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La loi française d'adaptation : enjeux et tabous. Section relative à l'incrimination de crime contre l'humanité
GARIBIAN, Sévane
GARIBIAN, Sévane. La loi française d'adaptation : enjeux et tabous. Section relative à
l'incrimination de crime contre l'humanité. In: Rapport de la Fédération Internationale des Ligues des Droits de l'Homme .
Available at:
http://archive-ouverte.unige.ch/unige:46685
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Introduction. . . 10
Partie I - L’engagement de la France pour la Cour pénale internationale (CPI) de 1995 à nos jours. . . 13
Partie II - L'harmonisation du droit français avec la définition des crimes du Statut de la CPI* . . . 19
Partie III - Principes généraux du droit pénal. . . 40
Partie IV - La coopération entre la CPI et la France. . . 55
Partie V - La réparation en faveur des victimes . . . 69
Partie VI - La France et l’exercice de la compétence universelle : La realpolitik doit céder le pas à l’efficacité. 75 Résumé des recommandations de la FIDH pour la future loi d’adaptation du Statut de la CPI en France . . . 86
* Chapitre 4 - “Les crimes de guerre : un tabou français”
En collaboration avec le Centre de Recherche de la Fondation
Rapport de position n°6 Cour pénale internationale
Rapport
La loi française d’adaptation - enjeux et tabous -
H o r s s é r i e d e L a L e t t r e m e n s u e l l e d e l a F I D H
Avant propos et remerciements . . . 7
Composition du groupe de travail de la FIDH . . . 8
Qu'est-ce que la Cour pénale internationale ? . . . 9
Introduction . . . 10
PARTIE I - L'ENGAGEMENT DE LA FRANCE POUR LA COUR PENALE INTERNATIONALE DE 1995 A NOS JOURS Chapitre I - L'évolution de la position française lors des négociations diplomatiques. . . 13
A- L'avis du Conseil d'Etat de 1996 et le projet alternatif français de Statut de la CPI. . . 13
a. Sur le principe de complémentarité . . . 13
b. Sur la question de l'imprescriptibilité des crimes de guerre . . . 14
c. Sur les pouvoirs d'enquête du procureur et du président de la Cour . . . 14
d. Sur le droit de grâce du Président de la République . . . 14
e. Sur la question de l'immunité pénale et des privilèges de juridictions des plus hauts responsables de l'Etat. . . 14
B - La France pendant les négociations du Statut de la CPI à Rome - juin et juillet 1998 . . . 15
a. Une Cour " à la carte " : l'article 124 du Statut. . . 15
b. Des avancées considérables obtenues par la France à Rome. . . 16
Chapitre II - Le processus de ratification en France du Statut de la CPI. . . 16
Chronologie . . . 16
A - Retour sur l'avis du Conseil constitutionnel de janvier 1999 . . . 17
B - Retour sur la révision de la Constitution française. . . 18
PARTIE II - L'HARMONISATION DU DROIT FRANÇAIS AVEC LA DEFINITION DES CRIMES DU STATUT DE LA COUR PENALE INTERNATIONALE Quelques observations à propos de la complémentarité . . . 19
Chapitre I - Le crime de génocide dans le code pénal français et l'article 6 du Statut de la CPI. . . 19
A - Nature et définition du groupe victime. . . 20
B - Intention / Plan concerté : faut-il retenir un critère objectif ou subjectif pour prouver le crime de génocide ? . 20 Chapitre II - Le crime d'incitation directe et publique au crime de génocide. . . 22
A - Le Statut de la CPI. . . 22
B - Comparaison avec la loi pénale française. . . 22
Chapitre III - Harmonisation du droit français avec le Statut de la CPI s'agissant de la définition du crime contre l'humanité. . . 23
A - L'expression "massive et systématique" de l'article 212-1 du NCP devrait être remplacée par l’expression “massive ou systématique”. . . 23
B - Les motifs discriminatoires devraient être supprimés de l'article 212-1 NCP. . . 23 CPI
La loi française d’adaptation - enjeux et tabous -
Table des matières
C- L'exigence d'un " plan concerté " devrait être supprimée de l'article 212-1 du NCP. . . 24
D - Les actes absents devraient être rajoutés en droit français par rapport à l'énumération de l'article 7 du Statut de la CPI. . . 24
E - Observation sur l’article 212-2 du Code Pénal. . . 24
Chapitre IV - Les crimes de guerre : un tabou français. . . 26
en collaboration avec le Centre de recherche de la Fondation Section I - Lacunes de la législation française au regard de la répression internationale des crimes de guerre . . . 26
A - Les crimes de guerre. . . 26
a. Les sources françaises . . . 26
b. Comparaison avec le Statut de Rome. . . 27
i) Elément matériel . . . 27
ii) Qualité de l'auteur . . . 27
B - Les " crimes de guerre aggravés " ou crimes contre l'humanité commis en temps de guerre. . . 27
a. Définition . . . 27
b. Comparaison avec le Statut de Rome. . . 28
i) Elément matériel . . . 28
ii) Exigence d'un plan concerté . . . 28
iii) Circonstances . . . 28
Section II - Les divers mode d'adaptation de la législation française au Statut de la CPI. . . 28
A - Le biais disciplinaire. . . 28
B - La dispersion de la répression. . . 29
C - L'incorporation directe. . . 30
Section III - Conclusions et recommandations . . . 30
Coalition française pour la CPI : Refuser la compétence de la CPI pour les crimes de guerre est inacceptable. . . 31
Chapitre V - Quelques observations sur l’exercice du principe de complémentarité. . . 35
A - L’amnistie : un obstacle potentiel à l’exercice effectif du principe de complémentarité en France. . . 35
I - Définitions . . . 35
1. En droit français . . . 35
a. L’amnistie . . . 35
b. La grâce. . . 35
2. Comparaison avec le Statut de Rome . . . 35
II - Le droit applicable. . . 36
1. En droit français . . . 36
a. La jurisprudence sur la guerre d’Algérie . . . 36
b. La jurisprudence Boudarel . . . 36
2. En droit international. . . 37
a. L’obligation de juger et punir. . . 37
b. La jurisprudence internationale . . . 37
B - Sur la question de l’échelle des peines . . . 38
PARTIE III - PRINCIPES GENERAUX DU DROIT PENAL
Chapitre I - Responsabilité pénale individuelle : article 25 du statut de Rome . . . 40
1 - Sur l'absence de la reconnaissance de la responsabilité pénale des personnes morales. . . 40
2 - Sur les différentes formes de participation à la commission d'un crime international. . . 40
Chapitre II - Immunité : article 27 du Statut . . . 41
1 - Les immunités internes . . . 41
2 - Les immunités internationales . . . 42
Chapitre III - Responsabilité des chefs militaires et autres supérieurs hiérarchiques : article 28 du Statut. . . 44
1 - Champ d'application de l'article 28 du Statut de la CPI. . . 44
2 - Intérêt relatif de l'article 28 de la CPI . . . 44
3 - La position législative française. . . 45
a. Le supérieur hiérarchique militaire . . . 45
b. Le supérieur hiérarchique civil . . . 45
c. Les lacunes de la position française. . . 45
Chapitre IV - L'imprescriptibilité des crimes de guerre : article 29 du Statut. . . 46
1 - Les fondements internationaux de l'imprescriptibilité des crimes de guerre . . . 46
a. Les deux conventions internationales applicables . . . 46
i) L'affirmation du principe d'imprescriptibilité . . . 46
ii) Application dans le temps des conventions . . . 46
iii) La portée de ces deux conventions en droit français . . . 47
b. L'imprescriptibilité est-elle une norme internationale coutumière ? . . . 47
2 - Faisceau d'éléments tendant à la reconnaissance de l'imprescriptibilité des crimes de guerre en droit français47 a. Etat des lieux de la législation française en matière de prescription. . . 48
i) Le Code de Justice militaire . . . 48
ii) La loi du 26 décembre 1964 . . . 48
iii) Le Code pénal de 1994 . . . 48
b. L'impact des décisions jurisprudentielles . . . 48
i) L'impact de la jurisprudence Barbie . . . 48
ii) L'avis du Conseil Constitutionnel du 22 janvier 1999 . . . 49
