Histoire du droit administratif
Bibliographie
- Bibliothèque administrative de la ville de Paris. Hôtel de ville - Centre de recherche d’histoire du droit au Panthéon.
- G.Bigot : Introduction historique au droit admin depuis 1789. PUF
- F.Burdeau : Histoire de l’administration ; Histoire du droit administrative au PUF - J.L.Mestre : Introduction historique au droit administratif français. PUF. A
ACHETER
- Revue d’octobre 2003, revue DROIT, art de Bigot (droit privé/ droit Admin.) et de B.Plessix (Nicolas Delamare et les fondements du Droit Administratif)
Introduction : Section 1 : Définition
I- Définition contemporaine 2 Déf :
neutre : le droit admin serait l »’ensemble des règles juridiques applicables à l’admin ; def controversée parce que suppose des règles de drt civil comme des règles de public ; or on oppose les deux
les seules règles spécifiques applicables à l’admin et qui serait sanctionnées par le juge admin.
L’admin ds sont action n’est pas soumise au même droit que les particuliers. Drt original.
Trois critères : La spécificité du DA ; Le drt doit tjs être applicable à l’admin ; L’admin est un ensemble de moyen et d’agents visant à satisfaire l’intérêt général. ; L’existence d’une juridiction admin.
La JP et la doctrine ont tjs cherché une notion clé : La personne publique, la qualité de PP.
L’utilité publique, l’IG. Le service Publique.
II- Def historique
En DA il y a une controverse sur la déf. Bigot pense qu’il est impossible de définir le DA.
On ne peut pas retenir les critères de droit positif : La spécificité du drt et de la juridiction ne se retrouvent pas avant le 19ème siècle. On ne parle pas de spécificité.
On la cerne à partir de la loi des 16/24 août 1790. On annonce la séparation entre l’ordre judiciaire et l’ordre administrative.
L’an VIII : 1799, le CE est crée.Or le CE n’et organisé véritablement, autonome qu’en 1872.
Avant il était lié au politique.
Dans les années 1920 on parle d’âge d’or du Droit Administratif. Dans ces années, le CE a un rôle créateur de Droit.
Donc pas de DA avant ces dates….si on prend les trois critères…
Les auteurs qui retiennent ces dates se fondent sur la JP comme source du DA. Seulement la JP n’est pas la seule source du DA.
Le DA se construit selon un phénomène de sédimentation : Se construit au grès des sources.
Si on prend les critères contemporains il faut dire que DA et DP ne sont pas aussi opposés. Le DA résonne à partir du DP. Le DA ne cesse de réagir au DP.
Le DA comme un corps de règles spécifiques qui régit l’Admin. ds ses rapports avec les particuliers. La spécificité n’est donc pas un postulat, il ne faut donc pas forcément des règles spécifiques…
Section II : Naissance du droit administratif
Si on se tient à la déf de DA ont ne peut pas en parler avant la période révolutionnaire. Sous le directoire (8 Nivôse An 7 ; 28/12.1798) pour la première fois apparaît l’expression DA. C’est un prof qui l’emploi : Thomas Métivier insère l’expression Droit Administratif dans son programme d’enseignement et se justifie par la participation croissante des citoyens aux choix des administrateurs qui sont élus.
Ce cours est abandonné et l’expression disparaît pour ne ressurgir que ds une loi du 12 Ventôse An 12 (13 Mars 1804). Cette loi crée les écoles de droit. Est instauré un cours de
« Droit Civil ds ses rapports avec l’Admin. Public ». On le qualifie de cours de DA.
Sous la restauration, les années 1824/1830, ce vocabulaire de Droit Administratif triomphe.
