

G

0 î ^F

Par commodité, on a supposé que l'on avait des rendements constants, ce que l'on peut matérialiser sur la Figure 2 par la droite k G / F quand on représente la production en fonction du rapport des facteurs

G/ F ,

c'est-à-dire de l'intensification. Or, il est manifeste que l'intensification s'accompagne d'une baisse de productivité de l'agrégat G de facteurs signifiant l'existence de rendements décroissants que l'on peut exprimer par la courbe Y/ F. L'écart entre cette courbe et la droite k G / F augmente avec le degré d'intensification.

Lorsque que cette baisse de productivité est imputable aux deux facteurs fixes de l'agrégat que sont le travail et le capital, les conséquences de type environnemental ne sont pas très graves. Mais si cela provient des consommations intermédiaires, cela signifie une surutilisation d'intrants ayant un effet immédiat sur le milieu (nitrates, pesticides). Or dans le passé on a assisté à une forte croissance de l'emploi de ces facteurs de production, momentanément interrompue en 1975-1976 en raison du renchérissement du prix des matières premières, et notamment du pétrole. Cette croissance s'est accompagnée d'ailleurs d'une baisse de la productivité partielle des consommations intermédiaires.

L'apport dans le milieu naturel dû à cette surutilisation de consommations intermédiaires peut s'écrire :

E(G/F)= k G/F - Y/F

Cet apport va avoir des conséquences environnementales que l'on va évaluer à travers une fonction de dommage où le coût du dommage v( E) croît avec le niveau de rejet.

Figure 2. Les effets de l'intensification dans un contexte de rendements décroissants

y

kG/F

0 GIF (intensification)

En ce qui concerne le travail, son intensification par rapport aux autres facteurs s'explique par un biais factoriel négatif, et aussi par une évolution défavorable de son prix.

Pour ce qui est du biais factoriel, il s'agit d'un phénomène général dans l'agriculture des pays développés. Ainsi Binswanger (1978), met en évidence aux Etats-Unis pour la période 1912-1978, une chute brutale de la part de ce facteur que la seule croissance de son prix ne suffit pas à expliquer. Le progrès technique qui est neutre par rapport au travail jusqu'en 1930, économise nettement ce dernier après la 2ème guerre mondiale. Raisonnant sur des coupes départementales, Bonnieux (1986) trouve le même type de résultats en France pour la période 1960 à 1980.

En raisonnant comme pour le foncier, on pose :

Y= H[ J(F,K,C),T]

on a l'agrégat J qui regroupe les facteurs F, foncier ; K, capital ; et C, consommations intermédiaires.

Compte-tenu d'un progrès technique économisant le travail, l'isoquante

r;

^{va se}

déplacer en

r;

mais avec une déformation telle qu'il y a substitution entre T et

J

comme l'indiquent les pentes de OA et OB (cf. Figure 3).

Figure 3. La substitution entre travail et les autres facteurs de production sous l'effet d'un progrès technique biaisé

T

y2 0

Sachant que le ratio coût d'usage du capital sur le coût du travail a très fortement décru (de 1,5 en 1954 à 0,5 en 1984, Guyomard, 1988), on comprend que l'éviction de ce facteur ait pu être si importante. Rappelons qu'entre 1955 et 1990 l'ensemble des actifs agricoles a régressé de 6, 1 millions à 1,8 million.

Les conséquences e·nvironnementales sont connues avec une mécanisation se traduisant par un agrandissement des parcelles et donc l'arasement des talus. La suppression des obstacles qui favorisaient l'infiltration des eaux de ruissellement est à l'origine de l'aggravation des conséquences des grosses pluies du point de vue hydrologique, et à une plus forte érosion, sans compter la banalisation de la faune, de la flore et du paysage.

22. La production d'aménités par l'agriculture

Historiquement la demande sociale adressée à l'agriculture concerne la production de biens à des fins alimentaires et de matières premières destinées à l'industrie, bois et fibres principalement. Si la fourniture pour l'industrie a fortement décru, la demande alimentaire est restée longtemps forte dans nos sociétés, comme en témoignent les années 40.

