Emmanuel HENRY
Le paradoxe des politiques de sécurité routière est qu’elles sont à la fois très visibles si l’on s’attache à leur formulation la plus publique et, au contraire, beaucoup plus difficiles à circonscrire si l’on prend en compte l’ensemble des acteurs dont l’activité intervient de façon directe ou indirecte sur la production de l’insécurité routière. Ce dossier sur la sécurité routière entend rendre compte de ce paradoxe en présentant une série de travaux qui éclairent de façon plurielle et diversifiée non seulement le processus de production de l’action publique, mais aussi les processus de production des discours publics sur ce problème.
Ce dossier se veut ainsi une contribution à l’élaboration d’une réflexion sur la construction des problèmes publics, prenant en compte les différentes étapes de ce processus, depuis l’analyse des acteurs sur le terrain de la mise en œuvre d’une politique publique, jusqu’aux comptes rendus donnés de cette politique par les médias d’information. L’hypothèse qui justifie la publication de ce dossier transversal est que des liens existent entre les acteurs qui mettent en œuvre une politique, les intérêts qu’ils défendent, les lieux ou arènes dans lesquels ils le font et les formes qu’ils sont conduits à donner aux problèmes qu’ils promeuvent, liens qu’il s’agit alors de mettre en évidence et dont il faut comprendre les logiques.
Les trois premiers articles de ce dossier cherchent ainsi à rendre compte des différentes formes de contrainte exercées sur la définition d’une politique publique par les acteurs qui la font exister. L’article de Claude Gilbert rend compte de la façon dont une définition du problème de la sécurité routière s’est aujourd’hui durablement imposée. Cette définition, qui fait percevoir
l’ensemble des problèmes liés à l’insécurité routière comme résultant avant tout de mauvais comportements des conducteurs, constitue aujourd’hui un cadrage qui revêt un statut d’évidence et qui, à ce titre, ne peut que très difficilement être remise en cause. Cette définition du problème « tient » d’autant plus facilement qu’elle correspond aux intérêts de différents acteurs centraux et permet une focalisation sur les aspects du problème vis-à-vis desquels l’action publique est la plus directement visible. L’article de Fabrice Hamelin et Vincent Spenlehauer propose de son côté une lecture historique des politiques de sécurité routière insistant notamment sur le rôle d’acteurs (notamment les assureurs) dont l’importance est parfois négligée. Il met en évidence la manière dont l’Etat se saisit progressivement du problème de l’insécurité routière et les évolutions de cette prise en charge. Enfin, sur une période plus lointaine et dans le cas des Etats-Unis, l’article de Fabrice Bardet s’attache à rendre compte du rôle des constructeurs automobiles dans la production de statistiques d’accidents de la route. Tranchant avec la situation française, l’investissement important des constructeurs automobiles dans la production en propre de statistiques sur les accidents de la route est bien mis en évidence. Dans le but d’éviter une trop directe mise en cause des conducteurs et, indirectement, de l’usage des véhicules, les constructeurs créent leur propre revue d’information statistique qui cherche à focaliser l’attention sur l’infrastructure routière comme variable explicative principale à l’accident.
Les deux autres articles montrent comment, du point de vue des discours publics, sont abordés les problèmes de la circulation et de la sécurité routière. L’article d’Ivan Chupin et Nicolas Hubé s’intéresse à l’évolution des programmes radiophoniques d’information routière depuis leur création dans les années 1970. Ce texte montre notamment très bien comment ces programmes sont au départ très liés aux dispositifs étatiques et font l’objet d’appropriations différenciées de la part des différentes chaînes de radio. La transformation de ces programmes résulte à la fois d’une modification du degré d’investissement de l’Etat sur ces problèmes et d’une évolution de la priorité donnée à ces questions par les chaînes de radio. D’une façon plus générale, l’article de Valérie Devillard et Dominique Marchetti analyse les modalités de traitement de la sécurité routière par les programmes télévisés.
Il montre comment la sécurité routière devient une cause consensuelle (une valence issue, pour reprendre les termes de Nelson1) que les animateurs et
1. NELSON, 1984.
journalistes de télévision peuvent investir de façon valorisée et, somme toute, assez peu coûteuse.
