LA LUTTE CONTRE LE TERRORISME EN DROIT INTERNATIONAL

Université de Reims Champagne-Ardenne

Faculté de droit et de science politique

THESE

Pour obtenir le grade de

Docteur de l’Université de Reims Champagne-Ardenne Discipline : Droit international et Relations internationales

par

Mr. Adriano MENDY

LA LUTTE CONTRE LE TERRORISME EN DROIT INTERNATIONAL

Sous la direction de Mr. Jean-Pierre COLIN

Membres du jury

Mr. Jean-Pierre COLIN Professeur émérite à l’Université de Reims Mr. Albert BOURGI Professeur à l’Université de Reims

MME Francine DEMICHEL Professeur émérite à l’Université de Paris VIII St Denis Mr. Isaac Yankhoba NDIAYE Professeur agrégé, ancien doyen de la faculté des Sc.

juridiques et politiques de l’Université Cheikh Anta Diop de Dakar (Sénégal) Mr. Raphaël PORTEILLA Maître de conférences à l’Université de Dijon

Remerciements

Mes remerciements vont naturellement au professeur Jean-Pierre Colin.

Je tiens à remercie les membres du jury pour leur disponibilité.

Je remercie le personnel de la bibliothèque universitaire Robert de Sorbon.

Mes remerciements s’adressent également à tous ceux qui, par leur aide et leur soutien, m’ont encouragé dans la poursuite de mes travaux, notamment à Ousmane Diouf, Ibou Tine, messieurs et mesdames Ndiaye, Dieng, Denis.

Je remercie particulièrement Viviane Reboud, M. Benoît Billon

Je tiens à remercie aussi Nathalie Coutlet, Elimane Kane et Abdoul Aziz Mbaye pour la relecture de la thèse.

Bien évidemment, un grand merci à mon épouse qui a su supporter « l’absence de ma présence » à la maison.

A mes parents

A Mama A Mariama

A mes frères et sœurs A mes cousins et cousines

A Dibor A Antoine A Yabsa A Charles A Me Diallo A Félix et Débora

A la mémoire d’Angéla

Sigles et abréviations

ADM Arme de destruction massive

AFDI Annuaire français de droit international AGNU Assemblée générale des Nations Unis

AIEA Agence internationale pour l’énergie atomique Ann. IDI Annuaire de l’Institut de droit international

ASACR Association sud-asiatique de coopération internationale CAERT Centre africain d’étude et de recherche sur le terrorisme CCT Comité contre le terrorisme créé par le Conseil de sécurité CDI Commission du droit international

CEDH Cour européenne des droits de l’homme

CEI Communauté des Etats indépendants

CICR Comité international de la Croix-Rouge

CIJ Cour internationale de Justice

CIMA Commission internationale de la navigation aérienne CIUDP Conférence internationale pour l’unification du droit pénal

Comité « 1267 » Comité créé en application de la résolution 1267 (1999) du Conseil de sécurité des Nations Unies

Comité « 1540 » Comité créé en application de la résolution 1540 (2004) du Conseil de sécurité

CJCE Cour de Justice des Communautés européennes CPJI Cour permanente de Justice internationale

Comité 1267 Comité créé en application de la résolution 1267 (1999) du CSNU

CPI Cour pénale internationale

DAI Documents d’actualité internationale

DIH Droit international humanitaire

ETA Euskadi ta askatasuna

FGVAT Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme GAFI Groupe d’action financière sur le blanchiment d’argent IDI Institut de droit international

IRA Irish Republican army

JDI Journal de droit international

JEDI Journal européen de droit international

JOCE Journal officiel des Communautés européennes

LEA Ligue des Etats arabes

MAE Mandat d’arrêt européen

MPSI Menace contre la paix et la sécurité internationales OACI Organisation de l’aviation civile internationale OCI Organisation de la Conférence islamique OEA Organisation des Etats américains

OIAC Organisation pour l’interdiction des armes chimiques

OIPC Organisation internationale de la police criminelle (Interpol) OIT Organisation international du travail

OMD Organisation mondiale des douanes

OMI Organisation maritime internationale

ONU Organisation des Nations Unies

ONUDC Office des nations Unies contre la drogue et le crime OUA Organisation de l’Unité africaine

PPS Problèmes politiques et sociaux

RBDI Revue belge de droit international

RCADI Recueil des cours de l’Académie de droit international Rec. Recueil des arrêts de la Cour internationale de Justice RDILC Revue de droit international et de législation comparée RFDA Revue français de droit aérien (et spatial)

RGDIP Revue de droit international public RICR Revue internationale de la Croix-Rouge RSA Recueil des sentences arbitrales

RSDIE Revue suisse de droit international et de droit européen RTDH Revue trimestriel des droits de l’homme

SDN Société des Nations

SFDI Société française pour le droit international

UA Union africaine

UE Union européenne

UNESCO Organisation des Nations Unies pour l’éducation, la science et la culture

Sommaire

INTRODUCTION……… ….. 8

Partie préliminaire :

LES PROBLEMES SOULEVES PAR LA NOTION

DE TERORISME EN DROIT INTERNATIONAL ………..13

Titre I : LES TENTATIVES DE DEFINITION JURIDIQUE DU

TERRORISME………16

Chapitre 1: L’examen rétrospectif des premières définitions du terrorisme

au niveau international : des tentatives de définition avortées………..17

Chapitre 2 : Vers une définition universelle du terrorisme ?...44

Titre II : LA SPECIFICITE DU TERRORISME EN TANT QUE

CRIME AUTONOME……….77

Chapitre 1: Les caractères politique et international du terrorisme………...78

Chapitre 2 : La distinction des crimes terroristes de certains crimes de droit

international………...89

Première partie :

L’EVOLUTION DU CADRE NORMATIF DE LUTTE CONTRE

LE TERORRISME……….96

Titre 1 : LA VOIE CLASSIQUE : L’ENCADREMENT DE LA LUTTE CONTRE LE TERRORISME PAR DES MECANISMES CONVENTIONNELS………98

Chapitre 1 : Les constantes de la lutte contre le terrorisme………...99

Chapitre 2 : L’érosion du système conventionnel de lutte contre le terrorisme……….151

Titre 2 : LA VOIE INSTITUTIONNELLE : LE CONSEIL DE SECURITE ET LE TERRORISME EN TANT MENACE CONTRE LA PAIX

ET LA SECURITE INTERNATIONALES………174

Chapitre 1: Le concept de MPSI dans le cadre des Nations Unies………...175

Chapitre 2 : Les implications de la qualification du terrorisme en tant que

MPSI en relation avec les attentats du 11 septembre 2001………...196

Deuxième partie :

LA RECHERCHE D’UNE SOLUTION GLOBALE AU TERRORISME……….226

Titre 1 : LES MOYENS DECOULANT DU DROIT INTERNATIONAL…………...228

Chapitre 1 : La lutte contre le terrorisme dans le respect du droit

des relations amicales………...229

Chapitre 2 : La lutte contre le terrorisme et droits de l’homme :

le dilemme entre l’obligation de protéger toute personne contre

le terrorisme et l’obligation de respecter les droits de l’homme …………285 Chapitre 3: La place des victimes dans la lutte contre le terrorisme………...307

Titre 2 : LA COOPERATION INTERNATIONALE : UNE CONDITION SINE QUA NON POUR UNE LUTTE EFFICACE ET DURABLE

CONTRE LE TERRORISME………..331 Chapitre 1: La coopération internationale : une obligation pour les Etats……….332