c. Sur le problème spécifique de la non-rétroactivité de la loi pénale . . . 50
Chapitre V - Motifs d'exonérations de la responsabilité pénale : article 31 du Statut. . . 51
1 - Sur la controverse née de l'article 31. 1. c). . . 51
2 - Sur la définition " confuse " de la contrainte. . . 51
Chapitre VI - Ordre hiérarchique et ordre de la loi : article 33 du Statut. . . 52
1 - La responsabilité pénale de l'exécutant. . . 52
2 - Motifs d'exonération de la responsabilité pénale de l'exécutant. . . 52
3 - La position législative et jurisprudentielle française. . . 53 CPI
La loi française d’adaptation - enjeux et tabous -
PARTIE IV - LA COOPERATION ENTRE LA CPI ET LA FRANCE
TItre I : L'obligation générale de coopérer de la France et ses conséquences sur la loi d'adaptation. . . 55
Chapitre I - Eléments de compréhension. . . 55
A. Perspectives générales sur la coopération. . . 55
B. Pourquoi des obligations de coopération . . . 55
C. Que signifie “coopération”. . . 55
D. L’obligation des Etats de coopérer avec la Cour est prévue dans le Statut. . . 55
E. La Loi d’adaptation fait le lien entre le Statut et le droit national. . . 56
F. Quelles dispositions contiendra la Loi d’adaptation concernant la coopération . . . 56
G. De quels actes de coopération sagit il ?. . . 56
H. La mise en oeuvre de la coopération interagit avec d’autres principes du Statut. . . 56
I. Lignes directrices d’une “bonne” Loi d’adptation . . . 56
Chapitre II - Communication entre la CPI et les autorités françaises compétentes. . . 57
A. Voie de communication avec la Cour. . . 57
B. Bureau chargé des relations avec la Cour. . . 58
C. Juridictions compétentes. . . 60
Chapitre III - Refus d’une demande de coopération . . . 60
Chapitre IV - Arrestation et remise de personnes à la Cour. . . 61
A. Articulation avec l’article 98 paragraphes 1 et 2. . . 61
B. Respect des droits de la défense. . . 62
C. Exécution des peines . . . 62
Titre II - Les atteintes à l'administration de la justice. . . 63
Chapitre I - Extension des dispositions nationales. . . 63
A. Extension du champ d'application des dispositions existantes et correspondantes du Code pénal . . . 63
B. Insertion de nouvelles dispositions afin que le Code pénal réprime spécifiquement toutes les infractions visées à l'article 70. . . 63
Chapitre II - Compétence juridictionnelle en matière d'atteintes à l'administration de la justice de la CPI. . . 64
A. Modalités de coopération internationale avec la Cour dans la mise en œuvre de l'article 70. . . 64
B. Compétence " subsidiaire " des Etats Parties. . . 64
PARTIE V - LA REPARATION EN FAVEUR DES VICTIMES Chapitre I - Procédure au fond devant la Cour ou devant une juridiction étrangère. . . 69
A - La coopération avec la Cour . . . 69
a. L'obligation de coopération en vue des réparations. . . 69
b. L'obligation d'exécution des ordonnances de réparation . . . 70
c. Concurrence entre la Cour et un Etat . . . 70
B - La coopération entre Etats . . . 71
Chapitre II - Procédure au fond en France. . . 71
A - Procédure pénale en France. . . 71
a. Détermination de la compétence . . . 71
b. Eténdue de la compétence . . . 71
B - Procédure pénale devant la CPI . . . 71
a. Détermination de la compétence . . . 71
b. Etendue de la compétence . . . 72
C - Procédure pénale devant les juridictions d'un Etat tiers. . . 72
a. Procédure pénale devant un Etat partie au Statut. . . 72
b. Procédure pénale devant un Etat non partie au Statut . . . 72
PARTIE VI - LA FRANCE ET L’EXERCICE DE LA COMPÉTENCE UNIVERSELLE : LA REALPOLITIK DOIT CÉDER LE PAS À L’EFFICACITÉ Chapitre I - Le principe de compétence universelle est conforme à l’esprit du Statut de Rome. . . 75
Chapitre II - Les carences du droit français en matière de compétence universelle . . . 76
A. Les crimes de torture . . . 77
B. Les crimes de guerre . . . 78
1. La non-intégration des Conventions de Genève en droit français . . . 78
2. Sur la condition de présence du suspect en France . . . 79
Chapitre III - Les crimes contre l’humanité. . . 80
1. L’affaire Boudarel : une jurisprudence obsolète. . . 80
2. Sur l’exigence de la double-incrimination. . . 80
3. La coutume internationale fonde également l’exercice de la compétence universelle pour les crimes contre l’humanité en France . . . 81
Chapitre IV - Le crime de génocide. . . 83
Résumé des recommandations de la FIDH pour la future loi d’adaptation du Statut de la CPI en France. . . . 86 CPI
La loi française d’adaptation - enjeux et tabous -
La FIDH a publié, ces dernières années, plusieurs rapports de position sur le Statut de la CPI ainsi que sur les instruments juridiqiues additionnels dont la négociation s’est poursuivie à New York depuis la Conférence de Rome en juillet 1998 (cf. http://www.fidh.org rubrique Justice internationale). En tant que membre du Comité de pilotage de la Coalition internationale des ONG pour la CPI, la FIDH s’est engagée dans la campagne mondiale pour la ratification du Statut par le plus grand nombre d’Etats. A ce jour, 47 Etats ont ratifié le Statut. Ces derniers doivent désormais adopter les lois nationales d’adaptation de leur droit interne avec les prescriptions du Statut.
Le Statut de la CPI est un texte d'une grande complexité et les enjeux et implications qui ressortent de la création de la première juridiction pénale internationale bouleversent l'ordre juridique interne et le sacro-saint principe de souveraineté étatique en matière judiciaire. On mesure, à l’aune des grandes résistances opposées par certains Etats lors de la négociation du Statut, combien l’exercice d’intégration de celui-ci dans les ordres juridiques nationaux s’avère périlleux et porteur de régressions. C’est pour prévenir le risque d’atteinte à l’intégrité du Statut et partant, à l’effectivité de la Cour, que la FIDH a décidé de s’intéresser aux lois nationales d’adaptation.
Elle a ainsi crée un Groupe de travail sur la CPI qui a accepté la tâche difficile d’entamer son mandat avec l’examen des enjeux soulevés par la législation française attendue. A l’occasion de ce minutieux travail de déchiffrage, de comparaison, d'analyse, de synthèse, le Groupe de Travail s'est vite rendu compte qu'en s'attelant à l'analyse de la loi française d'adaptation du Statut de la CPI en France, il ouvrait une " boîte de Pandore " dont tout les aspects n'ont pas encore été explorés. Des propositions concrètes sont néanmoins formulées pour chaque question abordée, dont la FIDH espère qu’elles inspireront le gouvernement et le législateur français, auquel il appartiendra, in fine, d’en décider concrètement.
La FIDH tient à remercier chaleureusement tous les membres du groupe de travail de la FIDH sur la loi d'adaptation du Statut de la CPI pour leur enthousiasme, leur disponibilité, leur expertise juridique et politique et pour les nombreuses heures qu'ils ont consacrées à l'étude minutieuse des lacunes du droit français pour satisfaire aux obligations du Statut de la future CPI. Il va sans dire que le rapport de position qui suit n'aurait pas été possible sans l'incroyable dévouement et dynamisme des auteurs de ce rapport.
Les discussions, souvent techniques mais toujours passionnées, ont été d'une très grande richesse. Elles ont permis d'échanger sur des domaines aussi divers que le droit pénal français, le droit pénal international, le droit international public, le droit international privé, l'évolution de la justice internationale… C'est précisément la diversité des connaissances et des expériences de chacun des membres qui a transformé le Groupe de travail en un groupe collégial et solidaire oeuvrant dans un même but : la poursuite, la répression et la réparation effective des crimes les plus graves, en France.