Dans ces périodes, les préoccupations environnementales ne se manifestent qu'à travers les nécessités de conservation du capital productif lorsqu'il y a destruction des forêts, ou épuisement des sols. Ce sont dans ces moments là aussi que se sont constitués des paysages aujourd'hui fort appréciés, qu'il s'agisse des terrasses en zone méditerranéennes ou des bocages dans les régions atlantiques. Et l'on constate aujourd'hui

que ces enclos agronomiques sont plus agréables à la vue et plus favorables à la faune et à la flore que les clôtures de barbelés.

Du fait de pratiques peu intensives en capital et en consommations intermédiaires, l'agriculture traditionnelle est vue comme garante des ressources naturelles et synonyme de qualité environnementale. L'évolution de la combinaison a, comme on l'a vu, remis en question cet équilibre entre agriculture et milieu. Cela ne signifie pas pour autant que dans la société traditionnelle tout ait été idyllique, et l'on sait que la "tragédie des communs" a servi de support à une abondante littérature économique quant à la conservation des ressources. Ce que l'on sait moins, c'est que des activités telles que le rouissage du lin et du chanvre entraînaient des pollutions importantes. Il en résultait une dégradation de la qualité des eaux telle que certains auteurs du XVlllème siècle, comme Boureau-Deslandes attribuaient à ces pratiques le phénomène de migration des saumons (Laurent, 1964).

L'abondance de récolte de ces plantes textiles pouvait accroître ce type de pollution et note de Drouin de Bouville(1906) " la récolte de chanvre ayant été exceptionnelle en 1903, la rivière Sarthe est devenue noire comme on ne l'avait pas vue depuis plusieurs années et des milliers de kilos de poissons ont péri".

Le passage dans nos pays industrialisés d'un état de pénurie alimentaire, plus ou moins chronique, à la présence permanente de surplus modifie l'échelle des valeurs. Les dégradations dues à l'agriculture, objectivement plus importantes, sont aussi subjectivement plus fortement ressenties. Cette plus grande sensibilité de l'opinion publique se traduit par une plus forte demande d'environnement, et l'on attend de l'agriculture qu'elle mette à disposition de la collectivité un ensemble de biens et services que l'on peut distinguer selon leur nature.

Outre les biens banalisés subissant ou non des transformations, les agriculteurs fournissent des produits de qualité clairement identifiée. A un territoire donné peuvent être reconnus des attributs particuliers reposant à la fois sur des conditions naturelles favorables et sur un savoir-faire, de préférence ancien, ou considéré comme tel. Cette combinaison débouche sur la notion de terroir et sur la labellisation des produits. Quand il y a identification entre produit de qualité et terroir, on peut dire, à l'image des prix hédonistes, que le marché prend en compte les particularités favorables du territoire dont les agriculteurs sont les gestionnaires et les garants.

Ces conditions naturelles favorables peuvent aussi être valorisées par les agriculteurs directement à travers toutes les formes d'agro-tourisme: accueil à la ferme, gîtes ruraux, organisation de randonnées ... . Si la vente de services de ce type concernait à peine 2 % des exploitations en 1988, il faut noter que ce pourcentage atteint 4 % en Allemagne, 7 % au Royaume-Uni et 20 % en Suède (Hervieu, 1993). Les aspects culturels

liés aux techniques anciennes, souvent recréées à l'occasion de fêtes, ou dans des écomusées constituent également des éléments positifs.

Les possibilités de chasse et de pêche propres à une région, et qui sont directement liées au mode d'occupation du sol et aux pratiques agricoles, sont autant d'attributs susceptibles d'une valorisation. Celle-ci est directe à travers la vente de permis de chasse et de pêche, mais en général il ne s'agit pas d'une rémunération des services rendus par l'agriculture. Il n'y a rémunération que lorsque les conditions sont réunies pour créer une chasse privée, ou pour avoir des enclos piscicoles où l'on peut tarifer le droit de pêche et de chasse. Ces possibilités de chasse et de pêche jouent également un rôle dans le développement de l'agro-tourisme.

