CONSEIL D'ETAT
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No 49.071
Projet de règlement grand-ducal
déclarant zone protégée d'intérêt national sous forme de réserve naturelle et de paysage protégé, la vallée dite
« Mamerdall » englobant des fonds sis sur le territoire des communes de Bertrange, Kehlen, Kopstal, Lintgen, Lorentzweiler, Mamer, Mersch, Steinsel et de Strassen.
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Avis du Conseil d'Etat
(15 février 2011)
Le projet de règlement grand-ducal susmentionné a été transmis pour avis au Conseil d’Etat par une dépêche du Premier Ministre, Ministre d’Etat, en date du 28 octobre 2010.
Le projet, élaboré par le ministre délégué au Développement durable et aux Infrastructures, était accompagné:
d’une fiche financière;
du dossier de classement élaboré par un bureau d’études en aménagement du territoire et urbanisme en collaboration avec le Ministère de l’environnement/Administration des eaux et forêts, service de la conservation de la nature, datant de décembre 2000;
d’un deuxième dossier de classement émanant des mêmes auteurs, intitulé « Zusammenstellung der Berichte der öffentlichen Vorstellung des Dossiers », datant de juin 2002;
du rapport du Conseil supérieur pour la protection de la nature du 24 octobre 2002;
de l’avis de la Chambre d’agriculture sur l’avant-projet de règlement grand-ducal précité, datant du 13 octobre 2003;
de l’avis de la Chambre d’agriculture sur le projet de règlement grand- ducal précité, datant du 12 juillet 2010;
de l’extrait du registre aux délibérations des conseils communaux de -Bertrange du 10 décembre 2008
- Kehlen du 29 octobre 2008 - Kopstal du 28 novembre 2008 - Lorentzweiler du 10 décembre 2008 - Mamer du 13 juillet 2009
- Mersch du 10 novembre 2008 - Steinsel du 21 novembre 2008 - Strassen du 24 novembre 2008.
L’extrait du registre aux délibérations du conseil communal de Lintgen datant du 16 octobre 2008 parvint au Conseil d’Etat, le 13 janvier 2011.
Considérations générales
Le projet sous avis entend déclarer zone protégée d'intérêt national sous forme de réserve naturelle et de paysage à protéger la région dite Mamerdall.
L’article 43 de la loi modifiée du 19 janvier 2004 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles constitue la base légale du règlement sous avis. Cet article précise que « la déclaration de zone protégée d’intérêt national se fait par règlement grand-ducal, le Conseil d'Etat entendu en son avis ».
L’article 40 de la loi précitée prévoit que « des parties du territoire peuvent être définies et déclarées zones protégées d’intérêt national, soit sous forme de réserve naturelle, soit sous forme de paysage protégé et comme telles être grevées de servitudes et de charges en vue d'assurer soit la sauvegarde des habitats ainsi que de la faune et de la flore, soit la sauvegarde du paysage ou le bien-être de la population ».
La région du Mamerdall fait partie de la zone protégée d’intérêt communautaire qui mentionne la vallée de la Mamer et de l’Eisch à l’annexe de la directive 92/43/CEE concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages sous le numéro LU0001018. Cette zone s’étend sur une superficie totale de 6697 ha. Elle figure également à l’article 4(15)1 du règlement grand-ducal du 6 novembre 2009 portant désignation des zones spéciales de conservation.