La FIDH souhaite qu'avec ce rapport, ceux qui auront à étudier, adopter ou légiférer sur les futures lois d'adaptation - en France ou ailleurs - du Statut de la CPI auront à leur disposition les outils nécessaires pour appréhender les enjeux essentiels qui découlent de la création de ce formidable instrument de lutte contre l'impunité que sera la Cour pénale internationale.
Avant propos et remerciements
Composition du Groupe de travail de la FIDH sur la loi d'adaptation du Statut de la CPI en droit français
Aurélie de ANDRADE- docteur en droit
Federico ANDREU- responsable Amérique du Sud à la Commission Internationale des Juristes Hervé ASCENCIO- Professeur de droit à l’Université Paris XIII
Patrick BAUDOUIN- Président d'honneur de la FIDH, membre du Comité Central de la Ligue française des droits de l’Homme et du Citoyen Antoine BERNARD- Directeur exécutif de la FIDH
Françoise BOUCHER-SAULNIER- Directeur juridique de Médecins Sans Frontières (MSF) ; Directeur de recherche de la Fondation MSF Lila CHARRES- doctorante
Marianne CHEVALIER- avocate au barreau de Paris Habib CISSE- avocat au barreau de Paris
Eric DAVID- Professeur de droit à l'Université Libre de Bruxelles
Emmanuelle DUVERGER- Responsable Afrique et Justice Internationale au Secrétariat de la FIDH Tiphaine HAVEL- juriste, assistante exécutive au Secrétariat de la FIDH
Marc Henzelin, avocat, Professeur de droit à l’Université de Genève Sévane GARIBIAN- doctorante
Jean-Pierre GETTI- magistrat, coordinateur du Groupe d'Action Judiciaire de la FIDH Géraud de LA PRADELLE- Professeur de droit à l'Université Paris X Nanterre
Etienne PATAUD- Professeur de droit à l'Université de Reims
Pierrette PONCELA- Professeur de droit à l'Université Paris X Nanterre Macha SEBRIEN- doctorante
Delphine SIMON- juriste
Marceau SIVIEUDE,juriste, stagiaire à la FIDH au bureau Justice Internationale
Anne SOULELIAC- chargée de mission pour l'Association Action Droits de l'Homme du barreau de Paris. L.E. Pettiti Jeanne SULZER- Chargée du programme Justice Internationale au Secrétariat de la FIDH
Pascal TURLAN,Chargé de mission, Centre de Recherche de la Fondation Médecins sans Frontières Céline VANHOENACKER- juriste
CPI
La loi française d’adaptation - enjeux et tabous -
Abréviations
AEP Assemblée des Etats Parties
CDI Commission du Droit International
C.G Conventions de Genève de 1949 (avec indication de la convention : I, II, III ou IV)
CPI Cour pénale internationale
CPP Code de procédure pénal français
NCP Nouveau Code pénal français (1994)
PI Protocole I additionnel aux Conventions de Genève
PII Protocole II additionnel aux Conventions de Genève
RA à la CIV de LH Règlement annexé à la Convention IV des Conventions de La Haye de 1907
RPP Règlement de procédure et de preuve
TMI Tribunal militaire international de Nuremberg
TPIR Tribunal pénal international pour le Rwanda
TPIY Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie
QU'EST-CE QUE LA COUR PENALE INTERNATIONALE ?
La Cour pénale internationale :
- est une juridiction ppeerrmmaanneennttee, ce qui la distingue des Tribunaux pénaux internationaux pour l'ex-Yougoslavie et le Rwanda dont la compétence est limitée à un conflit et une période donnée.
- n'a ppaass ddee ccoommppéétteennccee rrééttrrooaaccttiivvee, elle ne sera compétente que pour les crimes commis après l'entrée en vigueur du Statut de Rome, à savoir lorsque 60 États l'auront ratifié.
- a une compétence limitée aux ppeerrssoonnnneess pphhyyssiiqquueess, le Statut ne contenant pas de dispositions prévoyant la possibilité de poursuivre pénalement des personnes morales publiques ou privées.
Selon l'article 5 du Statut de Rome, la CPI est compétente à l'égard des : - crimes de génocide
- crimes contre l'humanité - crimes de guerre et
- crime d'agression (mais ne pourra exercer sa compétence à l'égard de ce crime que lorsqu'une définition aura été adoptée sept ans après l’entrée en vigueur du Statut, lors de la Conférence de révision).
Selon l'article 12.1. du Statut "un Etat qui devient partie accepte par là même la compétence de la Cour pour les crimes visés à l'article 5".Cependant, l'article 124 (négocié par la France) permet aux Etats, lors du dépôt de leur instrument de ratification, de faire une déclaration pour exclure de la compétence de la Cour les crimes de guerre et ce, pendant une période de 7 ans renouvelable.
Au terme de l'article 12.2 du Statut, la CPI est compétente si :
- le crime a été commis sur le territoire d'un Etat qui a ratifié le Statut de Rome ou - le crime a été commis par un ressortissant d'un Etat qui a ratifié le Statut de Rome ;
- de plus, la Cour est compétente, même si les conditions ci-dessus ne sont pas réunies, lorsque le Conseil de sécurité des Nations Unies décide de saisir la Cour d'une situation donnée.
Exercice de la compétence de la Cour
Il existe trois mécanismes de saisine de la Cour : - l'introduction d'une requête par un Etat Partie - la saisine par le Conseil de sécurité ou, - l'auto-saisine par le Procureur.
Le principe de complémentarité
La CPI est complémentaire des juridictions nationales. L'obligation de poursuivre les crimes de la compétence de la Cour incombe en priorité aux juridictions nationales à la différence des Tribunaux ad hoc, régis par un principe de primauté sur les tribunaux nationaux.
L'affaire ne sera recevable devant la Cour,selon l’article 17 du Statut, que si les Etats n'ont pas la volonté ou la capacité de juger eux-mêmes les auteurs des crimes allégués.
Pour ne pas se voir dessaisis au profit de la Cour, les Etats Parties doivent donc s'assurer que leur législation nationale leur permet bien de juger les individus ayant commis des infractions relevant de la compétence de la Cour.
Dans tous ces cas, il incombe au Procureur, et non aux Etats ni au Conseil de sécurité, de décider de l'opportunité d'ouvrir une enquête et d'engager des poursuites sous réserve de l'accord de la Chambre préliminaire qui contrôle les actes du Procureur.
La Cour pénale internationale (CPI) est la première juridiction pénale internationale permanente et universelle chargée de juger les auteurs présumés des crimes les plus graves à savoir le crime de génocide, les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre.
Le 17 juillet 1998 à Rome, le Statut de la CPI (ci-après Statut de Rome) a été adopté à la suite d’un vote favorable de 120 Etats. Seuls sept Etats ont voté contre (Etats-Unis, Inde, Israël, Bahreïn, Qatar, Chine et Vietnam) et 21 se sont abstenus (dont, Singapour, les Comores, l'Iran, le Sri Lanka, Mexico, le Soudan, l'Algérie, le Niger, Cuba et le Pakistan).
L'adoption du Statut de la CPI constitue une avancée historique dans la lutte contre l'impunité des crimes les plus graves.
La CPI entrera en vigueur lorsque 60 Etats auront ratifié son Statut. Au 10 septembre 2001, 38 Etats ont d'ores et déjà ratifié le Statut de Rome. Ce processus devrait s'accélérer notamment avec les ratifications de tous les pays de l'Union européenne et de nombreux pays d'Afrique et d'Amérique du sud. Lorsque le seuil des 40 ratifications aura été atteint, il est probable qu'une véritable " course à la ratification "
s'engagera, chaque Etat voulant participer à la première réunion de l'Assemblée des Etats Parties (ci-après AEP) au cours de laquelle les textes additionnels au Statut1 seront formellement adoptés, le budget de la Cour voté et les premiers juges élus.