Chapitre 2 : La nécessité de réponses complémentaires pour combattre

le terrorisme……….354

Conclusion générale………..384

INTRODUCTION

« Nul n’est à l’abri du terrorisme, que l’on se trouve dans le métro de Tokyo ou dans un autocar à Tel-Aviv, que l’on fasse du lèche-vitrine à Londres, que l’on se promène dans les rues de Moscou, que l’on soit militaire en Arabie Saoudite ou fonctionnaire à Oklaoma-city, le terrorisme est désormais un fléau aveugle qui fait fi des frontières »¹. Ainsi s’exprimait l’ancien président américain Bill Clinton, le 6 août 1996, dans le contexte de la multiplication des actes de terrorisme à travers le monde². Cet accroissement des actes de terrorisme ne revêt pas seulement un aspect quantitatif, il révèle également une évolution « qualitative » en ce qui concerne les moyens et les possibilités d’action des terroristes. Il n’est qu’à penser à l’importance de l’avion dans l’accomplissement des actes de terrorisme : il est à la fois une cible privilégiée et une arme redoutable. En outre, la mondialisation des échanges et le phénomène constaté de l’accélération de la circulation des personnes et des biens, notamment dans un but économique, impliquent une grande fluidité des déplacements et engendrent en conséquence une très forte vulnérabilité pour tous les pays du monde. Enfin, nous savons maintenant que la connaissance scientifique et technologique, dans le domaine de l’armement et des explosifs, se développe sans cesse et qu’il est possible de nos jours d’utiliser des procédés moins coûteux pour fabriquer des armes dangereuses (chimiques, biologiques, entre autres), ce qui permet à un grand nombre de terroristes ou de groupes terroristes de pouvoir les acquérir.

Le terrorisme devient ainsi l’un des défis auquel le monde est confronté de nos jours. En effet, des pays appartenant à tous les systèmes politiques, économiques, régions géographiques, religions et cultures, ont été victimes du terrorisme. Aussi, la lutte contre ce fléau concerne-t-elle toute l’humanité : c’est la communauté internationale³ dans son

1 Traduction in Dossiers mondiaux, revue électronique de l’Agence d’information des Etats-Unis, février 1997, p.1. A consulter sur : http://www.usinfo.state.gov/journals/itgic/0297/rjgf/rjgf0297.htm

2 On citer entre autres : mars 1995 :attentat au gaz sarin dans le métro de Tokyo ; avril 1995 : attentat contre le bâtiment de l’administration fédérale à Oklahoma City (Etats-Unis) ; janvier 1996 : attentat contre la banque centrale du Sri Lanka. Source : Questions internationales, juillet-août 2004.

3 La communauté internationale s’entend ici non seulement comme un « [e]nsemble des Etats pris dans leur universalité », mais aussi comme un « [e]nsemble plus vaste incluant, à côté des Etats, les organisations internationales à vocation universelle (…) », J. SALMON (dir.), Dictionnaire de droit international public, Bruxelles, Bruylant, 2001, pp 205-206. Par ailleurs, « [t]ous les Etats jouissent de l’égalité souveraine. Ils ont des droits et des devoirs et sont membres égaux de la communauté internationale, nonobstant les différences d’ordre économique, social, politique ou d’une autre nature. », Déclaration relative aux principes du droit international touchant les relations amicales et la coopération entre les Etats, annexée à la résolution 2625 (XXV) de l’Assemblée générale de l’ONU, 24 octobre 1970.

ensemble qui est visée à travers des valeurs fondamentales qui la fondent et lui donnent un sens, en l’occurrence le droit à la vie, le droit à la sécurité. En condamnant vigoureusement les actes terroristes, la communauté internationale n’entendait-elle pas exprimer l’idée que les actes terroristes ne portent pas seulement atteinte au droit interne de l’Etat où ils sont commis, mais au droit international lui-même.

Le droit international est un corpus de règles qui ont pour origine principale les accords entre les Etats (qui en sont les principaux acteurs et destinataires) ou qui émanent d’organisations internationales auxquelles les Etats ont accordé et reconnu le pouvoir de créer des normes internationales. Il a pour objet, entre autres, de réglementer les relations au sein de la communauté internationale. En outre, la référence aux valeurs communes contenues dans la Charte de l’Organisation des Nations Unies incite les Etats à défendre une communauté internationale fondée sur le respect du droit international⁴.

Cette affirmation s’est une fois de plus manifestée face au terrorisme où la communauté internationale a inscrit la lutte contre ce fléau en particulier dans une perspective juridique.

Amorcé dès l’entre-deux-guerres, le mouvement s’est accentué dans la deuxième moitié du XXéme siècle corrélativement aux diverses manifestations du terrorisme. En effet, à la suite de la multiplication des actes terroristes contre l’aviation civile⁵ et contre les diplomates dans les années soixante et soixante-dix, puis contre la sécurité maritime au milieu des années quatre-vingt, les Etats ont adopté des conventions destinées à incriminer et à renforcer leur coopération en vue de prévenir et réprimer les actes qu’ils ont fait entrer dans la catégorie des actes de terrorisme. Il s’est agi d’abord de réglementations « sectorielles », c'est-à-dire conclues dans le cadre de certaines institutions spécialisées plus directement concernées par les activités terroristes. Il en est ainsi, par exemple, de l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI), l’Organisation maritime internationale (OMI), l’Agence internationale pour l’énergie atomique (AIEA). Il en est de même de l’ONU au travers de l’Assemblée générale des Nations Unies (AGNU). Cette volonté d’organiser une riposte juridique au terrorisme s’est traduite par l’adoption, à ce jour, de treize conventions et protocoles à vocation universelle. Ensuite, dans les années quatre-vingt-dix, le Conseil de sécurité, saisi de situations dans lesquelles des Etats ou des groupes privés étaient impliqués dans la préparation ou la perpétration d’actes de terrorisme, a adopté dans ce cadre des mesures

4 Voir par exemple le préambule de la Charte.

5 Par exemple, le détournement de deux avions de la compagnie El Al, le 23 juillet et le 26 décembre 1968 ; l’explosion en vol d’un avion de la Swissair le 21 février 1970.

coercitives, notamment contre la Libye, le Soudan ou encore contre Al Qaïda⁶. L’implication du Conseil s’est d’ailleurs intensifiée après les attentats du 11 septembre 2001 aux Etats-Unis d’Amérique, dans la mesure où il considère le terrorisme comme une menace contre la paix et la sécurité internationales⁷.

Parallèlement aux diverses actions menées au sein du système des Nations Unies, de nombreuses initiatives ont été prises dans le cadre d’organisations régionales, qui sont d’ailleurs les premières à adopter des textes contre le terrorisme en tant que tel. Il en ainsi, de l’Organisation des Etats d’Amérique (OEA), du Conseil de l’Europe, de l’Association sud- asiatique de coopération régionale (ASACR), de la Ligue des Etats arabe (LEA), de la communauté des Etats indépendants (CEI), de l’Organisation de la conférence islamique (OCI) ou encore de l’Organisation de l’unité africaine (OUA devenue Union africaine).