Il y a une controverse si on s’en tient aux dates :
- Pour certains, dont Mestre, il y a du DA avant 1798. La révolution sanctionnerait alors une évolution. Pour eux le DA apparaîtrait dès les 11ème 12ème siècle. Mais ce droit ne serait pas clairement identifié. Le DA n’aurait eu de cesse d’évoluer pour commencer à être théorisé au 17ème 18ème siècle pour finalement être identifié clairement en 1798 - Pour d’autres, la date de 1798 est satisfaisante puisqu’on parle de DA. Le DA
prendrait son essor avec l’empire pour s’épanouir avec la Restauration. De plus, on ne parle pas de DA avant la Troisième République tout simplement puisqu’en 1872, le CE devient une juridiction Admin. Qui ressort de la Justice déléguée, donc indépendante du Politique. Et le 8 Février 1873, l’arrêt BLANCO qui proclame la spécificité du DA.
o L’idéologie : Pas de DA avant le 18ème puisqu’un courrant du 19ème illustre la volonté de nier le Drt sous la Monarchie absolue. Le roi est un despote pour les Républicains. On ne peut donc pas admettre que l’Admin. Royale est réglementée.
o Il n’y a pas de DA avant 1872 car le DA est prétorien : Le DA est essentiellement Jurisprudentielle ; rôle créateur du juge.
o Scientifique :
On ne peut pas parler de DA parce qu’il n’y a pas d’Admin. constituée pour la période médiévale et moderne.
De plus il n’y aurait pas d’Admin. médiévale parce que l’Admin.
médiévale est liée au pouvoir de justice : Le roi est source de tte justice ; il pourra donc mettre en œuvre une administration parce qu’il est justicier.
Il n’y a pas de reconnaissance ds l’ancien droit de spécificité du Droit de l’administration
Or aucun de ces arguments n’est probant car on ne peut pas politiser la source du droit. Le critère juridique ne peut être retenu car la JP n’est pas la seule source du Droit pour le DA (d’autres sources : Législatives, réglementaire). Pour la communauté scientifique il y a une reconnaissance de la spécificité du DA au moins au 18ème siècle.
On va donc voir l’individualisation des règles de DA des 11ème et 12ème siècle jusqu’en 1870.
Section III : Objet du cours 4 chapitres
- Chapitre 1 : Organisation de l’administration et l’évolution du droit au travers de cette organisation.
- Chapitre 2 : Action et moyen mis en œuvre par l’administration pour poursuivre son but d’IG. Ce qui renverra au DA des biens : Le domaine, ensemble des biens qui appartiennent aux Personnes Publiques (PP) ou mis à leur disposition
- Chapitre 3 : Expropriation pour cause d’utilité Publique.
- Chapitre 4 : Droit des travaux publics. Utilité Publique, SP et responsabilité publique.
Chapitre 1 : Jalons historiques et institutionnels pour une esquisse de la formation du Droit administratif.
L’organisation de l’administration du 11ème au 19ème siècle
A partir de quand et comment aura-t-on une formation du Droit Administratif ? Section I : Les premières manifestations d’un Droit Administratif médiéval.
Du 11ème au 15ème siècle.
Mais avant le 11ème siècle on peut déjà parler d’une organisation organisée avec les Carolingiens et l’empire de Charlemagne. Les agents sont nommés par l’empereur. Ce qui lui permet de savoir ce qui se passe sur son territoire. Fort de quoi, il peut alors légiférer par le biais de CAPITULAIRE (CAPITULA)
Justice parfaitement constituée pour sanctionner la violation des règles de droit. Dès les carolingiens ont estime qu’il vaut mieux prévenir les crimes et les délits plutôt que de les réprimer.
Décadence du pouvoir pourtant. Perturbations politiques. Ces perturbations affectent l’analyse juridique pour percevoir la réalité Admin. Outre ce problème, manque de source solide.
Du 11ème au 15ème, Trois autorités investies du Pouvoir Public.
Paragraphe 1 : Les Seigneurs
Période féodale. Cela signifie que le royaume des francs n’est plus gouverné par un roi tout puissant. Il est gouverné par des milliers de seigneurs. Qu’ils soient laïques ou ecclésiastiques.
Les seigneurs ont usurpé le pouvoir et détourner les prérogatives de puissance publique. On dit qu’ils ont le pouvoir de BAN (BANNUM).