La CPI n'est plus une vague utopie. La Coalition internationale des ONG pour la CPI ainsi que de nombreux Etats estiment désormais que la Cour pourrait exister d'ici à la fin de l'année 2002.
Dès lors, il est urgent et fondamental de mettre tous les moyens en œuvre pour que la CPI puisse, le jour de son entrée en vigueur, fonctionner efficacement, dans un souci d'indépendance et de professionnalisme. L'espoir immense que suscite la création de la CPI pour toutes les victimes des crimes les plus atroces doit rester la motivation première de tous ceux qui contribueront à poser la première pierre de l'édifice de la Cour.
Il en va de sa légitimité et de sa crédibilité.
Processus d'adaptation de la législation française au Statut de la CPI
Chaque Etat Partie au Statut de Rome est libre de choisir la manière de mettre en œuvre ses obligations à l'égard du Statut de Rome, tant qu'il agit de bonne foi et qu'il est à même d'honorer toutes les obligations découlant du Statut.
Les pays du Commonwealth ont l'obligation, en vertu de leur constitution, de préparer des lois de mise en œuvre avant de ratifier un traité international.
En revanche, les Etats qualifiés de " systèmes monistes "
ratifient d'abord les traités avant de les intégrer à leurs lois nationales. C'est le cas de la France.
La rapidité du processus de ratification en France n'a malheureusement pas été transposée au processus d'adoption de la loi d'adaptation du Statut de la CPI en droit français.
La France, qui a ratifié le Statut de la CPI le 9 juin 2000, n'a en effet, pas encore adopté de loi mettant en œuvre les obligations contenues dans le Statut.
Il est regrettable, qu'à ce jour, n'ait pas encore été créé de groupe de travail interministériel pour discuter de cette question, à l'instar de ce qui se fait dans de nombreux pays.
La lenteur du processus d'intégration, depuis juin 2000, démontre un manque de volonté politique flagrant de la part des plus hautes autorités françaises.
Or, aujourd'hui, la France n'est pas en mesure de faire face aux engagements qu'elle a souscrits en ratifiant le Statut de la CPI à savoir, notamment, mettre en œuvre l'obligation générale de coopération avec la CPI et garantir l'exercice effectif du principe de complémentarité entre la CPI et les juridictions françaises.
Afin d'amorcer un débat public sur les enjeux de la loi d'adaptation du Statut en droit français, la FIDH a décidé de CPI
La loi française d’adaptation - enjeux et tabous -
Introduction
Note :
1. A savoir notamment le Règlement de procédure et de preuve, les Eléments constitutifs des crimes, le Règlement financier, l’Accord sur les privilèges et immunités du personnel de la Cour, l’Accord entre l'ONU et la CPI etc.
créer un Groupe de travail composé d'universitaires, d'avocats, de magistrats et de chercheurs.
Le rapport de position de la FIDH est le fruit du travail de ce groupe d'experts qui se réunit depuis mai 2001 et qui a pour objectif premier d'apporter - à l'appui d'argumentations juridiques et politiques solides - une première lecture de ce que devrait être la future loi d'adaptation du Statut de la CPI en France.
Sur la nécessité d'une loi d'adaptation du Statut en droit français
De nombreux articles du Statut de Rome prévoient que les Etats parties devront légiférer pour mettre en œuvre les obligations auxquelles ils ont souscrit en ratifiant. Au nombre de celles-ci, figure prioritairement la mise en œuvre de l'obligation générale de coopérer avec la CPI, conformément aux dispositions du Chapitre IX du Statut. D'autres obligations de transposition sont nécessaires, notamment quant aux atteintes à l'administration de la justice (article 70 du Statut) et l’exécution des ordonnances de réparation.
Le Statut de Rome de la Cour pénale internationale rappelle en son préambule (paragraphe 6) qu'il est du devoir de chaque État de soumettre à sa juridiction criminelle les responsables de crimes internationaux.
Selon l'article premier du Statut, la CPI est "complémentaire des juridictions pénales nationales ". Elle n'est donc que l'organe complémentaire des juridictions nationales, les Etats gardant la primauté de la répression des crimes relevant du Statut. La primauté de la compétence de la Cour n'existe que dans les cas où les Etats n'auraient pas eu la volonté ou la capacité de juger eux-mêmes les situations déférées devant leurs juridictions nationales. Les articles 17 à 19 du Statut prévoient une procédure spécifique pour organiser le principe de complémentarité et le dessaisissement éventuel des juridictions nationales " défaillantes ".
Le Statut définit de façon précise les crimes relevant de la compétence de la Cour. Cependant, il n'impose pas aux Etats l'obligation de prévoir de manière identique les mêmes définitions dans leur ordre juridique national. Il en est de même des principes généraux de la responsabilité pénale tels que les modes de participation ou encore les causes d'irresponsabilité.
En pratique pourtant, pour mettre en œuvre le principe de complémentarité et ne pas se voir dessaisis au profit de la Cour, les Etats Parties doivent s'assurer que leur législation nationale leur permet de juger les individus ayant commis des infractions relevant autrement de la compétence de la Cour.
Les enjeux fondamentaux de la loi d'adaptation française
Le Groupe de travail de la FIDH sur la loi d'adaptation du Statut de la CPI en France a analysé avec précision toutes les implications des dispositions du Statut de Rome pour le droit français.
Il ressort, pour la FIDH, un certain nombre d'enjeux fondamentaux et de priorités juridiques et politiques : Concernant la définition des crimesprévus à l'article 5 du Statut que sont le crime de génocide, les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre, le Groupe de travail de la FIDH a édicté des recommandations spécifiques pour chacune des définitions des crimes en envisageant une harmonisation, lorsque nécessaire, avec le Statut de Rome.
Concernant, plus particulièrement la question de la répression des crimes de guerre en France, le Groupe de travail de la FIDH n'a pu que regretter l'absence de dispositions reconnaissant la spécificité des crimes de guerre et exiger, par conséquent, l'adoption impérative de nouveaux articles qui engloberaient les crimes prévues à l'article 8 du Statut. Le Groupe de travail de la FIDH, dans ce contexte, a également souhaité que soit saisie l'opportunité d'intégrer les conventions dûment ratifiées par la France relatives à la poursuite et à la répression des crimes de guerre, notamment les Conventions de Genève de 1949 et leurs Protocoles additionnels de 1977.
Le Groupe de travail de la FIDH a noté, en outre, que la décision prise par la France quant à son refus de reconnaître la compétence de la Cour pour les crimes de guerre pendant une période de sept ans à compter de l'entrée en vigueur de celle-ci, exige sans compromis, que la France révise son code pénal et son code de procédure pénale relatif aux crimes de guerre, faute de quoi ces crimes resteront impunis et la France pourra être considérée, à juste titre, “havre de paix “ pour les criminels de guerre.
Concernant l'étude des principes généraux de droit pénal, tels qu'ils sont prévus au Chapitre III du Statut de Rome ; le Groupe de travail de la FIDH considère d'une part, que des modifications sont nécessaires quant au crime d'incitation au génocide, quant à la nécessaire extension du principe d'imprescriptibilité pour les crimes de guerre et enfin quant à l'inopposabilité des principes d'immunités pénales - et ce quel que soit le rang d'autorité du suspect - lorsqu'il s'agit des crimes relevant de la CPI. Le Groupe de travail de la FIDH a regretté d'autre part l'adoption dans le Statut de certaines dispositions qui pourraient avoir comme conséquence de faire obstacle à des poursuites pénales, en particulier les références abusives à l'article 31 1. c) en matière de crimes de guerre, à l'accomplissement d'une opération militaire ou au recours à la force comme étant potentiellement des motifs d'irresponsabilité. Par conséquent, la FIDH exige que ces dispositions ne soient pas reflétées dans la future loi d'adaptation.