En ouvrant ces différentes perspectives, ce dossier s’interroge de façon assez différente de celle qui prévalait dans le dernier dossier thématique livrant un état de la recherche en sciences humaines et sociales sur la sécurité routière2. Ce dossier intitulé « Sécurité routière : les savoirs et l’action » mettait en évidence comment la recherche en sciences humaines et sociales pouvait contribuer à mieux appréhender la question de la sécurité routière, soit en proposant de nouveaux outils, soit en procédant à une critique de ceux qui étaient mobilisés. Les articles présentés dans ce numéro de Réseaux s’inscrivent dans une perspective quelque peu différente, puisqu’ils ont une visée moins directement opérationnelle que les recherches habituellement produites dans ce domaine. Ils résultent de la conjonction d’une série d’initiatives (issues du Predit 3, notamment du groupe opérationnel
« Nouvelles connaissances pour la sécurité », ou résultant de réponses aux Actions concertées incitatives du ministère de la Recherche) qui ont permis d’élargir les cercles des équipes investissant ces questions et donc les orientations données aux recherches. Résultant de l’investissement d’acteurs nouveaux, les hypothèses formulées sur les politiques de sécurité routière ont pu se dégager des demandes opérationnelles et se donner pour objectif de promouvoir une meilleure connaissance de ces politiques.
Dans cette perspective, l’une des pistes de recherche que ce dossier entreprend d’approfondir est celle de l’explicitation du lien entre l’action publique et la définition publique d’un problème. Chacun à leur manière, les articles réunis peuvent être lus dans cette perspective. Fabrice Bardet montre par exemple la contribution d’un groupe particulier d’acteurs (les constructeurs automobiles) à l’imposition d’un cadrage du problème de l’insécurité routière en termes d’infrastructures routières. En contrepoint à la situation française où les constructeurs automobiles, s’ils savent être très présents en cas de besoin, peuvent aussi se faire très discrets en temps normal, le positionnement des constructeurs aux Etats-Unis montre que toutes les définitions des problèmes, tous les cadrages qui en sont donnés ne conviennent pas de la même manière aux différents acteurs. Pour prolonger le texte de Claude Gilbert, on ne peut que souligner à quel point le cadrage autour d’une mesure de la mortalité évacuant les souffrances des blessés –
2. BOURDIN, 2004.
parfois graves – de l’insécurité routière et imputant la responsabilité à un conducteur déviant, correspond tout à fait aux intérêts des acteurs en présence les plus puissants (constructeurs automobiles et concepteurs d’infrastructures, notamment). Tant que cette définition reste dominante, ces acteurs centraux n’ont aucun intérêt à sortir de leur réserve, d’autant plus que l’Etat, dans sa communication, tend aussi à renforcer les contours de cette définition, comme on peut le voir à travers les deux exemples que sont l’affichage du volontarisme politique et les productions statistiques.
En l’absence d’une véritable institutionnalisation des politiques de sécurité routière, le volontarisme politique constitue une des conditions à la prise en charge de ces politiques. L’investissement personnel de Jacques Chirac sur cette question en 2002, qui peut s’expliquer par la volonté évidente de privilégier les causes consensuelles à un moment où il est visé par des affaires fragilisant sa position politique, indique aussi à quel point cette forme d’investissement constitue la forme privilégiée de prise en charge de ce problème. Jean-Claude Gayssot, ministre de l’Equipement, du Transport et du Logement du gouvernement de Lionel Jospin de 1997 à 2002, ne fait pas autre chose lorsqu’il fixe un objectif fortement visible à sa politique : celui de diviser la mortalité routière par deux. La représentation du problème autour de la double figure du conducteur déviant, voire violent, et de la victime permet alors un engagement public et politique à partir de schèmes moraux facilement appropriables dans l’espace social, dans le sens où ils ne nécessitent aucun apprentissage de la complexité du problème de l’insécurité routière. La focalisation sur le comportement du conducteur comme cause principale d’accident s’accompagne d’une insistance sur l’« innocence » des victimes de la route (comme c’est le cas sur d’autres questions de santé publique3). Il s’agit, comme l’intervention de Nicolas Sarkozy, ministre de l’Intérieur, à l’Assemblée nationale en décembre 2002 le montre bien, de construire une figure de victime à laquelle il soit impossible d’imputer la moindre parcelle de responsabilité dans ces drames : Savez-vous que, sur 8 000 morts annuels, la moitié sont totalement victimes – j’entends que leur seule faute est d'avoir croisé la route d'un assassin en puissance ?4.