Le Conseil d’Etat rappelle que la renaturation de la Mamer et la protection de la forêt du Mamerdall font également partie des mesures
1 Vallée de la Mamer et de l’Eisch (LU0001018)
(a.) maintien et amélioration de la qualité de l’eau et de la structure de la Mamer et de l’Eisch et de leurs affluents; en particulier maintien dans un état de conservation favorable et restauration des rivières avec végétation du Ranunculion fluitantis et du Callitricho-Batrachion (3260) et de la population de la Lamproie de Planer Lampetra planeri
(b.) maintien dans un état de conservation favorable des eaux oligo-mésotrophes calcaires avec végétation benthique à Chara spp. (3140)
(c.) maintien dans un état de conservation favorable et restauration des pelouses calcaires de sables xériques (6120*) et des pelouses calcaires karstiques (6110*)
(d.) maintien dans un état de conservation favorable des pentes rocheuses calcaires avec végétation chasmophytique (8210)
(e.) maintien dans un état de conservation favorable et restauration des sources pétrifiantes avec formation de tuf (7220*)
(f.) maintien dans un état de conservation favorable des grottes (8310)
(g.) maintien dans un état de conservation favorable et restauration des landes sèches à callune (4030) (h.) maintien dans un état de conservation favorable et restauration des prairies à Molinie (6410) (i.) maintien dans un état de conservation favorable et extension surfacique des mégaphorbiaies (6430) (j.) maintien dans un état de conservation favorable et extension surfacique des forêts alluviales (91E0*) (k.) maintien dans un état de conservation favorable des hêtraies du Luzulo-Fagetum (9110) et du Asperulo- Fagetum (9130)
(l.) maintien dans un état de conservation favorable de la population du Triton crêté Triturus cristatus (m.) maintien dans un état de conservation favorable des populations du Murin de Bechstein Myotis bechsteinii, du Grand murin Myotis myotis, du Murin à oreilles échancrées Myotis emarginatus, du Petit rhinolophe Rhinolophus hipposideros et du Grand rhinolophe Rhinolophus ferrumequinum.
compensatoires de la construction de la route du Nord, définies par la loi du 27 juillet 1997 autorisant le Gouvernement à procéder à la construction d'une route reliant Luxembourg à Ettelbruck. L’article 5 de cette loi dispose que les mesures compensatoires comprennent entre autre « un programme de restitution d'habitats naturels pour la Vallée de la Mamer », ainsi que
« l'intégration de la nouvelle route dans la Vallée de la Mamer par un réseau de haies et d'arbres ».
Dans le cadre des zones protégées d’intérêt national, le Conseil d’Etat a encore pris connaissance du plan d’action national concernant la protection de la nature, établi par décision du Gouvernement en conseil du 11 mai 2007 relative au plan national concernant la protection de la nature, publié le 5 juillet 2007 au fascicule N° 111 du Mémorial A. Ce plan précise à l’annexe A la liste alternative/complémentaire de sites en vue d’être déclarés zones protégées en réserve forestière intégrale (RFI) où figure sous le numéro RFI23 le Mamerdall avec une superficie de 285 ha. Sur la liste des sites en cours de procédure de désignation ou pour lesquels un dossier de classement était en cours d’élaboration se trouve le numéro RF21 Bertrange/Kehlen/Kopstal/Lintgen/Lorentzweiler/Mamer/Mersch/Steinsel/
Strassen/Mamerdall. Le Conseil d’Etat est à se demander si le RFI23 est un sous-ensemble du RF21, répondant ainsi aux critiques du Conseil supérieur pour la protection de la nature qui, dans son avis du 24 octobre 2002, avait déploré que la forêt dite Engelsratt de Mamer ne fasse pas partie de la zone initialement prévue.
Les auteurs du projet de règlement grand-ducal sous avis ont donc opté pour une approche par étape, en commençant à réglementer une partie des 6697 ha de la zone LU0001018, figurant à la directive précitée 92/43/CEE, à savoir le Mamerdall. Cette zone comprend deux parties: la partie 1, dite réserve naturelle qui s’étend sur une surface de 737,5917 ha et la partie 2, dite paysage protégé, qui a une étendue de 1420,2442 ha. Le dossier de classement quant à lui mentionne les zones à protéger sous les termes A et B (zone centrale et zone tampon).
