La politique agricole européenne autorise depuis 1985 les Etats membres à rémunérer des agriculteurs pour le maintien ou l'introduction de pratiques de production compatibles avec des objectifs de protection de l'environnement ou de maintien des paysages. La réforme dite de " l'Agenda 2000 " conforte ces orien- tations et la Loi d'Orientation Agricole de 1999 consacre le concept d'une agriculture multifonctionnelle et met en place les Contrats Territoriaux d'Exploitation (CTE). Dans cette perspective, il nous a paru intéres- sant de présenter quelques enseignements tirés du suivi-évaluation des OLAE menées en marais de l'Ouest.
Associer objectifs environnementaux et pratiques agricoles
Les mesures agri-environnementales à l'épreuve du terrain
Patrick Steyaert
Des alertes concernant les consé- quences défavorables de l'agri- culture sur le fonctionnement des zones humides ont été exprimées par des scientifiques et des protecteurs de la nature, et ce depuis deux décen- nies. Les mesures OLAE, seulement mise en œuvre en France à partir de 1991 [Encadré en dernière page], constituent la première action publique menée à grande échelle pour inciter les agricul- teurs à modifier leurs pratiques agricoles en vue de préserver ces biotopes.
Les OLAE ont constitué l'un des pre- miers espaces de confrontation entre acteurs traditionnels du développement agricole et protecteurs de la nature. Des comités de pilotage des opérations ont été constitués, parfois complétés par des comités techniques, qui ont réuni les administrations (préfecture, agriculture, environnement), les collectivités territo- riales, les organisations professionnel- les agricoles, les organismes de déve- loppement et les associations de protec- tion de la nature. Cet ensemble définit ce que Marc Mormont appelle un "dispo- sitif" au sein duquel des "arrangements
institutionnels mettent en relation des représentations, des normes, des pra- tiques et des acteurs". Pour comprendre comment se construisent ces arrange- ments et comment sont mises en œuvre les pratiques, il introduit la notion d'in- certitude qui est, selon lui, d'ordre écolo- gique, économique et socio-politique.
L'enjeu des concertations est alors de tenter de déplacer ou de réduire ces incertitudes.
Dans cet esprit, cet article analyse com- ment les différents acteurs, au travers des comités de pilotage, ont géré ces incertitudes pour définir ensemble des actions concrètes et quelles sont les conséquences de ces actions par rap- port aux objectifs initiaux des OLAE
L'enjeu environnemental en Marais de l'Ouest
Les zones humides littorales atlantiques (ou Marais de l'Ouest), résultant du com- blement d'anciens golfes par des sédi- ments argileux d'origine marine pour la plupart, s'étendent de la Vilaine au nord à la Gironde au sud, soit environ 260 000 ha. Elles ont été progressivement
aménagées au cours des dix derniers siècles par la construction de digues, de canaux et d'ouvrages hydrauliques pour garantir la maîtrise des eaux de surface et permettre leur exploitation par l'hom- me. Il s'agit donc de milieux artificialisés.
Leur caractère humide et leur localisa- tion le long du littoral atlantique jouent un rôle significatif en terme de conser- vation d'une biodiversité spécifique, notamment comme zone de migration de nombreuses espèces d'oiseaux.
Le problème d'environnement en Marais de l'ouest résulte de la disparition des prairies de marais et du maillage hydraulique, supports d'une diversité flo- ristique et faunistique dont certaines espèces sont protégées sur le plan national et international. La disparition des prairies est due essentiellement à la mise en culture après drainage, dans une moindre mesure à la déprise et à la fermeture du milieu. Après une période conflictuelle opposant les tenants de l'in- tensification de l'agriculture et les asso- ciations de protection de la nature, un accord s'est peu à peu construit pour préserver les prairies qui pouvaient encore l'être.
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Les OLAE adoptées en marais de l'ouest ont pour objectif le maintien des surfaces en herbe. Cette mesure de conservation a été assortie de préconi- sations techniques portant sur les moda- lités d'exploitation des prairies par les éleveurs et de contre-parties financières établies en fonction du niveau de contraintes contenues dans les cahiers des charges [Tableau 1].
Les engagements, d'une durée de cinq ans, concernent uniquement les parcel- les choisies par les agriculteurs volontai- res. La répartition des contrats au sein du périmètre d'une OLAE dépend donc du choix des éleveurs en terme de loca- lisation et du type de cahier des char- ges. Le nombre total de parcelles contractualisées dépend du montant des financements disponibles par sec- teur.
Des incertitudes écologiques, L'objectif des OLAE en marais de l'Ouest est de conserver les prairies humides, et de les gérer afin de favori- ser leur fonctionnement écologique. Si les conséquences de la disparition des prairies sur l'évolution de certaines com- posantes de la biodiversité sont connues, il n'en est pas de même pour celles liées aux modalités d'exploitation des prairies par les éleveurs.