3. HENRY, 2003 et 2007.
4. Intervention de Nicolas Sarkozy lors de la 2e séance de questions au gouvernement du mardi 3 décembre 2002 à l’Assemblée nationale. La version relue parue au Journal Officiel de la République française du mercredi 4 décembre 2002, compte rendu intégral, est un peu moins catégorique : « Savez-vous que sur les 8 000 personnes qui meurent chaque année sur les routes, la moitié d’entre elles sont totalement victimes, c’est-à-dire que leur seule faute a
Dans un sens similaire, la production statistique qui, comme le souligne justement Fabrice Bardet, n’est de façon exceptionnelle pas du ressort de l’INSEE, mais de l’Observatoire national interministériel de sécurité routière (ONISR), joue un rôle important dans le maintien d’une définition dominante du problème (centrée sur le niveau de mortalité immédiate, avec corrélativement une faible attention portée aux blessés touchés dans le long terme par ces problèmes). Les notes conjoncturelles diffusées en temps réel par l’Observatoire sur l’évolution de la mortalité routière et du nombre d’accidents corporels sont des recueils de chiffres dont le but premier est de constituer une information directement appropriable dans l’optique d’une communication politique. Les résultats du mois d’octobre 2007 sont très bons puisqu’on évalue l’équivalent annuel corrigé de l’effet météo et des variations saisonnières à 3 909 personnes tuées, soit très en dessous du bilan constaté en octobre 2006 (4 603) et de la moyenne de l’année 2006 (4 651). Il est très proche de sa valeur du mois d’août 2007 (3 928)5. Les données construites dans ce type de document peuvent être analysées comme des instruments qui ont pour but principal de renforcer la croyance dans la capacité des acteurs politiques à agir sur une situation. La production de chiffres si réguliers sur l’évolution de la mortalité routière à destination des acteurs politiques ne peut que renforcer la croyance que les décisions prises ont un effet immédiat sur le niveau de la mortalité puisqu’on peut y lire de
« bons résultats ».
De façon plus générale, les analyses proposées dans ce dossier des contours des discours publics sur la sécurité routière apportent un nouvel éclairage sur le rôle de l’Etat et des acteurs centraux dans la production des discours. Dans le prolongement de travaux sur la médiatisation récente des questions de sécurité routière6, les articles mettent en évidence comment les discours sur la sécurité routière résultent de discours élaborés par des acteurs jouant un rôle important dans les politiques de sécurité routière. Cela est particulièrement évident dans le cas de ces émissions radiophoniques hybrides que sont les « points route » coproduits par les institutions publiques et les radios. Mais cela est aussi vrai de l’ensemble du traitement
été de croiser la route d’un assassin qui s’ignore, d’un conducteur qui voulait gagner quelques minutes ou, tout simplement, qui avait oublié que l’alcool au volant cela tue. »
5. Cette phrase est la première du document de conjoncture présent sur le site de l’ONISR, cf. ONISR, Les accidents corporels de la circulation routière. Les résultats d’octobre 2007, 92, 7 novembre 2007. Le dernier numéro se trouve en ligne sur le site internet de l’Observatoire à l’adresse : http://www.securite-routiere.gouv.fr/IMG/pdf/conjoncture-3.pdf.
6. MARCHETTI, 2008.
journalistique de ces questions qui s’effectue dans une forte dépendance vis- à-vis des acteurs publics. Cette faible autonomie des journalistes dans la production des discours sur la sécurité routière est un des facteurs expliquant la stabilité du cadre de définition de ce problème dans le temps.
Ainsi, tout en relisant avec Fabrice Hamelin et Vincent Spenlehauer l’évolution des politiques de lutte contre l’insécurité routière dans le temps et l’affinement des outils mobilisés, on est en droit de se demander dans quelle mesure ce problème fait l’objet d’une prise en charge à la mesure des enjeux.