De manière plus indirecte, les agriculteurs de par leur gestion du milieu interviennent dans la fourniture de ressources dont les utilisateurs sont plus ou moins éloignés. Ainsi,

l'entretien des zones humides permet à ces espaces de jouer leur rôle d'épuration en

absorbant diverses molécules de polluants qui peuvent ensuite être dégradées. Ces espaces permettent aussi la régulation du régime hydraulique des cours d'eau tant en période de sécheresse que lors de crues. Cette fonction essentielle pour l'approvisionnement en eau potable d'agglomérations qui ne sont pas forcément à proximité, ne fait l'objet d'aucune rétribution. La contribution de l'agriculture aux paysages est du même ordre.

Reste enfin la préservation du patrimoine biologique ou d'écosystèmes menacés, afin de conserver des collections de milieu en intégrant des considérations touchant à la variabilité du matériel génétique animal ou végétal. Ici, comme pour la gestion des zones humides il n'y a aucun retour pour l'agriculteur lorsque ses pratiques sont favorables. On peut même dire qu'au contraire il a un manque à gagner.

Le tableau n° 1 récapitule ces diverses contributions de l'agriculture en les classant par rapport au type de valeur et par rapport à leur caractère plus ou moins marchand.

Tableau 1. Caractérisation des aménités environnementales liées à l'activité agricole

Type de valeur Source de l'aménité Expression ou lien avec Type de rémunération l'agriculture

Valeur d'usage direct Terroir+ savoir-faire Labels

l

Préservation du milieu (bois, ~ par le marché (directe) Patrimoine cynégétique et rivières, zones sensibles) J

halieutique

Paysage remarquable Gestion de l'espace par le marché

Pratiques agricoles "douces" (indirectement agro-tourisme) Valeur d'usage Protection contre les crues Système cultural adapté ; talus

indirect Lutte contre l'érosion

Support de vie Contribution à la biodiversité l

Valeur écologique

1 pas de rémunération par le Capacité d'assimilation Recyclage des déchets ~

agricoles, urbains ou industriels 1 biais du marché

J

Valeur de non usage Flore et faune Préservation et entretien du

remarquables milieu

On note dans le tableau 1 que les aménités relevant de valeurs d'usage direct sont susceptibles de rémunération passant par le marché soit par la vente même de biens (produits de terroir, droits de pêche ou de chasse) ou indirectement par l'intermédiaire du développement touristique. Toutes les autres valeurs échappent totalement au marché.

En fait, on voit bien qu'il existe deux types d'aménités, celles qui ont la caractéristique de biens privés et qui peuvent donc faire l'objet de transaction sur un marché, et celles qui relèvent des biens publics ou semi publics. Pour ces dernières, en l'absence de détenteurs des droits de propriété clairement identifiés, il n'y a pas de prix. C'est bien là que se pose le problème d'allocation optimale au sens de Pareto et de rémunération des agriculteurs. Le tableau n° 2 inspiré de Whitby (1990), présente les aménités autres que celles ayant le caractère de biens privés selon qu'il y a ou non possibilité d'exclusion, et selon la possibilité de rivalité dans l'accès.

Tableau 2. Les aménités agricoles selon le critère d'exclusion et le critère de rivalité dans l'accès

Rivalité dans l'accès Non rivalité dans /'accés (l'utilité d'un (concurrence dans l'utilité) consommateur n'est pas diminuée par

l'utilisation par d'autres consommateurs) Possibilité d'exclusion Chasse Toute consommation d'aménité type paysage

d'usage Pêche nécessitant le recours à un moyen

d'observation onéreux ou à un moyen de transport pour y accéder

Impossibilité d'exclusion Droit illimité de vaine pâture ; Paysage d'accès libre

d'usage sites avec congestion

1

1

Comme l'indique le tableau 2, les problèmes de tarification et donc de rémunération des agriculteurs pour les aménités à l'origine desquelles ils se trouvent, se posent dans le cas où il y a impossibilité d'exclure le consommateur. Cette impossibilité peut tenir à un problème de droits de propriété ou au coût exorbitant que cela impliquerait. Ainsi, un site remarquable situé sur un terrain privé, ou accessible uniquement à travers ce terrain peut faire l'objet d'un péage, ce qui n'est pas le cas s'il est ouvert à tous (cas d'une route le traversant).