Les données apportées par les écologis- tes sont issues d'inventaires qui préci- sent la nature et l'importance de la richesse biologique mais ne permettent pas de déterminer la relation entre cette richesse et les modalités d'exploitation des prairies. Cette absence de connais- sances sur des modèles agro-écolo- giques précis conduit ainsi à un para- doxe utilisé par les agriculteurs au cours des négociations : "si les prairies sont aussi riches que les écologistes le dis- ent, pourquoi faut-il changer nos pra- tiques ?". De plus, ces inventaires sont souvent très localisés et leur généralisa- tion au vaste périmètres OLAE est déli- cate à réaliser.
La construction d'une problématique environnementale et des modes d'action laisse alors une grande place aux repré- sentations des différents acteurs pré- sents dans la négociation. Le manque de connaissances à l'origine des incerti- tudes agro-écologiques a entraîné un déplacement du problème initialement formulé : les préconisations techniques contenues dans les cahiers des charges corroborent essentiellement les pra- tiques agricoles extensives usuelles, assurant donc le maintien de l'existant.
Le compromis a été construit sur le maintien des prairies de marais, et sur- tout sur le soutien économique aux acti- vités d'élevage extensif, qui en constitue
l'enjeu prioritaire.
Cette incertitude a aussi des consé- quences en terme d'évaluation et de contrôle des mesures. Alors que les pouvoirs publics souhaitaient mesurer les effets environnementaux des chan- gements techniques induits par les contrats, il est très vite apparu que l'ab- sence de références scientifiques et techniques ne permettait pas de répond- re à cette attente. L'évaluation s'est alors reportée sur l'évolution de l'occu- pation des sols (cultures-prairies), sur les déterminants de ces évolutions, et le contrôle a porté sur le respect des enga- gements pris (les moyens) et non sur les conséquences environnementales de ces engagements (les résultats).
…agro-économiques, Les agriculteurs adhérant à la mesure OLAE s'engagent pour des contrats d'une durée de cinq ans. Cette décision relève plus d'un choix conjoncturel que d'un raisonnement technique ou écono- mique. Il est en effet difficile pour un agriculteur de prévoir quelles seront les conséquences techniques de ses choix, si celles-ci seront réversibles ou non, ou encore d'estimer avec précision les per- tes économiques et leurs compensa- tions financières. La plupart des agricul- teurs ont adopté les contrats en raison- nant leur répartition spatiale en vue de minimiser la contrainte : absence de contrat sur les parcelles les plus produc- tives et gérées plus intensivement, contrat de base sur les parcelles de fau- che ou sur les parcelles moyennenment fertilisées, et contrat dit "biologique" sur les parcelles éloignées ou très humides et déjà gérées de manière extensive.
C'est aussi une raison supplémentaire permettant d'expliquer la position des
agriculteurs dans la négociation en faveur du maintien de pratiques existan- tes.
Qu'en est-il sur le plan des évolutions à plus long terme ? On peut émettre l'hy- pothèse que les agriculteurs engagés dans cette démarche ont modifié pro- gressivement leur vision stratégique sur le devenir de leur exploitation et choisi des orientations de production plus en accord avec les attentes environnemen- tales (augmentation des surfaces en herbe, accroissement de l'activité d'éle- vage). Une enquête a été menée auprès de 550 exploitations, utilisant des prai- ries de marais, à la signature du contrat, puis quatre ans plus tard. Combinée à une analyse de l'historique des exploita-
tions, elle a permis de retracer les tra- jectoires des exploitations en les situant sur deux gradients d'intensification : celui des cultures de vente qui traduit l'a- bandon des activités d'élevage, et celui des taux de cultures fourragères dans les apports fourragers totaux, qui traduit le degré d'intensification de ces activi- tés. Contrairement à l'hypothèse formu- lée, la confrontation de l'état initial à l'é- tat final montre qu'il n'y a pas eu de modification des choix stratégiques des exploitants en terme d'orientation des productions, bien qu'on assiste à une relative stabilisation des prairies à l'é- chelle des territoires de marais (les tra- jectoires des exploitations vont toujours dans le sens de l'intensification, [figure 1].
Le contexte économique serait-il un fac- teur surdéterminant des orientations stratégiques des exploitations (par rap- port à d'autres facteurs tels que pénibili- té ou organisation du travail, opportuni- tés foncières, etc.) ? Les aides OLAE seraient-elles insuffisantes pour réduire un déséquilibre de revenu entre les acti- Les contraintes techniques concernent principalement la limitation de la pression de pâturage, la réduction des doses de fertilisants, notamment de l'azote, le maintien du caractère humide des prairies, le décalage des dates de fauche et le maintien des éléments paysagers. Ces préconisations sont modulées selon deux niveaux de contrain- te, et varient peu en fonction des secteurs de marais concernés.