Il ressort du dossier de classement que 81,3% de la zone est couverte par la forêt et 17,9% par des terrains agricoles. Parmi ces derniers, 358 ha sont déjà exploités sous des contrats de biodiversité avec le SICONA. La zone couvre encore 15 lots de chasse et 8 lots de pêche. Certains poissons de la Mamer font partie de la liste rouge des espèces menacées telle que décrite dans l’annexe II de la directive précitée et reprise dans la loi précitée du 19 janvier 2004.
Quant à la question de propriété, le dossier de classement signale que des 1256 ha de forêts situées dans la réserve naturelle, seuls 75 ha appartiennent à des propriétaires privés. Il y est prévu d’interdire toute transformation de forêts feuillues en forêts résineuses. En plus, les forêts feuillues soumises au régime forestier sont laissées à la libre évolution.
Pour ce qui est des terrains agricoles, 102,23 ha sont situés dans la réserve naturelle proprement dite, exploités par 16 entreprises agricoles.
Celles-ci sont touchées à des degrés divers:
- pour onze parmi elles, les terrains classés représentent moins que 3,1% de leur exploitation;
- pour deux, ils représentent respectivement 6,1 et 6,6%;
- pour deux autres, respectivement 10,5 et 12,7%, et finalement
- pour une entreprise agricole, les terrains classés, à savoir 50,54 ha, forment 40,4% des terrains exploités par elle, terrains d’ailleurs pris en location auprès d’une dizaine de propriétaires.
Lors des premiers contacts avec les personnes concernées, les autorités en charge du dossier ont exposé en détail les mesures prévues pour compenser les servitudes et charges imposées, à savoir:
1. les avantages prévus par différents règlements grand-ducaux instituant un régime d’aides
- favorisant les méthodes de production agricole compatibles avec les exigences de la protection de l’environnement et de l’entretien de l’espace naturel, et
- pour la sauvegarde de la diversité biologique, ainsi que - pour l’amélioration de l’environnement naturel;
2. la possibilité de vendre des terrains de la réserve naturelle à l’Etat qui ensuite les mettra gratuitement à disposition de l’exploitant;
3. la possibilité d’échanger des terrains avec des terrains étatiques se situant en dehors de la réserve naturelle;
4. la production de produits de consommation de haute qualité.
Conformément aux obligations légales, les personnes concernées et notamment les propriétaires furent informés par affichage aux lieux de publication officiels des communes visées et ce pendant une durée de 30 jours; dans la plupart des communes, ceci se fit entre le 30 octobre et le 2 décembre 2008, dans le respect de l’article 42 de la loi précitée du 19 janvier 2004, qui précise que « le Ministre adresse, aux fins d'enquête publique, le dossier au commissaire de district territorialement compétent.
Le commissaire de district ordonne le dépôt pendant trente jours du dossier à la maison communale, où le public peut en prendre connaissance. Le dépôt est publié par voie d'affiches apposées dans la commune de la manière usuelle et portant invitation à prendre connaissance des pièces. Endéans ce délai, les objections contre le projet de classement doivent être adressées au collège des bourgmestres et échevins qui en donne connaissance au conseil communal pour avis. Ce dossier, avec les réclamations et l'avis du conseil communal, doit être transmis dans le mois de l'expiration du délai de publication au commissaire de district qui transmet ces pièces au Ministre avec ses observations ».
Le Conseil d’Etat constate que dans les communes qui se sont exprimées sans réserve en faveur de la zone à protéger, à savoir les communes de Bertrange, Lorentzeiler, Steinsel et Strassen, les propriétaires concernés sont quasi exclusivement l’Etat et les communes elles-mêmes.
Dans les autres communes, un certain nombre de propriétaires privés, dont la plupart exploitent les terrains en tant qu’agriculteur, sont concernés directement; parmi eux, certains ont fait valoir leur opposition au projet de classement de leurs terrains.
Il en résulta que les communes de Kehlen, Kopstal et Mersch, bien qu’avisant favorablement le projet en général, ont émis certaines réserves.
La commune de Lintgen s’est limitée à aviser favorablement l’opposition d’un propriétaire concerné, tandis que la commune de Mamer émit un avis négatif.