Ce pouvoir fait référence à trois attributs : - Le seigneur peut ordonner
o Donc il administre
- Le seigneur peut contraindre les particuliers à s’exécuter o Donc il rend la Justice
- Il peut enfin interdire
Confusion des pouvoirs dans les mains d’un seul homme.
L’administration :
Les seigneurs se sentent investis de l’ordre public dans leur seigneurie. Cet Ordre Public peut signifier la sécurité autrement dit, le seigneur se sent investi de l’obligation de sécurité de ses sujets.
Sous couvert de la sécurité, ils peuvent ordonner des travaux dans l’intérêt de la collectivité.
Ils doivent veiller à leu bien être et à leur subsistance. Connotation économique car il s’agit de réglementer les échanges dans les marchés. Plus important, ils vont imposer des BANALITES qui consistent à mettre à l’usage de toute la collectivité des biens d’exploitation économique.
Four collectif, Moulins collectifs…
Donc besoin d’une réglementation précise dans l’intérêt Général. Ces banalités doivent fonctionner en continu.
Egalité de la réglementation devant l’usage de ces banalités.
J.Louis MESTRE dit que cela préfigure le Service Public
Le seigneur exploite son domaine. Lequel peut être constitué de forets et de cours d’eau. Il peut concéder l’exploitation de ces terrains. Il peut concéder des péages. Cela apparaît comme des contrats.
Dès les temps seigneuriaux on croise des expropriations seigneuriales. Soit pour agrandir le château ou pour étendre le cour d’eau.
Mais, bien des actes seigneuriaux sont entachés de présomptions d’intérêt privé. Taxes pour les banalités qui profitent au seul seigneur. De la même façon les travaux publics peuvent juste être utilisé pour l’embellissement du domaine seigneurial…
Il n’y a pas de perception du caractère d’utilité publique.
De plus, les sujets n’ont pas le sentiment d’obéir à un lien objectif d’autorité tout simplement parce que cet ordre se caractérise par la privatisation du pouvoir. Contractualisation et privatisation du pouvoir donc obéissance, lien privé, lien d’homme à homme.
On ne peut pas nier la volonté des seigneurs d’occulter ce cadre seigneurial. Ils veulent vraiment gérer leur seigneurie d’autant qu’ils ont hérité des prérogatives régaliennes. Ils vont alors nommer des agents. Lesquels vont leur permettre de s’informer de ce qu’il se passe dans la seigneurie.
Ils nomment des prévôts. Les agents seigneuriaux sont aussi constitué de Baillis, celui qui est
« BAILLER » pour une mission.
Il faut atténuer les reproches d’arbitraires : Les seigneurs connaissent des limites dans leur prérogatives de Service Public.
- La Coutume est LA grande limite. C’est l’usage consacré par le temps qui est reconnu par tous et s’impose à tous.
- Il existe une réglementation des prérogatives seigneuriales.
o Des coutumes fixent la largeur des chemins et des cours d’eau : LE seigneur ne peut donc pas exproprier sous la volonté d’augmenter la largeur des chemins et cours d’eau lorsque ceux-ci sont dans la coutume.
o Les expropriations sont autorisées « si et seulement si le seigneur erse une indemnité »nous dit la coutume.
- La coutume vient limiter et réglementer.
Paragraphe 2 : L’administration Urbaine
Au 11ème siècle, climat de paix, pacification du royaume, échanges économiques. Les villes désertées vont pouvoir se repeupler.
Les artisans et les commerçant vont quitter le cadre rural de la seigneurie pour fonder des villes.
Ces villes veulent s’affranchir de la tutelle seigneuriale. Les Bourgeois, habitants des Bourg, vont prêter un serment ensemble, CUMJURER, pour s’administrer. Cette Conjuration passe soit par la violence soit par des tractations avec les seigneurs.
Ces bourgeois vont permettre l’élaboration de Charte qui sont des Chartes de Communes (Dans le Nord de la France) ou de Consulat (Pour le Sud).
Ce son t des actes écrits qui déterminent les droits et obligations des administrateurs urbains.
- Maire et échevins pour le Nord - Consul et Capitoul pour le Sud
Ils doivent prêter serment et bien administrer. Ils doivent toujours siéger en Conseil de ville.