Tableau 1 : Contrats proposés pour l’utilisation des parcelles
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vités d'élevage extensives et les autres formes d'agriculture intensive ? Nous avons alors analysé de manière détaillée la part occupée par les primes OLAE dans l'ensemble des aides agri- coles pour les exploitations de deux sec- teurs de marais et comparé le revenu agricole pour différentes catégories d'exploitations [figures 2 et 3].
Au vu de ces informations, on comprend mieux que les agriculteurs précédem- ment engagés dans une dynamique d'a- bandon progressif des activités d'éleva- ge et de l'utilisation de l'herbe ne puis- sent pas réaliser rapidement un change- ment d'orientation de leur système de production. Les OLAE, conçues en
marge de la PAC, ne constituent pas un levier financier suffisant pour garantir des évolutions agricoles sur le long terme.
…et socio-politiques.
Ce constat est renforcé par les incertitu- des d'ordre politique qui portent sur le contrat lui-même. L'engagement à conserver les prairies pendant cinq ans et maintenir les pratiques en l'état est percu par les éleveurs comme un fac- teur de blocage des adaptations de leur outil de production aux évolutions rapide des marchés. A l'inverse, le manque de visibilité à long terme sur la pérennité du dispositif n'est pas un facteur de stabilité
pour modifier en profondeur les orienta- tions des productions. Malgré cela, l'ad- hésion aux OLAE a été importante et sans doute favorisée par l'obligation faite aux agriculteurs de déclarer leurs surfaces en 1992 dans le cadre de la PAC (les surfaces déclarées en prairie permanente ne sont plus, depuis lors, éligibles aux aides SCOP).
Le contexte sociologique a également changé . L'élevage est souvent considé- ré comme une activité en retard de développement dans une zone géogra- phique où l'agriculture a récemment été modernisée et intensifiée. Parmi les acti- vités d’élevage, l'activité laitière est considérée comme plus moderne, car spécialisée et utilisant des techniques intensives, notamment en production fourragère. Les rapprochements entre acteurs, provoqués par les OLAE, ont pu modifié les perceptions de l'activité et du métier d'éleveur. La problématique agri- environnementale place ces derniers dans une position nouvelle de co- responsabilité d'un patrimoine biolo- gique rare et transforme les relations entre éleveurs, entre cultivateurs et éle- veurs, et enfin entre agriculteurs et aut- res acteurs.
Ainsi par exemple, lors de la mise en place des premières OLAE, ce sont des cultivateurs qui étaient présents dans certains comités de pilotage et qui par- laient au nom des éleveurs. En effet, ces derniers, du fait des contraintes propres à leur activité (charge de travail, disponi- bilité), sont généralement moins organi- sés et moins bien représentés dans les instances agricoles locales. Les OLAE ont provoqué une prise de conscience collective induisant de nouveaux modes La plupart des exploitations, que ce soit
en élevage allaitant ou laitier, dérivent d'un modèle traditionnel mobilisant une part importante de prairies dans le pro- cessus de production. La spécialisation laitière ou céréalière avec une diminution progressive de l'utilisation des prairies de marais est restée la même avant et durant l'application des OLAE.
Les plus petites exploitations extensives ont disparu et les terres ainsi libérées ont été reprises par des exploitations plus intensives, sans modifier les proportions des occupations des sols. Il n'y a donc pas eu de modification des choix straté- giques des exploitants en terme d'orien- tation des productions, bien qu'on assis- te à une relative stabilisation des prairies à l'échelle des territoires de marais.
Figure 1 : Des évolutions d'exploitation peu modifiées
Bien que les primes OLAE représentent plus de 60% des aides allouées aux surfaces en herbe, celles-ci ne sont pas suffisantes pour réduire l'écart avec les aides PAC allouées aux surfaces cultivées (respectivement 900 et 2600 fr/ha) (fig 2). Les exploitations d'élevage allaitant dégagent les moins bons revenus, avec ou sans aides, et les exploitations laitières ont un revenu inversément proportionnel au taux de surface en herbe dans la surface fourragère totale (fig 3).
Un deséquilibre persistant Figure 2 : Occupation du sol et évaluation des aides
dans deux zones humides
Figure 3 : Analyse des excédents d'exploitation avec ou sans aide
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Pour en savoir plus
Steyaert P., Asfeld C., 1998 Diagnostic économique des exploitations agricoles utilisatrices de prairies naturelles de marais.
Prog. LEADER II Pays Rochefortais, Doc. INRA St Laurent de la Prée, 35 p.