En somme, que ce soit dans le cadre universel ou régional, les dispositifs conventionnels contre le terrorisme reposent, schématiquement, sur trois axes principaux :

- l’incrimination dans le droit interne de chaque pays des actes de terrorisme visés par les instruments pertinents;

- la répression confiée exclusivement aux tribunaux nationaux, en raison de l’absence d’une juridiction internationale compétente pour juger les terroristes;

- la coopération internationale, sensée être « l’outil par excellence » d’une action efficace contre le terrorisme.

Malgré l’existence de cet arsenal juridique, la question de l’adéquation du droit international à la lutte contre le terrorisme n’a jamais été posée avec autant d’acuité que dans la période qui a suivi les attentats du 11 septembre 2001 aux Etats-Unis. En d’autres termes, la question de l’aptitude du droit international en vigueur à répondre au terrorisme de l’envergure du 11 septembre 2001 a été posée. En l’occurrence, le respect du droit régissant l’usage de la force armée et des instruments de protection des droits de l’homme a été considéré comme une contrainte excessive, inadaptée à la lutte menée contre le terrorisme.

Par ailleurs, comme l’a observé Luigi Condorelli, la référence au droit international fut tout simplement absente des discours immédiats des responsables politiques quant à la stratégie de riposte. Le droit international semblait être perçu « comme dépourvu de réelle pertinence, incapable de jouer un rôle » dans le choix des actions à mener contre le terrorisme⁸. Pour

6 Nous reviendrons sur ces trois dans le titre 2 de la 1^e partie (pp 182-187)

7 En l’occurrence les résolutions 1368 (2001), 1373 (2001), 1564 (2004), voir infra 1^e partie, titre 2, section 1 (p.187).

8 L. CONDORELLI, « Les attentats du 11 septembre et leurs suites : où va le droit international ? », RGDIP, 2001, p.829.

Claire Trean, « (…) le droit lui aussi semble frappé de stupeur, incapable de nommer ce qui venait de se produire et qui n’obéissait à aucune de ses catégories homologuées »⁹.

Le droit international est-il aussi inadapté qu’on le prétend face aux exigences de la lutte contre le terrorisme ? La réponse même équarrie à cette question ne peut être que négative. De plus, le droit international est, comme nous l’avons souligné précédemment, constitué de normes que les Etats ont adoptées ou acceptées. Nous conviendrons plutôt avec Gérard Soulier du difficile chemin emprunté par le droit international pour faire face au terrorisme.

En effet, « (…) par lui-même, le droit [international] ne peut apporter qu’une réponse très partielle à la question du terrorisme ; mais cela ne signifie en aucune façon que la réponse au terrorisme doive s’affranchir du droit : si la réponse à l’illégalisme est l’illégalisme, le droit n’existe plus pour personne »¹⁰.

L’objectif que nous poursuivrons dans cette étude sera de démonter que le droit international reste un édifice solide sur lequel s’organise la lutte contre le terrorisme. Pour étayer cette idée, notre terrain d’investigation sera donc les conventions et protocoles universels, qui sont les voies traditionnelles d’expression de la volonté des Etats, et, plus récemment, les résolutions du Conseil de sécurité des Nations Unies prises en vertu du chapitre VII de la Charte. Cependant, les instruments contre le terrorisme adoptés dans le cadre régional seront pris en compte, en particulier dans la mesure où ils confirment ou complètent les dispositifs universels.

En outre, nous ne limiterons pas notre étude aux règles spécifiquement élaborées dans le but de lutter contre les actes de terrorisme car d’autres règles encadrent cette lutte sans que celle-ci soit leur objet. Il en va ainsi des règles régissant l’usage de la force armée, des règles relatives aux relations amicales entre les Etats, ou encore de celles protégeant les droits de la personne ou des victimes du terrorisme.

Une autre précision méthodologique s’impose encore : la « lutte contre le terrorisme » peut être conduite de différentes manières puisque que le terme « lutte » renvoie à l’idée d’une « action soutenue et énergique d’un individu ou d’un groupe pour résister à une force hostile (…) »¹¹. De façon générale, la lutte contre le terrorisme sera envisagée ici sous deux aspects identifiés sous les termes « contre-terrorisme » et « antiterrorisme ». Le contre- terrorisme correspond à l’ensemble des mesures destinées à combattre le terrorisme en amont

9 « Terrorisme, guerre : les armes du droit international », Le Monde, 18 et 19 novembre 2001, p.13.

10 « Comment combattre le terrorisme ? », in « 11 septembre 2001 : ondes de choc », Manière de voir, Le Monde diplomatique, novembre-décembre 2001, p.40.

11 Le nouveau petit Robert, 2007, p.1491.

de l’action. Quant à l’antiterrorisme, il rassemble les moyens pris en aval pour lutter contre les manifestations du terrorisme¹².

Ces précisions méthodologies étant faites, il est aussi légitime de soulever un certain nombre de questions connexes à notre problématique générale. Les mécanismes conventionnels actuels sont-ils efficaces pour combattre le terrorisme? Comment le droit international résout-il le problème du soutien étatique au terrorisme ? La qualification du terrorisme de menace contre la paix et la sécurité internationales par le Conseil de sécurité ouvre-t-elle la voie à l’usage de la force contre les terroristes ? La voie militaire est-elle efficace en la matière ?

Autant de questions qui alimentent le débat de l’effectivité du droit international, à travers ses différents aspects, dans la lutte engagée par les Etats contre le terrorisme. Nous allons essayer de répondre à ces questionnements dans cette étude. A cette fin, notre travail comportera deux parties :

- la première partie sera consacrée à une analyse du cadre normatif de lutte contre le terrorisme ;

- la deuxième partie portera sur la recherche, non seulement à partir du cadre normatif existant mais aussi à travers certains aspects du droit international, d’une solution globale en vue d’éradiquer le terrorisme.

Mais, auparavant, nous examinerons dans une partie préliminaire les problèmes que soulève la notion de terrorisme en droit international.

12 Pour plus de détails sur ces deux notions, voir entre autres auteurs, J. BAUD, Le renseignement et la lutte contre le terrorisme. Stratégies et perspectives internationales, Paris, Lavauzelle, 2005, respectivement pp 349- 350 et pp 374 -375.

PARTIE PRELIMINAIRE

LES PROBLEMES SOULEVES PAR LA NOTION DE TERRORISME EN DROIT INTERNATIONAL

Historiquement, le « terrorisme » désignait une méthode de gouvernement fondée sur la terreur. Son origine remonte à la Révolution française de 1789. Le terme fut employé pour la première fois dans la période 1793-1794 qui voit la chute de Robespierre, pour caractériser en effet la politique de terreur exercée par le Comité du salut public sous son autorité¹³. Cette manœuvre terminologique visait à discréditer l’action de Robespierre, puisque les thermidoriens qui le renversèrent étaient eux aussi membres de la Convention. Ils ne pouvaient pas en fait le rendre responsable de la terreur ; aussi l’accusaient-ils d’un crime nouveau, celui d’avoir exercé le terrorisme, c'est-à-dire l’abus de la terreur exercée par l’Etat.

Ce qui donnait à l’action de Robespierre une allure illégale et odieuse¹⁴.

Le terrorisme est donc né en « haut », au sein de l’Etat et pendant longtemps, il désignera exclusivement la violence exercée par celui-ci sur son propre territoire. Le sens du mot va ensuite évoluer à la fin du XIXème siècle. Sous des formes plus violentes, allant de l’assassinat politique à l’usage d’engins explosifs, le terrorisme contre l’Etat s’affirme, avec les attentats perpétrés en Russie dans les années 1880 par les nihilistes, puis dans les années 1890 par les anarchistes dans l’ensemble de l’Europe. Ainsi, de méthode de conservation et de protection de l’Etat, le terrorisme devient jusqu’à nos jours, l’outil de sa contestation.