Concernant la mise en œuvre des obligations de coopération entre la CPI et la France,le Groupe de travail de la FIDH n'a cessé de rappeler que le judiciaire devrait prévaloir sur le politique et que tous les moyens devaient être mis en œuvre en ce sens dans la future loi d'adaptation.
Concernant l'exécution des ordonnances de réparations rendues par la Cour, le Groupe de travail de la FIDH a tenté d'imaginer un mécanisme pour rendre ces ordonnances exécutoires de la manière la plus simple et la plus transparente qu'il soit pour les victimes.
Concernant enfin, la reconnaissance du principe de compétence universelle à tous les crimes du Statut, le Groupe de travail de la FIDH a réitéré l'obligation qui pesait sur la France quant à la reconnaissance du principe de compétence universelle pour les crimes de guerre, en vertu, notamment des Conventions de Genève et exige que la France serve de modèle dans la reconnaissance et l'application contrôlée du mécanisme de compétence universelle pour les autres crimes.
CPI
La loi française d’adaptation - enjeux et tabous -
La position de la France sur la CPI n'a pas été linéaire. D'une position défensive, la France est rapidement passée à une position plus conciliante lors des travaux de la Conférence de Rome.
Chapitre I - L'évolution de la position française lors des négociations diplomatiques
La France commence à analyser la question de la CPI dès juillet 1994 lorsque la Commission du Droit International (CDI) adopte son projet de statut d'une Cour criminelle internationale.
A - L'avis du Conseil d'Etat de 1996 et le projet alternatif français de Statut de la CPI
Fin 1995, le Premier ministre de l'époque, Alain Juppé, décide de transmettre, pour avis, le projet de Statut élaboré par la CDI au Conseil d'Etat. L'avis rendu par l'Assemblée Générale du Conseil d'Etat le 29 février 19961 sur la constitutionnalité du projet de CPI est fondamental à double titre :
- Il s'agit, d'une part, de la première analyse critique des potentiels obstacles constitutionnels, qui seront, dans leur grande majorité, repris dans l'avis du Conseil constitutionnel de janvier 1999. La France devra contourner et résoudre ces obstacles avant de pouvoir accepter la compétence et l'exercice de la compétence de la première juridiction pénale internationale permanente.
- D'autre part, l'avis du Conseil d'Etat servira de fondement à la proposition faite par la France en 1996 d'un " projet alternatif " de Statut lors des sessions du Comité préparatoire, antérieures à la Conférence de Rome. La France s'attelle, en effet, dès 1996 à un exercice périlleux qui consiste à proposer aux Etats un projet alternatif au projet de la CDI de 1994.
Comme l'explique le magistrat Antoine Buchet, alors membre de la délégation française à New York, " l'élaboration de ce texte, qui va bien au-delà de l'exercice traditionnel du
"position paper ", n'est pas une " figure libre ", car ses rédacteurs ont clairement reçu mandat de prendre dûment en compte les analyses développées par le Conseil d'Etat. La France s'engage ainsi dans les travaux du Comité préparatoire avec le souci constant de combler les carences du projet de la C.D.I., telles qu'elles ont été soulignées - à tort ou à raison - par les magistrats du Palais Royal.
Négocier " à droit constant " devient l'antienne des négociateurs français, qui ont pour objectif d'aboutir à un traité auquel la France pourrait adhérer sans modifier sa Constitution. A bien des égards, le texte de 154 articles présenté par la France en août 1996 est le produit de cette préoccupation, comme en témoigne, par exemple, les propositions françaises relatives au principe de complémentarité. "2
Le projet alternatif de Statut de la CPI illustre la volonté française d'aller de l'avant en s'engageant pour une Cour pénale internationale à condition de garder un contrôle effectif sur le déclenchement et l'exercice des poursuites de la future CPI et de limiter le recours à une révision de la Constitution de 1958 en tentant de contourner les obstacles constitutionnels relevés par le Conseil d'Etat.
Ainsi, la France propose en août 1996 un projet complet de Statut qui contient, notamment, les dispositions suivantes : a. Sur le principe de complémentarité : la France tient compte de la position du Conseil d'Etat selon laquelle les dispositions élaborées par la CDI seraient, d'une part, contraires à la règle non bis in idem, et d'autre part
“paraissent placer les juridictions nationales dans une situation de subordination par rapport à celle-ci, et d'insécurité juridique" et de conclure qu'il conviendrait " que les compétences respectives soient déterminées de façon plus complète et plus précise selon la règle de complémentarité affirmée dans le statut".
Ainsi, la France dans son projet de statut propose en son article 35 que la Cour ne soit pas compétente lorsque :
" a) les faits visés dans la saisine font l'objet, par un Etat, d'une enquête toujours en cours et que celle-ci n'a manifestement pas pour objet de soustraire la personne intéressée à sa responsabilité pénale ;
b) les faits visés dans la saisine ont déjà fait l'objet d'une enquête dûment menée par un Etat et que la décision de ne
Partie I - L’engagement de la France pour la Cour pénale
internationale de 1995 à nos jours
pas engager de poursuites a été prise par cet Etat alors qu'il avait connaissance de tous les éléments de faits visés dans l'acte de saisine et que cette décision n'a pas été motivée par la volonté manifeste de soustraire les personnes intéressées à leur éventuelle responsabilité pénale ;
c) la ou les personnes éventuellement désignées par l'acte de saisine ont déjà été, dans un Etat, pour les faits visés dans l'acte de saisine, acquittées ou condamnées par une décision définitive, sauf si la décision rendue n'a pas pris en compte tous les éléments de faits contenus dans l'acte de saisine ou si la procédure a été conduite dans l'Etat concerné en fraude à la règle de droit international, en vue manifestement de soustraire les personnes intéressées à leur responsabilité pénale ".
Sur ce point, la position française sera relativement suivie puisque les articles 17 à 19 du Statut de Rome sur la complémentarité entre la CPI et les juridictions nationales sont relativement proches des propositions contenues à l'article 35 susmentionné.
Il convient, d'ailleurs, de noter que le potentiel obstacle constitutionnel relevé dans l'avis du Conseil d'Etat ne sera pas repris dans l'avis du Conseil constitutionnel de janvier 1999.
b. Sur la question de l'imprescriptibilité des crimes de guerre. Le Conseil d'Etat avait soulevé que les crimes de guerre devraient être soumis, contrairement aux propositions de la CDI, à une règle de prescription, et considéré, que la règle de prescription est " un principe fondamental reconnu par les lois de la République "qui exige que, pour les crimes
" dont la nature n'est pas d'être imprescriptible, un délai de prescription soit fixé dans le statut, en fonction de la gravité des crimes commis. ". Le Conseil d'Etat distingue donc le génocide et les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre qui sont, selon le Conseil d'Etat, " des crimes de droit commun ".
Pour " pallier " les critiques du projet de la CDI, le projet alternatif français contient un article 97 qui soumet les crimes de guerre à un régime de prescription par dix ans.
c. Sur les pouvoirs d'enquête du procureur et du président de la Cour,le Conseil d'Etat avait soulevé que les dispositions correspondantes du projet de la CDI pourraient porter atteinte au respect des conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale si elles ne réservaient pas aux autorités administratives et judiciaires françaises l'accomplissement des actes de perquisition et d'arrestation.
Cette condition a été reprise dans le projet alternatif français en exigeant le consentement des Etats.
d. Sur le droit de grâce du Président de la Républiquedont l'article 60 du projet de la CDI restreindrait les conditions d'exercice, une fois encore, l'article 149 paragraphe 2 du projet alternatif suit l'avis du Conseil d'Etat en exigeant que l'Etat qui accepte de recevoir dans ses établissements pénitentiaires des personnes condamnées par la Cour " peut subordonner son accord à la condition que sa loi interne concernant la grâce, la libération conditionnelle ou la commutation de la peine soit applicable "et de préciser que,
" l'Etat de détention est alors seul compétent pour l'application de ces mesures. "
e. Sur la question de l'immunité pénale et des privilèges de juridiction des plus hauts responsables de l'Etat, dont l'opposabilité avait été exclue dans le projet de CDI et qui avait par conséquent conduit le Conseil d'Etat à estimer qu'il s'agissait d'un obstacle constitutionnel majeur car en violation des articles 68, 68-1 et 26 de la Constitution française ; le projet alternatif français de Statut ne semble pas prendre en compte l'analyse du Conseil d'Etat.