Steyaert P., Vannier V., Capillon A., 1998. Evaluation des OLAE sur les secteurs de Rochefort nord, Marennes, Nord des Iles et Maillezais. Rapport de fin de contrat MAPE-MATE.
Steyaert P., Papy F., 1999. Contribution de l'agronomie à l'évaluation des opérations locales agri-environnementales.
Economie Rurale, 249, 49-54.
n°9 - janvier/mars 2001 de représentation des agriculteurs et la
prise en main progressive, par les éle- veurs, des dossiers concernant leur pro- pre avenir.
C'est donc toute la problématique de l'é- levage en marais qui a été mise au devant de la scène et qui a créé une nouvelle légitimité pour ce type d'activi- té. L'un des signes de cette évolution est la mise en œuvre de nombreux projets collectifs d'éleveurs qui tentent de lier les caractéristiques de leur territoire de production, leurs savoir-faire et leurs modes de gestion extensive des prairies dans des démarches de qualité des pro- duits.
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Les mesures agri-environnementales locales ont sans conteste joué un rôle important dans l'évolution de la politique agricole française et européenne.
Cependant, entre la conception de ces mesures, leurs objectifs et leur mise en œuvre concrète sur le terrain, il existe des distorsions importantes qui révèlent de nouveaux enjeux à l'échelle locale.
Ces distorsions peuvent être expliquées par le contexte d'incertitude dans lequel agissent aujourd'hui les agriculteurs.
Les politiques agri-environnementales questionnent les agriculteurs sur les fon- dements mêmes de leur activité et sont, de ce point de vue, potentiellement riches d'innovations. Elles font entrer dans l'espace public des positions et des perceptions en rupture ou à la marge d'un modèle agricole dominant.
Nous assistons aussi à l'apprentissage de nouvelles formes de concertation qui ouvre le monde agricole à des préoccu- pations de société jusqu'alors peu consi- dérées. Les incertitudes technico-écolo- giques seront progressivement réduites
par la recherche scientifique et par les initiatives d'agriculteurs liées à ces mesures. Sur le plan politique, il est clair cependant que la conception des mesu- res agri-environnementales comme mesu- res d'accompagnement de la PAC génè- re des incohérences qu'il sera difficile de lever.
La France propose, avec les CTE, une première voie d'intégration des objectifs
agricoles et environnementaux en reconnaissant la "multifonctionnalité" de l'agriculture. Cependant, les outils finan- ciers restent les mêmes et le découpla- ge entre les aides agricoles et les aides environnementales et rurales entraînera probablement des conséquences sem- blables à celles observées pour les OLAE.
Les Opérations Locales Agri-Environnementales (OLAE)
Le Ministère de l'Agriculture a défini deux catégories de zones rurales prioritaires pour les OLAE : les secteurs de biotopes rares et sensibles (les prairies humides des marais de l'Ouest, par exemple), et les zones très extensifiées, menacées par la déprise agricole, dont les conséquences environnementales se répercutent au niveau des habitats des espèces sauvages, des paysages et des risques naturels.
L'analyse des OLAE françaises (au nombre de 270 avec 28100 contrats fin 1997) montre le réel succès de ces mesures et leur principale concentration géographique le long du littoral atlantique et en secteur de montagne.
Ces zones ont connu une transformation importante de l'espace rural durant les trois der- nières décennies : les premières ont été artificialisées par développement des cultures four- ragères et retournement des surfaces en herbe au profit des cultures de vente ; les secon- des sont menacées par le repli de l'agriculture sur les terres à potentiel agronomique élevé et par l'abandon des parcelles les moins productives.
Les mesures OLAE sont fondées sur le principe de subsidiarité et laissent une place impor- tante à la négociation locale pour :
- définir les objectifs de protection de l'environnement,
- délimiter les zones concernées par ces objectifs, qui constitueront des zones d'éligibilité aux contrats,
- élaborer le contenu des cahiers des charges en précisant les pratiques agricoles concer- nées et les normes techniques à respecter,
- proposer les montants des compensations financières, en respectant les conditions défi- nies par l'Europe (plafonds financiers, rémunérations compensatrices),
- préciser des conditions particulières d'acccès à la signature de contrats,
- mobiliser, éventuellement, des moyens de financement complémentaires auprès des col- lectivités territoriales,
Ces propositions sont soumises ensuite à une procédure d'agrément au niveau national et européen.
Un programme de contrôle des contrats est mis en place. Dans certaines situations, ces pro- grammes sont doublés d'un dispositif de suivi-évaluation par la recherche. C'est notamment le cas des OLAE expérimentales en marais de l'Ouest.
L’auteur
Patrick Steyaert est Directeur du Domaine Expérimental de Saint Laurent de la Prée (SAD-DSLP), Centre INRA Poitou Charentes.
1er trim. 2001