Si le mot est relativement nouveau, la chose, elle, est ancienne. Les exemples historiques ne manquent pas¹⁵. Mais, il faut souligner qu’il n’y a pas de continuité entre ce que l’on en faisait à ses débuts et ses utilisations modernes. Comme le souligne Jean-François Gayraud,

« entre le terrorisme ancien et celui de la fin du XXe siècle, il n’y a plus de différence de degrés, mais de nature. L’amateurisme a cédé la place au professionnalisme : le phénomène terroriste a acquis de nouvelles dimensions »¹⁶.

Les méthodes et les cibles du terrorisme ont en effet évolué : on passe d’attentats ciblés contre des personnes investies d’une autorité politique, économique ou militaire, à des attentats de masse dans les lieux publics, dans le but de provoquer le maximum de victimes.

L’Etat n’est plus visé directement, mais indirectement. Selon Jean-Paul Charnay, cette

13 Toutefois le terme « terrorisme » n’apparaît pour la première fois dans le supplément du dictionnaire de l’Académie française qu’en 1798. Il y est défini justement comme un mode de gouvernement.

14Voir J. WACIORSKI, Le terrorisme politique, Ed. A. Pedone, 1939, p.29. Voir aussi A. GEFFROY, « Terreur et terrorisme : les mots en héritage, du néologisme au concept » in A. GERARD (éd.), La Vendée : après la Terreur, la reconstruction, Librairie Académique Perrin, 1997, pp144-161.

15 Parmi les exemples les plus anciens, citons celui des sicarii (ou zélotes) au 1^er siècle qui utilisent la technique du terrorisme pour tenter de repousser l’envahisseur romain ou ceux qui collaborent avec lui. Plus célèbre, le cas de la secte des Assassins (ou Hashsahins) au Moyen Age. Pour plus de détails sur ces deux exemples classiques, voir G. CHALIAND et A. BLIN, « Zélotes et Assassins » in G. CHALIAND et A. BLIN (dir.), Histoire du terrorisme. De l’Antiquité à Al Qaida, Nouvelle édition augmentée, Paris, Bayard, 2006, pp 63-92.

16 « Définir le terrorisme: est-ce possible, est-souhaitable? », Revue internationale de criminologie et de police technique, 1988/2, p.187.

inversion résulterait largement de la démocratisation du pouvoir : « la théorie du poignard était concomitante au tyrannicide dirigé contre le souverain unique ; la philosophie de la bombe s’applique au souverain collectif, démos, demeurant parfois sélective s’il le faut »¹⁷. A ces changements de cibles et de méthodes, s’ajoutent la diversité de situations dans lesquelles sont commis les actes de terrorisme, ainsi que la constitution de réseaux terroristes transnationaux. En conséquence, des difficultés vont apparaître, d’une part, quant ce que l’on peut mettre sous le couvert de terrorisme, et d’autre part, quant à la distinction de celui-ci avec certains actes de violence, surtout après le 11 septembre.

Ainsi, l’effort renouvelé de combattre le terrorisme en ce début du XXIe siècle bute encore et toujours sur deux obstacles majeurs :

- sa définition unanimement acceptée compte tenu des enjeux politiques dans ce sens (titre I) ; - sa spécificité en tant qu crime « autonome » de droit international (titre II).

17 J-P CHARNAY (dir.), Terrorisme et culture, Centre d’Etudes et de Recherches sur les Stratégies et les Conflits, Cahier n°20, Paris, Ed. Stratégique, 1981

Titre 1 : LE PROBLEME DE LA DEFINITION DU TERRORISME

« Est-ce le mot, ma fille, ou la chose qui vous fait peur ?» (Molière)

Le mot « terrorisme » occupe les esprits depuis plusieurs années. C’est un concept que l’on croit connaître de prime abord mais qui se révèle, en réalité, difficile à saisir. Une des explications de cette situation est le fait que désormais le terrorisme désigne une diversité d’actes. En outre, le terme est galvaudé, de nos jours, tant par les responsables que par les média, au point qu’on entend souvent des formules comme « l’arme des faibles », « une nébuleuse ».

Cependant, ces formules ne livrent pas une définition opératoire du terrorisme et aucune d’entre elles ne revêt de valeur juridique. Il nous appartient, dans le cadre de ce titre, de rechercher si, au-delà de ces métaphores, il existe une définition juridique spécifique du terrorisme.

Un aperçu historique permet de recenser plusieurs tentatives d’élaborer une définition globale du terrorisme remontant même à l’entre-deux-guerres. Interrompu par la Seconde guerre mondiale, ce processus va reprendre au gré des manifestations du terrorisme.

Ainsi, tenter de définir le phénomène, nécessite de se pencher sur les définitions ou tentatives de définition antérieures, c'est-à-dire celles proposées dés l’entre-deux-guerres, et de les comparer à celles utilisées dans les textes conventionnels et la doctrine.

Ce titre comportera donc deux chapitres :

-chapitre 1 : l’examen rétrospectif des premières définitions du terrorisme -chapitre 2 : vers une définition universellement acceptée du terrorisme ?

Chapitre 1 :

L’examen rétrospectif des premières définitions du terrorisme au niveau international : des tentatives de définition avortées

L’intitulé du chapitre peut présenter des difficultés. D’abord, établir un catalogue des propositions de définition du terrorisme nous paraît hasardeux, même si l’on sait que la notion de terrorisme n’a fait l’objet d’études juridiques qu’à partir de l’entre-deux-guerres. Ensuite, quel est l’intérêt de cette démarche en ce sens que ces définitions n’ont pas été consacrées au niveau international ? Pour autant, nous croyons que la connaissance de ces tentatives de définition permet de mesurer les difficultés actuelles auxquelles la communauté internationale est confrontée dans la définition du terrorisme.

Pour remplir cette tâche, nous puiserons nos développements dans deux sources : la première est fournie par les travaux des juristes pénalistes sur le terrorisme. Ces travaux ont été centralisés sur deux organismes internationaux : les conférences internationales pour l’unification du droit pénal (CIUDP) et la Société des Nations (SDN). La deuxième source de référence concerne les travaux du comité spécial créé par l’Assemblée générale des Nations- Unies (AGNU) en 1972.

Ces deux sources concernent non seulement des périodes différentes, mais surtout elles sont caractéristiques de l’évolution de la conceptualisation juridique du terrorisme : celui-ci y est défini tour à tour selon ses effets (section 1) et selon ses causes (section 2).

Section 1 :

La définition du terrorisme dans les travaux des conférences internationales pour l’unification du droit pénal et de la Société des nations : définition par les effets de l’acte

La méthode consistant à définir le terrorisme en s’appuyant sur ses effets, a été adoptée aussi bien par la doctrine que dans les textes juridiques internationaux. Elle est une parfaite illustration de la difficulté de saisir d’une façon précise et complète le contenu du terrorisme.

La doctrine présentait ses travaux principalement dans le cadre des CIUDP de 1927 à 1935.

Quant aux instruments juridiques, ils étaient réalisés par la convention pour la prévention et la répression du terrorisme élaborée sous les auspices de la SDN.