Tout en prenant acte de l’amélioration du bilan épidémiologique des accidents de la route depuis la mise en place d’une chaîne de contrôle-sanction plus cohérente, on peut se demander si ce qui aurait dû être le préalable à une prise en charge renouvelée du problème de l’insécurité routière n’est pas en train de se transformer en son instrument principal7. Les mises en scène de l’Etat agissant (dans le déploiement de radars, dans l’affirmation spectaculaire d’une prise en charge de la sécurité routière au plus haut niveau politique) apparaissent parfois bien dérisoires quand on prend la mesure du chemin qu’il faudrait parcourir pour commencer à poser différemment le problème de l’insécurité routière en sortant de la définition dominante telle que la décrit Claude Gilbert dans ce volume. Alors que la Suède a, semble-t-il durablement, réussi à engager un travail de redéfinition de la politique de sécurité routière en en faisant un enjeu de santé publique prioritaire8, en France, les réflexions cherchant à mieux cerner les fondements d’un système et les possibilités de le réformer semblent ne pouvoir que prendre la forme de la dénonciation9 ou rester confinées dans des sphères de spécialistes. Alors que les politiques publiques de gestion des risques sanitaires collectifs ont été profondément bouleversées au cours des vingt dernières années avec la mise en place de nouvelles institutions, de nouvelles règles et de nouveaux instruments, les politiques de sécurité routière sont au contraire remarquables par la stabilité de leurs définitions et de leurs contours.
Cette façon de remettre en débat les fondements de l’orientation d’une politique publique, si elle se situe en rupture avec de nombreuses approches scientifiques existantes, n’a pourtant rien de nouveau ou de fondamentalement original. Bien au contraire, les questions posées par un rapport de la fin des années 1970 sur la recherche en sécurité routière
7. GALLAND et al., 2006.
8. LIE et TINGVALL, 2002.
9. COLLARD et LACAN, 2001.
pointaient explicitement les contradictions dans lesquelles ce secteur de la recherche scientifique évoluait :
« Pourtant il y a là un problème de fond pour la recherche en sécurité routière qui fonctionne dans un cadre conceptuel et institutionnel tel que le questionnement des bases mêmes du système est hautement improbable et non souhaité10 et conduirait à la marginalisation, voire à l'exclusion.
A titre de comparaison reprenant l’analogie avec alcoolisme et tabagisme, on imagine mal une problématique de recherche tentant d'éradiquer le cancer du poumon ou la cirrhose sans remettre en cause l'usage du tabac et de l'alcool11. »12
La question posée devient alors celle de la difficulté pour la recherche scientifique à aborder frontalement certaines interrogations et à permettre une mise en débat d’un certain nombre d’aspects habituellement peu discutés de ces politiques. Jean L’Hoste, directeur de recherche à l’INRETS et qui a été parmi les principaux chercheurs sur la sécurité routière en France depuis les années 1960, n’a ainsi eu de cesse de développer une réflexion autour des limites du travail scientifique (savoir si elles sont imposées, acceptées voire désirées constituerait en soi un vaste programme de recherche), comme en témoignent ces propos recueillis en entretien :
Les chercheurs sont confrontés à un problème qui est très troublant, parce qu’ils sentent bien qu’il y a dans leur mission d’améliorer la sécurité routière, quelque chose d’assez paradoxal, c’est qu’ils ne peuvent pas s’attaquer à la racine du problème : le mode de déplacement automobile qui met tout sur le conducteur. Le conducteur, il faut qu’il se débrouille avec ce qu’on lui donne, à la fois le réseau et la voiture et donc tout le monde est d’accord (et ce qui est curieux, les conducteurs eux-mêmes, c’est admirable, on pourrait se dire, les conducteurs, ils vont en avoir marre, « écoutez ça suffit comme ça, on nous met toujours en cause, mais vous avez vu les voitures qu’on a et le
10. « II convient de rappeler que le but d’une politique de sécurité routière ne doit pas être d’entraver le développement de la circulation pour diminuer le nombre d’accidents mais de permettre aux automobilistes de se déplacer avec le maximum de sécurité ». Introduction du rapport général de la Table Ronde de Sécurité Routière 1970.
11. « Au lieu de contester l’automobile, de la considérer comme un mal qu’il faut juguler, il faut admettre sa nécessité et la respecter comme l’un des droits au bonheur ».
M. Chaubonnand, Président de l’Association Française des Automobilistes.
12. L’HOSTE et al., 1980. Les deux notes de bas de page précédentes sont issues du texte du rapport lui-même.
réseau »). Mais la chance extraordinaire du lobby automobile, c’est que d’abord les gens aiment conduire, pour la plupart, c’est vécu positivement ; et puis il y a une représentation de la responsabilité qui est toujours celle de l’autre, qui est assez comique, enfin assez caricaturale. […]
C’est toujours le grand thème : il faut agir sur le conducteur. Donc des idées du type « le conducteur fait avec ce qu’on lui donne, il est pris dans un système », l’ouverture à des grandes dimensions comme l’urbanisme, le développement des banlieues, des grands ensembles ou l’habitat mité qui oblige à avoir une voiture ou plusieurs voitures par foyer, etc., c’est très récent, il y a eu peu de réflexions de ce type.