Ils doivent débattre de toutes le affaires de la cité. Ils doivent être impartiaux. Au niveau des droits ils sont rémunérés et ils ont le droit de porter un uniforme en reconnaissance de leur charge public.
Ces droits et obligations vont être juridiquement sanctionnées. Notion de droit administratif qui est la responsabilité des administrateurs.
Ils peuvent être sanctionnés ! De l’amende à l’exclusion des charges publiques (abattis de leur maison ; puis bannis ; puis innégibilité pour eux et leurs descendants.
Continuité avec le pouvoir de BAN seigneurial. Etant entendu que les villes ont leur propre domaine et leur propre BANALITES. Les villes peuvent également exproprier.
Mais plus important, au niveau urbain se développe la notion de police. C’est l’ancêtre de l’Admin.
Origine Grecque, ce terme de Police a deux sens : a) La Science de la Ville
o « C’est le bon ordre, le gouvernement de la ville, le soutient de la vie du peuple » (Aristote et Platon)
o Jean Bouteiller, deuxième moitié du 14ème siècle dit que « la police permet de maintenir les habitants d’une ville en paix ». Elle « permet de soutenir chacun dans son devoir ».
o Les administrateurs urbains doivent s’occuper de l’Ordre Public et de la Sécurité. cela sous entend une Police des bonnes mœurs dans l’enceinte de leur cité et doivent donc réglementer et éviter tous les facteurs de troubles.
o Ils doivent surveiller les mendiants, les vagabonds, les jeux de hasard dans les cités urbaines car ils dégénèrent toujours.
o Prostitution, cabarets…
o Ils doivent veiller à la police économique de la cité. Ils doivent veiller à l’approvisionnement des marchés. Ce qui suppose de veiller à la quantité et à la qualité des marchandises mises en vente.
o Ils ont aussi la police sociale : Ils doivent surveiller et aider tous les déshérités.
Ils ont l’obligation de créer des hôpitaux, des orphelinats, des léproseries. Il y a
une Admin. pour chacune de ces institutions. Missions définies pour chacune des institutions.
o La Petite Voirie : Toutes les activités tendant à maintenir la salubrité public.
cela passe par le service de ramassage des ordures ménagères. Suppose aussi une réglementation de l’usage de l’eau à l’intérieur de la ville (interdiction aux teinturiers de rincer leurs étoffes dans les fontaines).
o La grande voirie : Cette police suppose pour les maires et échevins de veiller à la sécurité des voies publiques et à l’agencement de ces voies.
Les Admin. doivent examiner l’état des bâtiments pour éviter qu’ils ne se cassent pas la gueule (« menace pas ruine ») et ne propage pas les incendies. Si c’est le cas alors permis de démolir.
Ils doivent veiller à la largeur des rues dans l’enceinte de la cité.
Ils doivent aussi veiller à ce que les bâtiments soient alignés pour éviter les recoins qui masqueraient des coupes jarrets… On veut aussi aligner pour des motifs de salubrité, pour que l’air puisse passer mais aussi pour favoriser la police économique et les échanges.
Et enfin pour délimiter ce qui pourrait relever du domaine public et ce qui relèverait du domaine des particuliers. On peut détruire les habitations ou exproprier…
Droit de l’habitation…
- La Police relève de l’ordre réglementaire. C’est du règlement avant tout. Puisqu’il y a règlement il y a une gestion positive de l’intérêt public. cela signifie qu’on préfère prévenir que de réprimer sans cesse.
- La Police n’est pas dissociée de la Justice car il est impossible d’étiqueter un règlement sans avoir les moyens de faire appliquer ni de sanctionner les contrevenants.
- Pas de juridiction organisée : Relève soit de la justice seigneuriale, soit de la justice urbaine.
o En matière urbaine il y a des audiences fixées spécifiquement pour traiter des affaires de la police.