Il convient donc de rechercher la définition du terrorisme dans les travaux des CIUDP (§ 1), d’une part, et dans les travaux de la SDN, d’autre part (§ 2).

§ 1 : La définition du terrorisme dans les travaux des CIUDP

Comme leur titre même l’indique, la raison d’être de ces conférences (qui réunissaient des juristes de différents Etats pour établir des dispositions législatives communes), était de travailler à l’unification des règles du droit pénal sur le plan international, en vue d’assurer une répression plus efficace de la criminalité ordinaire, mais aussi de diminuer l’impunité de la criminalité politique¹⁸. En tant que phénomène criminel, le terrorisme intéressait les CIUDP qui doivent néanmoins le circonscrire. A ce titre, deux notions essentielles sont apparues : la notion de danger universel (I) et celle de la terreur (II). Ces deux notions ont été les bases de définition juridique du terrorisme.

I/ La notion de danger universel comme fondement de la définition juridique du terrorisme

La notion de danger universel peut être considérée comme notion originaire de la conception juridique du terrorisme : le danger universel étant entendu dans le sens d’un danger commun, menaçant toute l’humanité.

18 Voir P. TZOCOFF, Les Conférences internationales pour l’unification du droit pénal, Thèse de droit, Nancy, 1936, pp 8-13.

En effet, la première CIUDP, tenue en 1927 à Varsovie, avait établi une liste de certaines infractions qui paraissaient présenter un danger pour tous les Etats, et qui pour ce motif furent appelées delicta juris gentrum et en avait décidé que ces infractions seraient passibles d’une répression universelle, basée sur la possibilité de juger leur auteur sur le lieu de leur appréhension, sans égard au territoire où elles ont été commises¹⁹.

De cette notion de « danger universel » sont nées deux idées tendant à définir le terrorisme :

-le terrorisme crée un danger commun : « délits qui peuvent faire courir un danger commun » (A) ;

-le terrorisme est dirigé contre les bases de toute organisation sociale (B).

A/ Le terrorisme crée un danger commun

Sous la lettre « e » de l’article 6, la conférence de Varsovie a en effet énuméré, parmi les délits du droit des gens qui seront punis selon le principe de la répression universelle,

« l’emploi intentionnel de tous moyens capables de faire courir un danger commun ». Le danger commun ne menace pas une personne ou des biens déterminés, mais les individus personnellement indéterminés et une quantité indéterminée de biens.

La troisième CIUDP, tenue à Bruxelles en 1930, devait s’occuper de la codification des délits du droit des gens, la formule de Varsovie devant servir de point de départ pour cette délibération. A la formule de Varsovie, le comité d’organisation de la conférence a ajouté, entre parenthèses, le mot « terrorisme »²⁰, pour préciser le délit libellé à la lettre « e » de l’article 6. Le supplément « accidentel », ou du moins suggestif, est devenu d’une telle importance qu’il fut traité comme sujet principal, au détriment de la question originelle. Ainsi, fut introduite l’étude du terrorisme dans les CIUDP. Le terrorisme convient-il à « l’emploi intentionnel de tous moyens capables de faire courir un danger commun? En tout état de cause, les débats n’ont pas abouti ni à Paris ni à Bruxelles, car une vive opposition se fit jour contre la définition du terrorisme au moyen de l’article 6, lettre « e ».

19 Conférence de Varsovie, résolutions ; délits du droit des gens, article 6 : « sera également puni d’après les lois

…(x), indépendamment de la loi du lieu où l’infraction a été commise et de la nationalité de l’agent, quiconque aura commis à l’étranger une des infractions suivantes : a) piraterie ; b) falsification de monnaies métalliques, autres effets publics ou billets de banque ; c) traite des esclaves ; d) traite des femmes ou enfants ; e) emploi intentionnel de tous moyens capables de faire courir un danger commun ; f) trafic de stupéfiants ; g) trafic de publications obscènes ; h) autres infractions punissables, prévues par les conventions internationales et conclues par l’Etat … (x) », Actes de la conférence, Paris, Sirey, 1929, p. 133.

20 Actes de la conférence de Bruxelles, Paris, Sirey, 1933, p. 17.

Du point de vue de Ionesco Dolj, rapporteur de la première commission de la conférence de Varsovie, les délits commis avec des moyens de péril commun, présentent un danger pour

« la morale universelle et la communauté internationale ». Quant au premier rapporteur du terrorisme, le professeur Gunzburg, il reprit la formule de Varsovie et la développa. Pour lui, l’emploi intentionnel de moyens capables de produire un danger commun sera établi chaque fois qu’un acte met en péril la vie, l’intégrité corporelle, la santé humaine ou menace de détruire des biens importants. Toutefois, Gunzburg considère a critiqué l’initiative du comité d’organisation de la conférence de Bruxelles, qualifiant de terrorisme « l’emploi intentionnel de moyens capables de faire courir un danger commun » ²¹.

A la conférence de Paris de 1931, la formule de Bruxelles a été sévèrement critiquée. Le professeur Radulesco a fait remarquer, dans son rapport présenté à la conférence, que la définition ainsi donnée ne renferme pas tous les actes par lesquels peut se manifester le terrorisme. Par contre, il peut y avoir emploi de ces moyens sans qu’il y ait acte de terrorisme²².

Le professeur J.A. Roux a approfondi la critique dans son rapport pour la conférence de Madrid de 1933 : « L’emploi intentionnel de moyens capables de faire courir un danger commun, écrit-il, ne suppose nécessairement ni comme intention ni comme effet, le terrorisme qui est l’apeurement d’une population par des actes de violence. Inversement, le terrorisme n’implique pas obligatoirement l’emploi de moyens propres à faire naître un danger commun.

On peut terroriser une population par le lâche assassinat d’hommes politiques, chefs de parti sans que l’ensemble de la population soit en péril »²³.

Dans la même perspective, nous pouvons citer Lemkin, pour qui le terrorisme ne s’applique pas à une forme législative commune, « le terrorisme ne constitue pas une notion juridique : terroristes, actes de terrorisme, ce sont des expressions employées dans la langue courante et dans la presse pour définir un état d’esprit spécial chez les délinquants qui, en outre, réalisent encore de par leurs actions des délits particuliers »²⁴.

Nous pouvons dire que les critiques susmentionnées sont fondées. L’expression « moyens capables de faire courir un danger commun » est très vague et ne caractérise pas le terrorisme.

21 Actes de la conférence de Bruxelles, p. 115. D’après Gunzburg, le terrorisme a un sens différent qui n’est pas de la compétence de la conférence de préciser. Pour lui, « l’emploi du mot terrorisme serait une rupture avec la tradition de la conférence de Varsovie et pourrait laisser croire qu’on a voulu créer un crime nouveau, celui du terrorisme, à côté et indépendamment des actes commis à l’aide de moyens capables de faire courir un danger commun », p. 115.

22 Actes de la conférence de Paris, Paris, Sirey, 1933, p. 48.

23 Rapport et projet de textes présentés par le professeur J. A. Roux, in Actes de la conférence de Madrid, Paris, Pedone, 1935, pp 43-44.