Et si vous regardez ce qu’a été la sécurité routière au niveau institutionnel […] et l’image qu’a pu donner la sécurité routière : c’est ne pas entraver le développement de l’industrie automobile parce que l’automobile est un enjeu économique de tout premier plan. Accompagner le développement de l’automobile en essayant de limiter les dégâts.13
Sans prétendre répondre à toutes ces questions, ce dossier se veut une étape en vue de poser progressivement différemment le problème de la sécurité routière, de le sortir des définitions dominantes dans lesquelles il est enserré.
Se donner les moyens de poursuivre dans cette direction signifierait interroger les spécificités qui caractérisent la question de la sécurité routière (notamment dans sa gestion, propriété des ingénieurs, dans la recherche à son sujet, organisée dans des circuits et réseaux spécifiques, Inrets, Predit, notamment) et chercher à normaliser cette question vis-à-vis d’autres risques collectifs ou d’autres problèmes de santé publique.
Aborder la morbidité induite par l’insécurité routière comme un risque de santé publique, ce qui paradoxalement revêt une certaine nouveauté14, aura notamment permis de porter le regard sur les blessés, une population auparavant négligée dans la prise en compte du problème et d’attirer l’attention de nouveaux acteurs du champ de la santé publique. On peut penser que d’autres décentrements du même type tendant à rapprocher la sécurité routière d’autres risques collectifs pourraient avoir des effets similaires, en aidant à poser autrement le problème et à formuler de nouvelles réponses.
13. Entretien Jean L’Hoste, 10 décembre 2002.
14. LAUMON, 2006.
On trouvera également trois articles en Varia. Geoffroy Patriarche s’interroge dans le sien sur les relations entre les notions de public et d’usagers ; François Jost étudie le public des émissions de télé-réalité. Quant à Guilhem Fouetillou, nous republions son article sur le web et le traité constitutionnel européen, qui avait été malencontreusement amputé de ses illustrations.
BOURDIN A. (ed.) (2004), « Sécurité routière : les savoirs et l’action », numéro thématique de Espaces et sociétés, 118.
COLLARD J., LACAN J.-F. (2001), Le scandale de l'insécurité routière. A qui profite le crime ?, Paris, Albin Michel.
GALLAND J.-P., GILBERT C., HENRY E., LINHARDT D. (2006), « La sécurité routière : une vision restrictive, un système sans pilote ? », Recherche et sécurité routière. Pour une action publique renouvelée, Cahiers Risques Collectifs et Situations de Crise, n° 6, CNRS-Maison des Sciences de l’Homme-Alpes, p. 15-30.
HENRY E. (2003), « Du silence au scandale. Des difficultés des médias d’information à se saisir de la question de l’amiante », Réseaux, vol. 21, n° 122, p. 237-272.
HENRY E. (2007), Amiante : un scandale improbable. Sociologie d’un problème public, Rennes, Presses universitaires de Rennes, coll. Res Publica.
LAUMON B. (2006), « L’insécurité routière : une maladie congénitale grave, parfois mortelle », Recherche et sécurité routière. Pour une action publique renouvelée, Cahiers Risques Collectifs et Situations de Crise, n° 6, CNRS-Maison des Sciences de l’Homme-Alpes, p. 79-92.
L’HOSTE J., BARJONET P., CAUZARD J.-P., HAMELIN P. (1980), Mobilisation de la recherche orientée vers la maîtrise d'effets induits par le développement de l'automobile. Analyse à partir du cas de la recherche en sécurité routière, Paris, Délégation générale à la recherche scientifique et technique, 1980.
LIE A., TINGVALL C. (2002), « La “vision zéro” suédoise », Annales des Ponts et Chaussées, 101, p. 24-30.
MARCHETTI D. (ed.) (2008), Communication et médiatisation de l’Etat. La politique invisible, Grenoble, Presses universitaires de Grenoble, coll. Communication, Médias et Sociétés.
NELSON B.J. (1984), Making an Issue of Child Abuse: Political Agenda Setting for Social Problems, Chicago, University of Chicago Press.