3. DÉFINITION ET MISE EN OEUVRE D'UNE POLITIQUE DE PRODUCTION D'AMÉNITÉS

Après l'esquisse d'un cadre général d'analyse, on présente les principales mesures définies dans le cadre de la réforme de la PAC.

31. Cadre général d'analyse

Pour faciliter la présentation, raisonnons à partir de l'exemple d'une forêt périurbaine qui sert de support à la production de bois et de loisirs. Les préférences de la population pour ces deux catégories de biens sont représentées par la fonction d'utilité :

U=U(A,C)

où A désigne le bien public aménités et C le bien privé.

En l'absence de prélèvement, c'est-à-dire si C est égal à zéro, la dynamique de la ressource peut être décrite en première approximation par le modèle de Schaefer :

A= g(A - A)

où g est le taux de croissance intrinsèque de la ressource et A désigne son taux de croissance instantané. Un équilibre stable est défini par A nul, donc par A = A . L'autre position d'équilibre correspond à A = o et ne présente pas d'intérêt pratique.

Considérons maintenant la production simultanée d'aménités et de bien privé. La dynamique de la ressource peut être représentée par :

A= g(A - A)-C

on peut donc assurer une production renouvelable C de bien privé, si et seulement si A= o donc:

C= g(A-A)-C

ce qui montre l'existence d'une relation inverse entre productions de biens publics et privés.

La recherche d'une combinaison optimale renouvelable conduit à résoudre le programme suivant :

max U( A,C)

sous la contrainte C =

g -

A.

La solution est représentée graphiquement sur la Figure 4 : l'optimum correspond au point M

*

de coordonnées A

*

^et C

*

et l'on a :

dC ôU/ôA P; - - -g - - - dA - - oU / éC - Pc

Le taux marginal de substitution du bien privé au bien public est donc égal au coût d'opportunité du bien public par rapport au bien privé (mesuré par le taux de croissance intrinsèque g ). Ces variables sont égales au prix social p: du bien public par rapport au prix de marché Pc du bien privé.

Graphique 4. Combinaison optimale renouvelable

C

... U1

0 A• A A

En l'absence de toute intervention d'une autorité tutélaire de la ressource, rien ne permet de supposer que l'on se situe au point M *. On risque au contraire de se situer en un point M, situé sur une isoquante telle que U, < U *, par rapport à l'optimum on prélève trop de bien privé et la production d'aménités est insuffisante. On note par ailleurs que le point M₁ ne correspond pas à une combinaison durable. Ces cas peuvent être illustrés par l'exploitation privée d'une forêt qui n'intègre pas sa valeur esthétique. On retrouve aussi l'argument des écologistes selon lequel les prélèvements sur le milieu naturel sont sous- payés, ce qui entraîne une surexploitation

Ce modèle très simple met l'accent sur le point central, à savoir que le système de prix de marché ne reflète ni les préférences sociales pour les aménités, ni le coût d'opportunité de production de biens privés. Cette observation demeure exacte lorsqu'on raisonne en dynamique en introduisant le taux d'actualisation et que l'on abandonne l'hypothèse de production sans coût. Par ailleurs, un modèle plus complexe tiendrait compte de la capacité d'assimilation du milieu. Enfin, l'accroissement du revenu peut entraîner une augmentation des préférences pour l'environnement et donc une déformation des courbes d'indifférence en faveur de A.

Le niveau théorique de production des aménités A * étant fixé, ainsi que son prix fictif, reste à déterminer les mécanismes à mettre en oeuvre pour obtenir la fourniture du service. On entre là dans le domaine de l'économie de la réglementation (Laffont, 1992). Il s'agit plus précisément d'élaborer un système incitatif, sous forme de contrat, entre l'autorité tutélaire chargée du bien-être d'une collectivité donnée, et ici, les agriculteurs susceptibles de fournir les biens environnementaux souhaités.

Une fois déterminées les modalités d'obtention de l'aménité, les pouvoirs publics vont définir le type de contrat qui paraît le plus à même d'atteindre le but fixé. Ainsi, au bien eau pure vont correspondre des incitations concernant la diminution des intrants polluants (engrais, pesticides). Au bien qualité du paysage en zone bocagère, on va associer des propositions d'aides à la reconstitution des haies et des talus. D'un point de vue pratique, les décideurs recourent très souvent à l'aide par hectare moyennant le respect de certaines contraintes culturales ou d'élevage.