24 Voir rapport Lemkin, op-cit.

Il est difficile, en effet, de qualifier de terroriste quelqu’un qui met le feu à sa maison pour toucher la prime d’assurance alors que par son acte, il peut mettre de nombreuses personnes ou de nombreux biens en danger. A contrario, l’attentat de Marseille de 1934, qui ne fait pas de doute en ce qui concerne son caractère terroriste, ne fut pas commis avec des « moyens capables de faire courir un danger commun »

Compte tenu des réticences et critiques qu’on vient d’évoquer, l’idée de définir le terrorisme à partir du « danger commun » n’a pas survécu à la conférence de Bruxelles.

Néanmoins, elle a eu une influence sur certaines notions, notamment celle des délits contre les bases de toute organisation sociale.

B/ Le terrorisme est dirigé contre les bases de toute organisation sociale

Le critère a été introduit par les juristes italiens, d’Amelio et Aloïsi, lors de la conférence de Madrid en 1934. En réalité, ce critère n’est qu’une reproduction de la théorie des délits sociaux adoptée par l’Institut de droit international à l’occasion de sa session de Genève du 8 septembre 1892²⁵. Cependant, les délits que les italiens envisagent dans leur système sont des délits terroristes. Or, la notion de terrorisme était étrangère aux considérations qui avaient abouti à la création de la théorie des délits sociaux. Ainsi, dans leur définition, sera considéré comme délit de terrorisme :

«1- Le fait de celui qui, dans le but de renverser toute organisation juridique et économique de la société, emploie des moyens violents ou frauduleux, capables de produire un danger commun lorsque du fait dérive un dommage ou un danger pour la sécurité publique ;

2- la dévastation et le pillage, lorsqu’ils sont commis dans le même but ;

3- l’usage de bombes et d’autres matériaux explosifs, inflammables ou similaires, aptes à porter la terreur parmi la population, chaque fois que le coupable aura agi dans le but précédemment indiqué »²⁶.

Dans cette définition, le délit terroriste est caractérisé par deux éléments : le but de renverser toute organisation sociale, que les juristes italiens considèrent comme l’essence de la notion de terrorisme « du fait qu’on est en présence d’une attaque dirigée contre les

25 En effet, selon l’article 4 adopté au sujet de l’extradition des criminels politiques, «Ne sont point réputés délits politiques au point de vue de l’application des règles qui précèdent, les faits délictueux qui sont dirigés contre les bases de toute organisation sociale et non pas seulement contre tel Etat déterminé, ou contre telle forme de gouvernement », Annuaire de l’Institut de Droit International, T. LXII, pp 182-183.

26 Actes de la conférence de Madrid, op-cit., p. 347.

intérêts communs de tous les Etats, on n’a pas besoin de prouver que le terrorisme est un danger universel. Il l’est par son essence même »²⁷. Cependant, la considération qu’il est de l’essence du terrorisme de renverser les bases de toute organisation sociale, n’empêcha pas les juristes italiens d’introduire dans leur définition un deuxième élément, celui de « l’emploi de moyens capables de produire un danger commun ». Ils estiment, en effet, que « le coupable se servira presque toujours d’un de ces moyens qui ont désormais acquis dans la technique des

diverses législations la dénomination constante de moyens entraînant un danger commun »²⁸. Mais la formule italienne est très critiquable. D’abord, la notion de l’emploi de moyens

capables de produire un danger n’est pas une notion déterminant l’essence du terrorisme. Et bien que son introduction se soit faite à titre secondaire, elle ne servait, dans la pensée de ses auteurs, qu’à circonscrire l’idée principale, à savoir les délits contre la base de toute organisation sociale. En outre, le rapporteur général de la deuxième commission, le professeur J. A. Roux, a critiqué la formule italienne dans son commentaire : « [d]onc, l’article 1^er n’a pour but que la répression de la seconde forme de terrorisme, le terrorisme social, terrorisme qu’un certain nombre de législations ont appelé d’un nom différent, peut-être mieux approprié, anarchie »²⁹.

Cependant, bien qu’elle soit vague et sans signification juridique, la notion de « base de toute organisation sociale » permet au moins de distinguer le terrorisme d’autres délits ayant pour but la vengeance ou la cupidité (comme l’exemple de la personne qui incendie sa maison pour arnaquer la compagnie d’assurance). C’est ce qui explique son succès relatif à la conférence de Madrid. En effet, celle-ci a gardé intacte la conception du terrorisme comme délit dirigé contre les bases de toute organisation sociale, mais elle remplaça la notion secondaire de la formule italienne relative à « l’emploi de moyen de péril commun » par celle de « moyens de nature à terroriser la population »³⁰.

Cette retouche a donné pour ainsi dire naissance à une nouvelle notion, à savoir la terreur, sur laquelle les juristes pénalistes vont désormais fonder la définition du terrorisme.

27 Ibid., p 346.

28 Ibidem, pp 349 et s. Les juristes italiens expliquent que leur concept du terrorisme fut inspiré par les articles suivants du code pénal italien : article 422 (délits contre la sécurité publique : carnage) ; article 419 (dévastation et pillage) ; article 420 (intimidation publique par des explosifs. L’article 285 du chapitre II (délits contre la personnalité interne de l’Etat) réunit le carnage, la dévastation et le pillage lorsqu’ils visent à compromettre la sécurité intérieure de l’Etat et, à ce titre, leur applique une sanction plus grave que celle prévue dans les articles 422, 419 et 420.

29 Actes de la conférence de Madrid, op-cit., p. 245.

30 L’article 1^er des textes adoptés par la conférence de Madrid stipule : « celui qui, en vue de détruire toute organisation sociale, aura employé un moyen quelconque de nature à terroriser la population, sera puni de (…) », Actes de la conférence, op-cit., p. 335.

II/ La notion de terreur comme fondement de la définition du terrorisme

Le mot « terreur » (du latin terror) apparaît pour la première fois dans la langue au XIV^e siècle (1355) sous la plume du moine Bersuire. Il désignait initialement « une peur ou une anxiété extrême correspondant le plus souvent à une menace vaguement perçue, peu familière et largement imprévisible ». Dans le premier dictionnaire de l’Académie française paru en 1694, le mot « terreur » contient deux éléments : un élément d’ordre psychique, c’est-à-dire une épouvante, une grande crainte, une agitation de violence de l’âme causée par l’image d’un mal présent ou d’un péril prochain. Le second élément est d’ordre corporal qui a trait aux manifestations extérieures du corps, résultant de la terreur³¹. Ainsi entendue, la terreur peut naître de l’action des hommes, mais aussi des causes naturelles (éruptions volcaniques, tremblements de terre ou présence nocturne de bêtes sauvages près des agglomérations)³². Introduite à la conférence de Paris (du 27 au 30 décembre 1931) dans le projet de textes soumis à la troisièmecommission par le Bureau international pour l’unification du droit pénal, la notion de terreur a connu, au travers des conférences, une certaine évolution. Deux tendances, en effet, se sont dégagées. La première tendance considère la terreur comme un élément essentiel, mais non exclusif, à la définition du terrorisme (A), alors que la deuxième tendance y voit l’unique essence du terrorisme (B).