Ainsi, il est proposé un article 79 , intitulé " qualité officielle des accusés ", qui est ainsi libellé : " La qualité officielle d'un accusé, soit comme chef d'Etat ou de gouvernement, soit comme membre d'un gouvernement ou d'un parlement, soit comme élu, soit comme agent de l'Etat, ne l'exonère en aucun cas de sa responsabilité pénale en vertu du présent statut, pas plus qu'elle n'est un motif de diminution de la peine.”
" Les règles procédurales spéciales, les immunités et les protections attachées à la qualité officielle d'un accusé et édictées par le droit interne ou par les conventions et traités internationaux, ne peuvent être opposées à la Cour ".
Cette proposition aurait permis de contourner l'obstacle constitutionnel relevé par le Conseil d'Etat si le mécanisme dit de " triple-consentement ", proposé par la France et permettant aux Etats de garder la maîtrise de l'opportunité des poursuites en soumettant l'exercice par la Cour de sa compétence à un régime stricts d'autorisation préalable avait été adopté par la communauté des Etats.
Selon Antoine Buchet3, à cette époque, " la France estime en effet qu'un mécanisme de consentement au cas par cas permettrait, en obligeant le procureur de la Cour à recueillir l'accord préalable de l'Etat de la nationalité de l'auteur, de ne pas consentir si celui dont la remise est envisagée est CPI
La loi française d’adaptation - enjeux et tabous -
couvert par une immunité pénale reconnue par la Constitution. […] Immunités pénales et privilèges de juridiction sont donc théoriquement mis à l'écart, par l'article 79 du projet français, mais, l'article 34 de ce même projet permet à tout Etat de redonner vie à ces immunités et privilèges en exerçant son droit de ne pas autoriser la Cour à entamer des poursuites contre des personnes qui en bénéficieraient. ".
Enfin, et dans le même ordre d'idées, une proposition française relative aux conditions de fond du transfert d'une personne (article 65 du projet alternatif) proposait qu'un Etat partie puisse opposer à la Cour les motifs d'extradition prévus en son droit interne4, ce qui aurait également permis de contourner la question sensible de l’application des immunités pénales. Ce projet d'article 65 ressemble en bien des points à l'article 98 paragraphe 1 du Statut négocié à Rome qui dispose que " la Cour ne peut poursuivre l'exécution d'une demande de remise ou d'assistance qui contraindrait l'État requis à agir de façon incompatible avec les obligations qui lui incombent en droit international en matière d'immunité des États ou d'immunité diplomatique d'une personne ou de biens d'un État tiers, à moins d'obtenir au préalable la coopération de cet État tiers en vue de la levée de l'immunité ".
Notons, au passage, que le pari de la France - quant au mécanisme dit du “triple consentement” - n'a pu être relevé et que la question des immunités pénales des hauts dirigeants français s'est posée à nouveau lors de l'examen par le Conseil constitutionnel.
B - La France pendant les négociations du Statut de la CPI à Rome - juin et juillet 1998
La proposition française relative au triple consentement est abandonnée avant même le commencement de la Conférence de Rome le 12 juin 1998, de même que le contenu de l'article 65 précité. A partir de ce moment, la France reconnaît qu'elle devra, pour ratifier le Statut de la CPI, réviser la Constitution de 1958 afin de la mettre en conformité avec le Statut de Rome.
Comme le rappelle Antoine Buchet, " le discours d'Hubert Védrine, Ministre des affaires étrangères, à l'ouverture de la conférence diplomatique de Rome, est sur ce point d'une grande clarté : la France annonce qu'elle souscrit à l'idée de donner à la Cour une compétence obligatoire, pour le génocide, les crimes contre l'humanité et l'agression. Même si la France maintient ses réserves à l'égard des crimes de
guerre, elle admet que, pour tous les autres crimes, aucun de ses nationaux, fut-il chef de l'Etat, membre du gouvernement, ou parlementaire, puisse échapper à la juridiction de la Cour pénale internationale. Dès cet instant, la France intègre, dans la négociation, la non-conformité des positions qu'elle défendra avec sa propre Constitution. "5
Le Statut de la CPI tel que présenté au vote le soir du 17 juillet 1998 est acceptable pour la France. Pourtant, elle n’a pas obtenu gain de cause sur tous les points. Notons par exemple que la France n'a pas réussi à faire admettre que les crimes de guerre devaient bénéficier d'une règle de prescription.
Le seul article 27 sur le défaut de pertinence de la qualité officielle qui stipule que " le présent Statut s'applique à tous de manière égale, sans aucune distinction fondée sur la qualité officielle "oblige désormais une révision constitutionnelle en France, sans quoi une ratification est impossible.
a. Une Cour " à la carte " : l'article 124 du Statut
Dans le domaine de la lutte contre l'impunité des crimes de guerre, la France n'est pas sortie grandie de la Conférence de Rome.
Comme le rappelait Patrick Baudouin, alors Président de la FIDH, au lendemain de la Conférence de Rome, " la conjonction de l'exigence morale de lutte contre l'impunité et de l'impératif politique de consolidation de la paix internationale aurait mérité la mise à l'écart de toutes les raisons d'Etat. Une grande majorité des Etats l'a d'ailleurs parfaitement compris, et beaucoup d'entre eux, parmi lesquels il faut le souligner la plupart des pays d'Afrique et nombre d'Etats d'Amérique Latine, ont milité jusqu'au bout en faveur d'une Cour efficace et autonome. En revanche, si la position hostile de certains autres tels que l'lrak, le Soudan, l'Iran, la Chine, la Birmanie, n'a pas surpris, il est affligeant de constater que ce sont deux pays s'affirmant démocratiques et respectueux des droits de l'Homme, à savoir les Etats-Unis et à un degré moindre la France - même si celle-ci a par ailleurs contribué à l'inclusion de dispositions constructives dans le Statut -, qui ont suscité l'adoption des clauses les plus restrictives, et il faut le dire les plus inacceptables, du Statut de la Cour pénale internationale. "
En effet, l'une des clauses les plus inacceptable du Statut, l'article 124, a été introduit par la France et pour la France.
Cet article permet à un Etat Partie au Statut de Rome de déclarer qu'il n'accepte pas, pendant une période de sept ans
suivant l'entrée en vigueur du Statut, la compétence de la Cour pour les crimes de guerre commis par ses ressortissants ou sur son territoire. L'article 124, rajouté in extremis, est largement imputable à la France qui n'a pas craint de le présenter comme un "bon compromis" alors qu'il ne fait que refléter les réticences de ce pays par rapport à la saisine de la Cour pour crimes de guerre.
En l'espèce, il s'agit bel et bien de légaliser la faculté offerte à un Etat Partie de s'arroger unilatéralement le droit de tuer sans être jugé durant sept ans. La France ne s'est certes pas honorée en se faisant l'instigatrice d'une telle clause. Alors que la nécessité de la création d'une Cour pénale internationale s'est enfin trouvée entérinée par les participants à la Conférence de Rome, il est scandaleux de voir ainsi institutionnalisée la prolongation de l'impunité pour les crimes les plus fréquents.
b. Des avancées considérables obtenues par la France à Rome
Il convient cependant de relever que, grâce à la France, s'agissant du fonctionnement de la Cour et de la place des victimes dans la procédure, des avancées considérables ont été réalisées.
Les propositions françaises résultent à la fois d'un effort d'analyse des défauts propres aux deux tribunaux pénaux internationaux pour l'ex-Yougoslavie et le Rwanda et d'une revendication légitime consistant à trouver un équilibre entre le droit anglo-saxon et le droit romano-germanique.