Dans un cadre statique et en information parfaite, la fonction d'utilité de l'autorité tutélaire dépend de l'appréciation de l'aménité (valeur sociale du bien environnemental désiré), déduction faite du montant budgétaire de la mesure (Richard et Trommetter, 1994).

Ce montant budgétaire se décompose en coûts administratifs et en versements aux agriculteurs.

Pour un type de mesure donné, les bénéfices environnementaux attendus correspondent à une fonction f (z), externalité produite par 1 ha multipliée par le nombre d'hectares

S

entrant dans le programme. On suppose ici qu'il n'y a pas d'effet de seuil.

Pour la protection d'un paysage une telle hypothèse est dénuée de sens puisque ce bien est difficilement fractionnable.

En ce qui concerne le coût budgétaire du mécanisme incitatif, en admettant que les frais de gestion sont proportionnels à la surface du programme, on a en posant x le montant des versements à l'hectare et k le facteur proportionnel lié aux coûts administratifs C( kx) d'où la fonction d'utilité des pouvoirs publics :

Up = f(z)S- c(kx)S = S[ f (z)-C(kx)}.

Du côté des agriculteurs, pour ceux qui acceptent d'entrer dans le programme, on a pour l'agriculteur i la fonction d'utilité

U; = v(x,s;)

où x représente le versement par ha et s; la surface de cet exploitant i qui fait l'objet de la mesure. Notons qu'en général il y a une contrainte sur le montant total du versement que peut recevoir l'agriculteur conduisant à v( x,s,) :s;

v .

En information parfaite, l'autorité va par simple maximisation de U ^P fixer le montant x du versement par hectare. Mais on voit bien à quelles difficultés on va se heurter, outre les éventuels effets de seuil et le montant des frais de gestion.

La première difficulté touche à l'évaluation sociale de l'externalité / ( z). Moyennant les précautions normales d'emploi, des techniques comme la méthode des coûts de transport, ou la méthode d'évaluation contingente, si dans les aménités figurent des valeurs d'existence, permettent une telle évaluation. Divers travaux en Suède, (Drake, 1992), ou au Royaume-Uni, (Willis et Garrod, 1991), ont montré la voie. En France, plusieurs approches similaires sont en cours.

La seconde difficulté tient à la détermination technique des pratiques agricoles susceptibles de produire l'externalité positive. Ainsi, la qualité des eaux des aquifères dépend bien sûr du type d'agriculture que l'on trouve au-dessus, mais interviennent aussi les conditions géologiques et météorologiques. Pour des conduites agricoles identiques, on peut avoir des degrés de pollution très différents.

La troisième difficulté relève de la fixation du niveau d'incitation. Il s'agit d'avoir le versement suffisant pour que l'exploitant agricole accepte d'entrer dans le programme.

Intervient ici un problème d'asymétrie de l'information qui peut être résolu dans un raisonnement avec un modèle à deux périodes. On peut aussi envisager de déterminer le consentement à recevoir des agriculteurs pour adopter de nouvelles pratiques agricoles plus favorables à l'environnement.

32. La mise en oeuvre des mesures agri-environnementales dans le cadre de la nouvelle PAC

La prise en compte des problèmes environnementaux évoqués au point 21 mais aussi les pressions dues aux coûts budgétaires de gestion des surplus et aux négociations du GA TT ont conduit à la réforme de la PAC de mai 1992. On peut résumer celle-ci par le rapprochement du prix des principaux produits des cours mondiaux, compensé par une aide fixe à l'hectare ou à la tête de bétail, et non plus en fonction des quantités produites, et par des primes à la jachère pour les plus gros exploitants (prime plafonnée).

Ce système de paiements directs avec découplage partiel entre soutien du revenu et prix des produits est conçu pour éviter des excédents coûteux tout en rendant l'agriculture plus respectueuse de l'environnement. On peut à partir de la Figure 5 montrer comment ce système s'applique dans les faits.