A/ La terreur : élément essentiel mais non exclusif dans la définition du terrorisme

Pour cette tendance, la terreur peut être considérée comme la base de la définition du terrorisme, mais à l’aide d’autres éléments qui interviennent alternativement selon les différents points de vue. Ces éléments sont tantôt la violence, tantôt « l’emploi de moyens de péril commun », tantôt les deux à la fois³³. D’après l’article 1^er du projet précité, « Quiconque aura en vue de terroriser la population, fait usage contre les personnes ou les propriétés, de bombes, mines (…) sera puni de (…)»³⁴. La notion de terreur, implicite dans le verbe

« terroriser », apparaît comme l’élément de base, mais précisée par d’autres éléments considérés comme secondaires. L’intention de l’auteur de l’acte (exprimée par les termes « en vue de »), considérée comme un élément accessoire, n’est pas suffisante, car, comme le

31 Académie française, Le Dictionnaire des arts et des sciences, tome IV, Paris, 1694, p. 476.

32 Guillaume Gilbert, « Terrorisme et droit international », RCADI, 1989, III, vol. 215, p. 296.

33 P. WURTH, « La répression internationale du terrorisme », Thèse, Lausanne, 1941, p. 35.

34 Article 1^er du projet de textes, in Actes de la conférence de Paris, op-cit., p. 68.

précise J. Warciorski, « la seule circonstance que son acte est de nature à répandre la terreur ou bien crée l’état de terreur, ne suffirait pas pour le qualifier de terroriste »³⁵.

Certains auteurs, à l’image de Radulesco, prônent cette tendance, mais ils estiment que la terreur n’est pas l’élément exclusif du terrorisme. Ainsi, à ses yeux, « seront considérés comme actes de terrorisme, toutes les infractions, les actes préparatoires en vue desdites infractions, ainsi que les ententes et associations ayant pour but d’imposer par la violence ou par l’intimidation une doctrine politique ou sociale »³⁶.

Dans cette définition, nous pouvons noter que la violence joue le même rôle que la terreur. A la conférence de Copenhague (du 31 août au 30 septembre 1935), le professeur Gunzburg adopta la même ligne de conduite, mais il remplaça le terme « violence » par l’expression « l’emploi de moyens capables de faire courir un danger commun»³⁷.

De ce qui précède, nous pouvons dire que la terreur constitue un élément essentiel dans les définitions susmentionnées, mais qu’à côté d’elle, la violence et l’emploi de moyens capables de faire courir un danger commun, interviennent dans la définition du terrorisme.

B/ La terreur : essence unique du terrorisme

A la conférence de Copenhague, le rapporteur Givanovitch, délégué yougoslave, préfère l’idée d’intimidation. Selon ses termes, « les infractions de terrorisme politique sont les infractions qui servent à leur auteur de moyen direct ou indirect de réaliser des buts politiques propres ou ceux d’autrui par l’intimidation obtenue à l’aide de la violence exercée contre des personnes ou des biens »³⁸. Une nuance doit être apportée relativement à l’emploi de l’expression « à l’aide de la violence ». Or, celle-ci ne peut pas être confondue avec celle précédemment exprimée par Radulesco où la violence est considérée comme un élément constitutif du terrorisme, accessoire par rapport à la terreur. En d’autres termes, si pour Radulesco le terrorisme se définit par la violence pour l’intimidation, quant à Givanovitch, le terrorisme se caractérise uniquement par l’intimidation, « l’aide de la violence » n’étant qu’un moyen d’obtenir cette intimidation.

35J. WACIORSKI, op-cit., p. 66.

36 Article 1^er du texte proposé par Radulesco dans son rapport présenté à la conférence de Paris, Actes de la conférence, op-cit., p. 52.

37 Il précise : « sera puni de (…) celui qui aura créé un danger commun ou un état de terreur (…) », Rapport présenté à la conférence de Copenhague, VI^ème CIUDP, Actes de la conférence, Paris, Pedone, 1938, p. 174.

Cette conception sera adoptée finalement par la conférence de Copenhague (voir le préambule, p.420).

38 Article 1^er du rapport présenté par Givanovitch à la conférence de Copenhague, Actes de la conférence, op-cit., p. 161.

De même, le délégué polonais à la conférence, le professeur Lemkin, considère la terreur comme essence unique du terrorisme. Il utilise des formules différentes pour exprimer cette idée, que ce soit au plan interne ou international. Sur le plan interne, Lemkin utilise l’expression « une inquiétude publique ou un état de terreur (…) » dans l’article 1^er des textes qu’il a proposés à la conférence : « Quiconque dans le but de provoquer une inquiétude publique ou un état de terreur (…) ». Au plan international, il parle de « troubles dans les relations internationales »³⁹.

Il faut remarquer que la notion de terreur a un rôle d’essence unique du terrorisme aussi bien dans le cadre national qu’international. La distinction entre « terrorisme interne » et

« terrorisme international » (sur laquelle nous reviendrons) n’est pas déterminée ici ; entre ces deux types de terrorisme, il n’y a qu’une différence de biens protégés et une question de procédure⁴⁰.

En définitive, les travaux des CIUDP ont certes permis d’introduire la notion de terrorisme dans le domaine juridique, il s’avère cependant que les intervenants n’avaient étudié le terrorisme que sous l’angle des effets produits. Pour certains, ces effets sont la production d’un danger commun, et pour d’autres, la provocation de la terreur.

Même en dehors des conférences citées, les auteurs de l’époque n’ont pas dérogé à ce courant général. Malgré les critiques que Waciorski a formulées à l’égard des définitions proposées dans les CIUDP, celui-ci reconnaît que toute idée du terrorisme se confond avec une notion commune, celle de la terreur⁴¹. Pour lui, le terrorisme est « une méthode d’action par laquelle l’agent tend à produire la terreur pour imposer sa domination »⁴².

Egalement, nous pouvons citer l’attitude de M. Sottile qui démontre jusqu’à quel point les juristes de l’époque, « traumatisés par les conséquences horribles du terrorisme révolutionnaire, n’en voyaient que l’effet ». Même s’il considère le recours à la terreur pour définir le terrorisme comme « tautologique », il adopta la même attitude en considérant le terrorisme comme « l’acte criminel perpétré par la terreur, la violence, par une grande intimidation, en vue d’atteindre un but déterminé »⁴³.

39 Actes de la conférence de Copenhague, op-cit., pp 199-200.

40J. WACIORSKI, op-cit., p. 69.

41J. WACIORSKI, op-cit., p. 87.

42 Ibid., p. 98. L’auteur définit l’acte terroriste comme étant « un moyen par lequel l’agent tend à produire la terreur pour imposer sa domination », ibid.

43 A. SOTTILE, « Le terrorisme international », RCADI, 1938-III, p. 96. Remarquons que celui-ci reconnaît l’impossibilité de définir le terrorisme sans recours à la méthode tautologique en employant le mot « terreur », car, dit-il, les autres mots comme épouvante, intimidation, effroi n’expriment pas la même idée que la terreur. La difficulté provient également du fait que « le terrorisme est une désignation générique, englobant toute une série d’actes multiformes comportant violence et terreur (…) », Ibidem, p. 95.

Le professeur Donnedieu de Vabres marqua une rupture avec la tradition en refusant de voir dans le terrorisme uniquement son résultat. Selon ses termes, « embarrassés de trouver soit dans la consistance de son élément intérieur, soit dans la nature de son élément international la caractéristique du terrorisme, les auteurs des définitions proposées jusqu’ici ont eu égard à son résultat »⁴⁴. Cet embarras a fait que Donnedieu de Vabres s’est abstenu de donner une définition qui « s’est avérée si difficile à aboutir »⁴⁵, il s’est contenté de conceptualiser le terrorisme par quelques caractères distinctifs sur lesquels nous reviendrons dans le titre II de cette partie.