Le Conseil d’Etat rappelle que les mesures prévues au présent projet de règlement grand-ducal se situent dans le cadre de l’article 39 de la loi modifiée du 19 janvier 2004 et prévoyant que les zones protégées d’intérêt communautaire et d’intérêt national peuvent être grevées de servitudes et de charges. Il constate que le cadre légal tracé par l’article 442 de la même loi est respecté.
Examen du projet
Intitulé
En analogie avec les règlements grand-ducaux existants, le Conseil d'Etat recommande l'intitulé suivant, tout en insistant de mettre le paysage protégé au masculin:
« Projet de règlement grand-ducal déclarant zone protégée d'intérêt national la réserve naturelle et le paysage protégé de la vallée « Mamerdall » sis sur le territoire des communes de Bertrange, Kehlen, Kopstal, Lintgen, Lorentzweiler, Mamer, Mersch, Steinsel et de Strassen ».
Préambule
Au premier visa, il y a lieu de citer les articles 39 à 45 de la précitée du 19 janvier 2004.
Dans la mesure où parmi les aides à apporter aux agriculteurs concernés figurent celles sous la responsabilité du ministre de l’Agriculture, de la Viticulture et du Développement rural, il convient de le mentionner au préambule et dans la formule exécutoire (article 7 du présent projet). Il y a également lieu de mentionner correctement le ministre des Finances (et non
2 Art. 44. Le règlement grand-ducal déclarant une partie du territoire zone protégée d’intérêt national, soit
réserve naturelle, soit paysage protégé, pourra imposer au propriétaire ou au possesseur immobilier les charges et grever les fonds des servitudes suivantes:
- interdiction ou restriction des activités telles que fouilles, sondages, terrassements, extractions de matériaux, utilisation des eaux;
- interdiction du droit de construire ou restriction de ce droit;
- interdiction du changement d'affectation des sols.
Les parties du territoire déclarées réserve naturelle peuvent en outre être grevées des servitudes suivantes:
- interdiction de la capture d'animaux non classés comme gibier et de l’enlèvement de plantes;
- interdiction ou restriction du droit de chasse et de pêche;
- interdiction du droit de circuler ou restriction de ce droit;
- interdiction de la divagation d’animaux domestiques;
- réglementation de l'emploi de pesticides, de boues d'épuration, de purin, lisier, fumier, d'engrais et de substances similaires;
- interdiction ou restriction de l’exploitation forestière.
pas du Budget et du Trésor), conformément à l’arrêté grand-ducal du 23 juillet 2009 portant attribution des compétences ministérielles aux membres du Gouvernement.
Article 1er
Sans observation.
Article 2
Le Conseil d’Etat constate qu’un certain nombre de fonds inscrits au cadastre de la commune de Mamer, section A de Mamer Nord sous les numéros 1727/ … au lieu-dit Juckelsbësch, ne font pas partie de la zone à protéger, alors que ces fonds sont, suivant plan soumis au Conseil d’Etat, entourés par d’autres parcelles qui font partie soit de la réserve naturelle, soit du paysage protégé. Les raisons pour ce faire ne sont pas indiquées dans le dossier de classement. Le Conseil d’Etat insiste à ce que les critères retenus pour délimiter les parcelles, pour en inclure certaines et en exclure d’autres, soient en tout cas appliqués de façon uniforme à toutes les propriétés privées. Le règlement en projet risque en effet d’encourir la sanction de l’article 95 de la Constitution, alors qu’il heurte le principe de l’égalité des citoyens devant la loi.
Quant à la forme, le Conseil d’Etat tient à faire les observations suivantes. Par analogie aux autres règlements grand-ducaux régissant la même matière, le Conseil d’Etat propose soit de reprendre les termes de parties A et B, se référant aux zones centrales et zones tampons telles que décrites dans le dossier de classement, soit d’omettre les mots partie 1 et partie 2 pour parler uniquement de réserve naturelle et de paysage protégé.