En effet, au cours des négociations, la délégation française a préconisé l'insertion de dispositions de nature à consolider la phase préalable au procès de sorte que la conduite de l'audience soit simplifiée et relativement rapide. En insistant sur la place de la Chambre préliminaire, les règles françaises entendaient remédier, entre autres, aux critiques relatives à la longueur de la procédure devant les juridictions ad hoc.
Plus encore, la France a tiré les leçons de l'expérience des Tribunaux pénaux internationaux en souhaitant que la place de la victime devant la CPI soit instrumentalisée et ce, y compris lors de la phase préliminaire du procès. Afin d'encourager de telles initiatives, la France a organisé à Paris en avril 1999 un Colloque sur les victimes en présence d'experts internationaux. La France, il faut le souligner, est rapidement devenue le “porte-parole” de la cause des victimes.
CPI
La loi française d’adaptation - enjeux et tabous -
Chapitre II - Le processus de ratification en France du Statut de la CPI
CHRONOLOGIE
1.- Loi constitutionnelle n° 99-568 du 8 juillet 1999 insérant au titre VI de la Constitution un article 53-2 Assemblée nationale - 1ère lecture
- Projet de loi constitutionnelle n° 1462, déposé le 11 mars 1999.
- Examen en commission (Commission des lois) : réunion du mercredi 31 mars 1999.
- Rapport de M. Alain Vidalies, au nom de la Commission des lois, n° 1501.
- Discussion en séance publique : 2ème séance du mardi 6 avril 1999, compte rendu analytique - compte rendu intégral.
- Texte adopté n° 276.
Sénat - 1ère lecture
- Projet de loi constitutionnelle, adopté par l'Assemblée nationale, n° 302 (1998-1999).
- Rapport de M. Robert Badinter, au nom de la Commission des lois, n° 318 (1998-1999).
- Discussion et adoption le 29 avril 1999 (TA 108) (texte voté par les deux assemblées du Parlement en termes identiques).
Congrès du Parlement
- Décret du 23 juin 1999 tendant à soumettre un projet de loi constitutionnelle au Parlement réuni en Congrès (JO du 24 juin 1999).
- Compte-rendu analytique de la séance du lundi 28 juin 1999.
- Scrutin public sur le projet de loi relatif à la Cour pénale internationale . Promulgation
- Loi constitutionnelle n° 99-568 du 8 juillet 1999 insérant au titre VI de la Constitution un article 53-2 et relative à la Cour pénale internationale (J.O. du 9 juillet 1999).
Le processus de ratification du Statut de la CPI en France a été relativement rapide.
Dès le lendemain de l'adoption du Statut, le 18 juillet 1998, la France a apposé sa signature devenant ainsi l'un des premiers Etats au monde à s'engager en faveur de l'entrée en vigueur de la CPI.
Un peu plus d'une année plus tard, après avoir consulté le Conseil constitutionnel et révisé sa Constitution, la France a ratifié le Statut de la CPI le 9 juin 2000 suite à la parution, au Journal officiel de la République française, de la loi n°
2000-282 du 30 mars 2000, " autorisant la ratification de la convention portant Statut de la Cour pénale internationale "6
A - Retour sur l'avis du Conseil constitutionnel de janvier 1999
Le 24 décembre 1998, le Conseil constitutionnel est saisi par le Président de la République et le Premier ministre7 pour analyser la conformité du Statut de la CPI à la Constitution française.
Le 22 janvier 1999, le Conseil constitutionnel rend une décision selon laquelle le Statut n'est pas conforme à la Constitution française et conditionne ainsi la ratification du Statut à une révision constitutionnelle préalable.
Le Conseil constitutionnel relève trois motifs de non- conformité :
1. l'article 27 du statut de la CPI qui reconnaît la responsabilité pénale de tous, y compris les titulaires de charges officielles contrairement aux articles 26, 68 et 68-1 de la Constitution, qui accordent des immunités aux parlementaires, aux membres du gouvernement, ainsi qu'au Président de la République.
2. le fait que la Cour puisse être amenée à demander à l'Etat français de lui remettre des personnes "à raison de faits couverts, selon la loi française, par l'amnistie ou la prescription ; qu'il serait, dans ces conditions, porté atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale"8.
3. L'article 99 §4 du Statut, relatif aux différentes formes de coopération des Etats avec la Cour, serait également un paragraphe "de nature à porter atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale"9. Ce dernier offre la possibilité au Procureur de la CPI d'effectuer des actes d'enquête sur le territoire d'un Etat, sans la présence des autorités judiciaires nationales.
Par conséquent, toutes les autres dispositions du Statut sont jugées conformes à la Constitution.
2.- Loi autorisant la ratification de la Convention portant Statut de la Cour pénale internationale
A la suite de l'adoption de la révision constitutionnelle, un projet de loi autorisant la ratification a été déposé le 29 décembre 1999.
Assemblée nationale - 1ère lecture
- Projet de loi n°2065, déposé le 29 décembre 1999.
- Examen en commission (Commission des affaires étrangères) : réunion du mardi 8 février 2000.
- Rapport de M. Pierre Brana, au nom de la Commission des affaires étrangères, n° 2141.
- Discussion en séance publique : 2ème séance du mardi 22 février 2000 (compte rendu analytique - compte rendu intégral).
- Texte adopté n° 443.
Sénat - 1ère lecture
- Projet de loi adopté par l'Assemblée nationale, n° 229 (1999-2000).
- Rapport de M. André Dulait, au nom de la Commission des affaires étrangères, n° 259 (1999-2000).
- Discussion et adoption le 22 mars 2000 (T.A. 106) (texte définitif).
Promulgation
- Loi n°2000-282 du 30 mars 2000 (J.O. du 31 mars 2000).
B - Retour sur la révision de la Constitution française Quelques mois plus tard, le 28 juin 1999, le Congrès réuni à Versailles adopte un projet de révision constitutionnelle qui stipule (art 53-2) que " la République peut reconnaître la juridiction de la CPI dans les conditions prévues par le Traité signé le 18 juillet 1998 ".
La FIDH s'est félicitée dans un communiqué de presse daté du 9 juin 200010de la ratification du Statut de la CPI par la France.
Un bilan nuancé reste néanmoins nécessaire :
D'une part, il est incontestable que la ratification de la France constitue une avancée fondamentale en vue de l'acceptation de la CPI par le plus grand nombre d'Etats. La France reste à ce jour le seul pays, membre permanent du Conseil de Sécurité, a avoir ratifié le Statut10. La ratification de la France a retenti comme un signal politique fort au sein de l'Union européenne ainsi que pour de nombreux Etats africains de l'Ouest.
La FIDH considère néanmoins que la position française vis à vis de la répression internationale et nationale des crimes de guerre reste inacceptable. La FIDH a exprimé sa vive déception quant à l'utilisation de l'article 124 pour refuser la compétence de la CPI sur les crimes de guerre et quant au dépôt d'une déclaration interprétative sur l'article 8 du Statut relative aux crimes de guerre (visant en particulier l'utilisation et les effets de l'arme nucléaire).
Isolée, la France est, à ce jour, le seul Etat à avoir refusé la compétence de la CPI pour les crimes de guerre.
Au lendemain de la Conférence de Rome, la FIDH s'est félicitée des avancées initiées par la France en particulier sur le rôle des victimes. Il reste que l'addition des limites posées par l'article 124 (clause opt-out sur les crimes de guerre) - alors même que la compétence de la Cour prévue à l'article 12 du Statut est déjà extrêmement restrictive - laisse planer des doutes sur l'assurance d'une Cour efficace, indépendante et universelle.
Notes :
1.. Rapport annuel du Conseil d'Etat, 1996, p. 277 et s.
2. Antoine Buchet, "L'intégration en France de la convention portant statut de la Cour pénale internationale - Histoire brève et inachevée d'une mutation attendue ", Centre de recherche de l’Université de Teramo
3. idem
4. article 65 du projet alternatif de Statut de la CPI proposé par la France qui dispose que "la législation en matière d'extradition propre à chaque Etat requis est opposable par cet Etat à toute demande de transfert à la Cour de l'accusé ou de la personne soupçonnée ".