Tout en apportant certains éléments de réponse, les différentes approches envisagées – soit dans le cadre des CIUDP, soit en dehors de celles-ci – pour la définition du terrorisme, n’ont pas permis d’aboutir à une véritable définition opératoire. La référence à la terreur pose en effet un problème d’ordre méthodologique, elle renvoie le plus souvent à des considérations subjectives difficilement quantifiables et, par conséquent, délicates à utiliser dans une entreprise de définition. Cette définition opératoire du terrorisme, peut-on la trouver dans les travaux de la SDN, organisation « mondiale » à l’époque?

§ 2 : La définition du terrorisme dans les travaux de la Société des Nations : la convention de Genève pour la prévention et la répression du terrorisme

Avant de nous intéresser à la définition du terrorisme fournie par la SDN à travers la convention de 1937 (II), il incombe d’abord de faire un rapide tour d’horizon des travaux entrepris par l’organisation mondiale de l’époque (I).

I/ Origine et évolution des travaux de la SDN sur le terrorisme

C’est à l’initiative de la Roumanie que la question du terrorisme fut introduite au sein de la SDN. En effet, par une communication du 20 novembre 1926, la Roumanie proposa l’étude de l’élaboration d’une convention internationale pour universaliser la répression du terrorisme. La SDN retarda cependant l’étude de la question jusqu’au moment où, sous la pression des évènements, elle fut obligée de s’occuper activement du problème.

44 H. DONNEDIEU DE VABRES, « La répression internationale du terrorisme : les conventions de Genève », RDILC, 1936, pp 3 41.

45 Ibid., p. 42.

En effet, à la suite de l’attentat de Marseille du 5 octobre 1934, soldé par la mort du roi Alexandre de Yougoslavie et de Louis Barthou, ministre français des Affaires étrangères, le gouvernement yougoslave saisit le Conseil de la SDN, en vertu de l’article 11, alinéa 2 du Pacte, d’une demande d’enquête. Par une lettre du 9 décembre 1934, la France communiqua au Conseil de la SDN un mémorandum contenant des principes généraux, susceptibles de servir de base pour la « conclusion d’un accord international en vue de la répression des crimes commis dans un but de terrorisme politique »⁴⁶. Cependant, la Grande-Bretagne, par la voie de M. Eden, son représentant, fit observer, suite à la demande sollicitée par la Yougoslavie, que le Conseil n’étant pas une Cour de justice, n’a pas à sa disposition les moyens pour procéder à une enquête, mais qu’il doit aider les Etats à rétablir entre eux des relations pacifiques. La résolution proposée par la Grande-Bretagne fut adoptée à l’unanimité.

« Le Conseil (…), considérant que les règles du droit international concernant la répression de l’activité terroriste, n’ont pas, à l’heure actuelle, une précision suffisante pour garantir d’une manière efficace la coopération internationale à cet égard, décide de constituer un comité chargé de faire une étude de cette question en vue de l’élaboration d’un avant-projet de convention internationale (…), décide que ce comité sera composé de onze membres (…) »⁴⁷.

Sous la présidence du délégué belge, le comte Henri Carton de Wiart, le comité a tenu trois sessions. Dans sa première (avril-mai 1935), le comité adopte deux avant-projets portant respectivement sur la convention pour la répression du terrorisme et sur l’institution d’une Cour pénale internationale.

Dans sa deuxième session, tenue au mois de janvier 1936, le comité révisa, compte tenu des observations des gouvernements, les deux avant-projets. Les nouveaux textes furent soumis au Conseil de la SDN qui, après examen, chargea le secrétaire général de les communiquer aux membres pour observations⁴⁸.

A l’Assemblée de septembre 1936, la question donna lieu à une vive discussion au sein de la première commission qui consacra quatre séances à l’examen des propositions du comité et des observations des gouvernements. A la suite de ces créations, l’Assemblée de la SDN adopta le 10 octobre 1936 une résolution dans laquelle elle exprima« le vœu que le comité

46 SDN, document n° C 196, p. 70 ; appelé aussi mémorandum Laval, du nom de son auteur.

47 Journal officiel de la SDN, 1934, Annexe 1524, p. 1839-1840. Le comité en question fut composé d’experts des pays suivants : Belgique, Royaume uni, Chili, Espagne, France, Hongrie, Italie, Pologne, Roumanie, Suisse, URSS.

48 Dix neuf pays formulèrent des critiques et des propositions d’amendement : Australie, Autriche, Belgique, Bolivie, Chine, Estonie, Finlande, Hongrie, Inde, Irlande, Lettonie, Pays-Bas, Pologne, Roumanie, Royaume- Uni, Siam, Tchécoslovaquie, URSS, Venezuela. En même temps, la question fut inscrite à l’ordre du jour à l’Assemblée de septembre 1936.

veuille bien revoir ses conclusions en ce qui concerne les deux avant-projets qu’il a préparés, en s’aidant des observations contenues dans les réponses des gouvernements, ou formulées au cours des discussions, afin qu’une conférence diplomatique soit convoquée par le Conseil en 1937 »⁴⁹.

La troisième et dernière session du Comité se tint en avril 1937. Le résultat de ses travaux fut transmis par le secrétaire général à tous les membres de la SDN. Par sa résolution du 27 mai 1937 convoquant une conférence intergouvernementale pour le 1^er novembre de la même année, le Conseil de la SDN a chargé le secrétaire général d’inviter aussi des Etats non membres⁵⁰. Enfin, sur la base des derniers avant-projets de convention élaborés par le Comité des Onze, et à la lumière des débats à l’Assemblée, la conférence adopta le 16 novembre 1937 deux conventions : l’une relative à la prévention et la répression du terrorisme, l’autre pour la création d’une Cour pénale internationale⁵¹.

Nous allons nous intéresser maintenant à la définition du terrorisme donnée par la première convention internationale sur le terrorisme.

II/ La définition du terrorisme dans la convention de la SDN : une définition énumérative et limitative

« Dans la présente convention, l’expression “actes de terrorisme” s’entend des faits criminels dirigés contre un Etat dont le but ou la nature est de provoquer la terreur chez des personnalités déterminées, des groupes de personnes ou dans le public »⁵².

Cette incrimination de l’article 1^er, alinéa 2 de la convention de 1937 est éclairée par une énumération limitative donnée par l’article 2 qui prévoit comme terroristes les catégories suivantes :

- faits intentionnels dirigés contre la vie ou l’intégrité corporelle ou la santé ou la liberté du chef de l’Etat, ou des personnes exerçant les prérogatives du chef de l’Etat, de ses successeurs ou des conjoints de ces personnes, des personnes revêtues de fonctions ou charges publiques lorsque le fait a été commis en raison de leurs fonctions ;

49 Journal officiel de la SDN, 1936, supplément spécial n° 155, p. 135.

50 Les Etats non membres sont : Allemagne, Brésil, Costa-Rica, Ville libre de Dantzig, Etats-Unis, Island, Japon, Lichtenstein, Monaco, Saint-Marin, cités par P. WURTH, op-cit., p. 93.

51 Les deux conventions ont été largement commentées par Antoine Sottile, Donnedieu de Vabres, Jerzy Waciorski précités. La tension internationale aboutissant à la Seconde guerre mondiale empêcha malheureusement toute ratification.

52 Article 1^er, alinéa 2 de la convention de Genève de 1937 sur la prévention et la répression du terrorisme, SDN, C. 546, 1937, V, p. 100.