Aussi le Conseil d’Etat s’interroge-t-il sur la raison pour laquelle certains numéros de cadastre se retrouvent inscrits en double, voire même en triple? C’est le cas entre autres du numéro 508/1278 de la section E de Keispelt et Meispelt, des numéros 39/427, 39/428, 40/1195, 40/1196, 41 et 859/2505 de la section A de Mamer-Nord. S’il s’agit d’une erreur, elle sera à redresser.
La dernière phrase de l’article sous revue indique que les plans annexés font partie intégrante du règlement en projet. Le Conseil d’Etat insiste à ce que ces plans soient établis selon une échelle qui garantisse leur lisibilité.
Pour plus de précision, le Conseil d’Etat propose d’ajouter la superficie totale des deux parties.
L’article sous examen se lira comme suit:
« Art. 2. La zone protégée d’intérêt national se compose de deux parties:
I. La réserve naturelle, d’une étendue de … ha, formée de (…).
II. Le paysage protégé, d’une étendue de (…) ha, formé de (…). »
Articles 3 et 4
Le troisième point des articles 3 et 4 interdit toute construction à l’exception de la transformation, de l’agrandissement ou de la reconstruction de constructions existantes et, au sein du paysage protégé, il ajoute que d’éventuelles installations agricoles ou forestières sont non seulement soumises à autorisation, mais doivent se faire selon des critères d’intégration paysagère à fixer par le ministre. Le Conseil d’Etat est d’avis que les exploitants privés et notamment les agriculteurs ont un rôle important à jouer dans la gestion d’une zone naturelle; selon l’adage que le mieux est l’ennemi du bien, le fait de vouloir trop les soumettre à des contraintes risque de produire un effet inverse. Le Conseil d’Etat propose de prévoir au sein de la réserve naturelle et du paysage protégé une exception à l’interdiction de construction pour les installations agricoles ou forestières.
Si les auteurs du projet veulent maintenir leur approche, ils devront au moins prévoir les critères selon lesquels le ministre autorisera ou refusera ces installations, de même que la procédure y relative.
D’un point de vue rédactionnel, le Conseil d’Etat propose d’écrire
« toute construction », au lieu de « la construction » au point 3 de l’article 3 du présent projet.
Article 5
Le Conseil d’Etat a du mal à suivre les auteurs quand ils écrivent que les dispositions prévues aux articles 3 et 4 ne s’appliquent pas aux mesures prises dans l’intérêt de la conservation de la zone et de sa gestion. Car, selon la lecture que le Conseil d’Etat fait des articles 3 et 4, les dispositions y prévues sont bel et bien des mesures dans l’intérêt de la zone à protéger. En tout cas, il s’oppose fermement à ce que des restrictions soient imposées aux seuls propriétaires privés, alors que les autorités étatiques y soient autorisées à les dépasser allègrement. Il insiste à ce que les dispositions de l’article 12 de la loi concernant la protection de la nature et des ressources naturelles soient respectées scrupuleusement, à savoir que tout projet ou plan susceptible d'affecter une zone protégée fasse l'objet d'une évaluation de ses incidences sur l'environnement et ceci avant toute éventuelle autorisation.
Partant, il demande la suppression de l’article 5.
Article 6
Cet article a trait aux infractions; étant donné qu’elles sont couvertes par l’article 64 de la loi modifiée du 19 janvier 2004 précitée, le Conseil d’Etat propose d’en faire abstraction.
Article 7 (5 selon le Conseil d’Etat)
Quant aux ministres proposants, le Conseil d’Etat renvoie à ses observations formulées à l’endroit du préambule.
Annexes (selon le Conseil d’Etat)
Les plans mentionnés à la dernière phrase de l’article 2 devront comporter au moins une indication claire et visible de la réserve naturelle et du paysage protégé.
Ainsi délibéré en séance plénière, le 15 février 2011.
Le Secrétaire général, Le Président,
s. Marc Besch s. Georges Schroeder