5. voir supra note 2
6. Journal officiel de la République française (lois et décrets), 31 mars 2000, page 4950.
7. Il s'agit d'une saisine à titre "préventif", pratique la plus courante en matière d'intégration de normes internationales.
8. 34ème considérant de la décision du Conseil constitutionnel 9. 38ème considérant de la décision du Conseil constitutionnel
10. Bien que le Royaume Uni ait exprimé sa volonté politique en faveur de la ratification, une telle ratification n'interviendra pas avant de longs mois. Les trois autres membres permanents n'ont exprimé aucune volonté politique dans ce sens ou même s'opposent à la création de la Cour (Etats-Unis, Chine, Russie).
CPI
La loi française d’adaptation - enjeux et tabous -
Quelques observations à propos de la complémentarité Il n'existe aucune obligation expresse dans le Statut de la Cour Pénale Internationale (CPI) obligeant les Etats Parties au Statut de Rome à connaître dans leur droit interne des crimes relevant de la compétence de la Cour.
En revanche, l'exercice du principe de complémentarité prévu, notamment, au premier article de son Statut, implique des modifications dans le droit interne des Etats parties. Ces modifications visant à incorporer ou harmoniser, directement ou par référence, les définitions des crimes et principes généraux du droit pénal figurant dans le Statut de Rome sont nécessaires pour permettre aux juridictions nationales de poursuivre les auteurs de tels crimes.
Conformément au préambule du Statut, "il est du devoir de
chaque État de soumettre à sa juridiction criminelle les responsables de crimes internationaux". Ainsi, la Cour n'intervient que de manière subsidiaire et les enquêtes et poursuites relèvent de la responsabilité première des juridictions nationales.
Chapitre I - Le crime de génocide dans le code pénal français et l'article 6 du Statut de la CPI : comparaison et observations
Introduction
La loi sur le crime de génocide en droit interne français date de 19921, mais la définition est entrée en vigueur avec l'adoption du nouveau code pénal en 1994 (article 211-1 du NCP). Sa rédaction est sensiblement différente de la définition du crime de génocide prévue à l'article 6 du Statut de la CPI.
Partie II - L’harmonisation du droit français avec la définition des crimes du Statut de la Cour pénale internationale
Définition française du génocide (art. 211-1 du code pénal)
Constitue un génocide le fait, en exécution d'un plan concertétendant à la destruction totale ou partielle d'un groupe
- National - Ethnique - Racial - Religieux
-ou d'un groupe déterminé à partir de tout autre critère arbitraire,
de commettre ou de faire commettre, à l'encontre des membres de ce groupe, l'un des actes suivants : - atteinte volontaire à la vie ;
-a tteinte grave à l'intégrité physique ou psychique ; - soumission à des conditions d'existence de nature à entraîner la destruction totale ou partielle de ce groupe ; - mesures visant à entraver les naissances ;
- transfert forcé d'enfants (…)
Statut de la CPI (article 6)
On entend par crime de génocide l'un quelconque des actes ci-après commis dans l'intention de détruire, en tout ou en partie un groupe
- national - ethnique - racial - religieux comme tel :
- meurtres de membres du groupe ;
- atteintes graves à l'intégrité physique ou mentale de membres du groupe ;
- soumission intentionnelle du groupe à des conditions d'existence devant entraîner sa destruction physique totale ou partielle ;
- mesures visant à entraver les naissances au sein du groupe ;
- transfert forcé d'enfants du groupe à un autre groupe.
La définition donnée par l'article 6 du Statut de la CPI reprend mot pour mot la définition de l'article II de la Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide du 9 décembre 19482. Cette définition avait été également reprise à l'identique par les deux Statuts des Tribunaux Pénaux Internationaux (TPI)3. A Rome, les Etats furent, en effet, relativement unanimes pour qu'à l'occasion de l'adoption de la définition du crime de génocide, ne soient pas entérinées des dispositions qui auraient pu être contraires aux conventions internationales existantes. Cette orientation cherchait également à taire les nombreuses discussions afférentes à la définition du crime déjà présentes lors des travaux préparatoires de la Convention de 1948.
La définition française du crime de génocide est plus originale. Si elle est plus large quant à la nature des groupes victimes par l'inclusion du " groupe déterminé à partir de tout autre critère arbitraire ", elle est plus restrictive dans son exigence d'un " plan concerté ". Il faut, en outre, souligner l'absence en droit français du crime d'incitation directe et publique au crime de génocide, prévu à l’article 25 3. e) du Statut.
A - Nature et définition du groupe victime
La loi française sur le génocide fait apparaître comme groupe, victime d'un tel crime, le "groupe déterminé à partir de tout autre critère arbitraire". Cette nouveauté introduite par le Nouveau Code pénal est d'importance. Elle renvoie aux discussions entre les Etats en préparation de la Convention de 1948 lors de la rédaction de la définition du génocide.
Certains Etats parties souhaitaient introduire dans la nature des groupes victimes les " groupes déterminés pour des raisons politiques". Mais, à l'initiative de l'Union Soviétique, cet élément fut rejeté. La raison invoquée fut l'entrave au caractère de stabilité qui caractérise les groupes finalement retenus dans la Convention. La raison sous-jacente fut la crainte de voir incriminée la lutte des gouvernements légitimes contre les éléments subversifs (crainte d'autant plus forte pour les régimes autoritaires à parti unique).
Ce principe de stabilité fut rappelé par le Tribunal pénal international pour le Rwanda (TPIR) dans le jugement Akayesu :
" le génocide aurait été conçu comme ne pouvant viser que des groupes stables, constitués de façon permanente et auxquels on appartient par naissance, à l'exclusion des groupes plus mouvants qu'on rejoint par un engagement volontaire individuel4" .
Cette conception objective de la nature du groupe, datée dans l'histoire, est insuffisante. Il est quasiment impossible de prouver l'appartenance à un groupe déterminé sans invoquer l'existence d'éléments subjectifs. Cette difficulté fut d'ailleurs démontrée par le même jugement Akayesu et le jugement Jelisic5du TPIY. Il fut, à ces occasions, enoncé en substance que l'appartenance à un groupe suppose obligatoirement une volonté subjective de chacun des éléments du groupe (la volonté de chaque individu d'appartenir au groupe). Elle peut en outre naître d'une vision subjective des éléments extérieurs au prétendu groupe.
En ce sens, la définition française de la nature du groupe victime du génocide est nettement plus satisfaisante. Elle élargit la définition du groupe aux critères subjectifs. Ceci peut permettre de prendre en compte d'autres groupes constitués selon des critères politiques, économiques, professionnels, sociaux ou encore sexuels.
La FIDH considère :
que le fait que la définition française de la nature du groupe victime soit plus large que celle contenue dans le Statut de Rome est une chose positive. Aucune modification de la loi n'est à proposer à ce sujet.
B - Intention / Plan concerté : faut-il retenir un critère objectif ou subjectif pour prouver le crime de génocide ? Le Statut de la CPI fait une place importante au caractère intentionnel des crimes, élément constitutif de ces derniers.
L'article 30 du Statut vise le mens rea, l'élément psychologique des crimes et dispose que " sauf disposition contraire, nul n'est pénalement responsable et ne peut être puni à raison d'un crime relevant de la compétence de la Cour que si l'élément matériel du crime s'accompagne d'intention et de connaissance ".
Cet article s'applique lorsqu'il n'est pas fait spécifiquement mention, dans la définition, d'un élément psychologique pour un comportement ou une conséquence.
En l'espèce, il existe dans la rédaction de l'article 6 de la CPI un élément intentionnel spécifique.
Ainsi, le crime de génocide est caractérisé si, en plus de l'élément matériel, il existe une " intention de détruire en tout ou partie un groupe (…) ". Cette intention peut être déduite de faits et de circonstances pertinents.
CPI
La loi française d’adaptation - enjeux et tabous -