A partir d'un certain niveau d'intensification, exprimé en abscisse, le coût marginal social devient nettement plus élevé que le coût marginal privé, du fait de l'apparition d'externalités négatives liées au recours croissant à des intrants polluants. La protection dont bénéficie l'agriculture conduit à un prix des produits agricoles P₁ auquel correspond le niveau de production par hectare Q₁^. Cet équilibre A, est plus élevé que l'équilibre A₀^, niveau de prix et de production où le système de culture et d'élevage est neutre par rapport à l'environnement.

Figure 5. Niveau d'intensification et externalités

prix

Ons

Onp

o ~ - - - -

_{a, a}

procLcuonlha

A l'équilibre A₁ le montant total des externalités négatives équivaut à l'aire hâchurée

A

₀

A, B,.

Le fait de réduire l'intensification de

Q ,

à

Q

₀ conduit à une amélioration du bien-être si la variation de surplus du consommateur ( A₀ A₁ B, représente la variation des externalités négatives) est supérieure à la variation de surplus du producteur ( A₀ A, M). Dans ces conditions, l'équilibre A₀ est préférable à l'équilibre A,, puisqu'une fois les agriculteurs compensés pour leur perte de revenu la variation de surplus collectif est positif.

C'est dans cet esprit que la Communauté a mis en oeuvre l'article 19 du Règlement 797/85 repris dans les articles 21 à 24 du Règlement 2328/91. Ce règlement, inspiré de l'exemple britannique, offre la possibilité de donner une aide aux agriculteurs qui adoptent des pratiques plus favorables à l'environnement. Le Règlement 2078/92 va au-delà considérant que "sur la base d'un régime approprié, les agriculteurs peuvent exercer une véritable fonction au service de la société par l'introduction ou le maintien de méthodes de production compatible avec les exigences accrues de la protection de l'environnement et des ressources naturelles ou avec les exigences du maintien de l'espace naturel et du paysage". Ce dernier texte, faisant suite à la réforme de la PAC élargit fortement les possibilités d'aides car ces mesures ont un caractère général et ne sont plus limitées à des zones connaissant des problèmes spécifiques.

. ^.

4. CONCLUSION

L'accélération du processus d'intensification de l'agriculture a entrainé une rupture de l'équilibre agriculture-milieu qui s'est traduite par une dégradation de la qualité des eaux, des destructions de paysages, des atteintes à la faune et à la flore. L'agriculture traditionnelle était aussi à l'origine de nuisances, mais on assiste bien à une aggravation du phénomène dans la période récente. Cette vision globale d'une agriculture de plus en plus responsable d'effets externes négatifs et de moins en moins à l'origine d'aménités doit cependant être modulée selon les régions. D'où des mesures de politique environnementale adaptées aux différentes situations.

Le principe pollueur-payeur devrait guider de plus en plus les politiques de réduction des nuisances d'origine agricole. Il consacre une répartition des droits de propriété sur l'environnement favorable aux consommateurs, puisque les producteurs doivent payer l'utilisation du facteur de production environnement. La rémunération des aménités produites par le secteur agricole, apparait alors comme la contrepartie logique de la mise en oeuvre du principe pollueur-payeur, ce qui justifie les paiements directs. Jusqu'ici leur assiette a été fixée en se référant aux coûts de production des aménités ou encore à la perte de profit induite par l'adoption de pratiques agricoles respectueuses de l'environnement. Une approche plus conforme à la recherche de l'efficacité consisterait à relier paiement et valeur des aménités, ce qui soulève des problèmes théoriques (révélation des préférences pour un bien public) et pratiques (avec la mise en oeuvre de l'approche contingente en particulier). Les politiques actuelles s'appuient sur des contrats avec les agriculteurs, ce qui pose évidemment des difficultés de contrôle avec pour corollaire la question des sanctions éventuelles. La fixation du niveau des primes s'est faite jusqu'ici de façon empirique, dans le cadre d'une enveloppe budgétaire fixée qui exprime le consentement à payer de la collectivité, le taux d'adhésion des agriculteurs éligibles constituant le principal critère de mesure du succès des programmes. Saura-t-on dans l'avenir se rapprocher d'un optimum social, tout au moins atteindre un niveau fixé d'aménités au moindre coût ?

5. RÉFÉRENCES

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