- Revendications des seigneurs au niveau de la police.En effet ils veulent se voir reconnaître le droit de police. Ils veulent continuer à réglementer dans le cadre de leur seigneurie.
o Pour ce faire ils allèguent qu’ils sont de tous temps, SEIGNEURS JUSTICIERS !
o Dans ce cas, la police étant liée à la Justice alors ils sont aussi responsables de la Police
- Le Roi va également détourner ce pouvoir de police. Il veut réglementer tout l’ordre public dans le royaume.
b) Le gouvernement
Le roi va exercer une tutelle sur les villes et va vouloir amoindrir toutes les prérogatives seigneuriales.
Paragraphe III : Le Renouveau de l’administration Royale Au XIème siècle, le roi est un seigneur comme un autre.
Au XIIème siècle, il veut transcender l’ordre féodal et se proclame SUZERAIN.
Louis VII 1137-1180
Philippe Auguste 1180-1223
XIIIème et XIVème siècle, le roi est souverain. Il veut donc exercer toutes les prérogatives de puissance publique. Il veut donc à lui seul édicter des règlements (législatif), la plénitude du pouvoir judiciaire (justice), de l’Admin. du royaume (exécutif) et celle des impôts.
Il faut donc réorganiser son admin.
Il va recevoir l’aide de Juristes, pour fonder de la souveraineté ils vont s’inspirer des droits savants pour forger un nouveau droit.
A- L’organisation de l’Admin. royale
L’Admin. est conçue de manière objective. Les sujets doivent se plier à des injonctions fondées sur l’intérêt général. Ils doivent obéir, respecter l’autorité d’une puissance publique. Il n’y a plus de lien privé » comme aux temps seigneuriaux.
Admin. organisée à partir de l’organisation seigneuriale. Car on ne supprime pas en France ! On superpose et on fait évoluer les institutions.
1- Le développement des l’Admin. centrale
Dès les XIIIème et XIVème siècle, le roi veut centraliser son gouvernement. Centralisation pas effective.
Mais l’idée même de centralisation est présente dans les préoccupations de gouvernement.
L’organe type c’est le Conseil du Roi qui est une évolution de la CURIA REGIS.
- Cette CURIA REGIS était composée de fidèle
- Au 12ème, 14ème prédominent des légistes et des législateurs. Ce sont des conseillers du roi. Ils vont soutenir l’exercice de toutes les prérogatives de Puissance Publique. Ils vont permettre l’accroissement du pouvoir normatif, du pouvoir judiciaire ou également de développer son pouvoir financier.
Les légistes vont induire la division du Conseil du Roi en différentes sections spécialisées et vécues comme une véritable Admin. Ces sections varient selon les préoccupations du gouvernement.
Des sections vont s’individualiser : Notamment la section Judiciaire.
- LA CURIA IN PARLAMENTO :
o Le parlement est d’abord itinérant jusqu’en 1250, 1290 o Puis elle se sédentarise à Paris.
o C’est une cour souveraine de justice qui va se diviser en plusieurs sections.
Judiciaire, pénale et Admin. car le parlement est une émanation de la CURIA REGIS, un démembrement du Conseil du Roi. Les parlementaires veulent toujours conseiller le roi en matière de justice comme d’administration.
o Le Parlement est conçu à l’image du souverain. Il doit lui aussi connaître de la plénitude des prérogatives de Puissance Publique.
- Les parlements vont rendre des arrêts de règlement ; ces arrêts interviennent en cas de silence de la loi ou en cas de lacune de la loi. Ces règlements ont une valeur
normative, étant entendu qu’ils ne sont valables que dans le ressort du parlement qui les rend.
- Malgré cela ils peuvent réglementer en matière d’Admin. publique.
- La Chambre des Comptes :
o Emanation de la CURIA REGIS et s’occupe de l’aspect financier.
o Organisée en 1320
o Elle s’occupe autant de l’Admin. active que du contentieux financier. cela suppose que la chambre des comptes contrôle l’activité de tous les administrateurs qui manipulent des deniers publics
o Elle contrôle tous les engagements domaniaux
o Surveillent l’emploi des deniers affectés à des travaux publics.
Grâce aux trois institutions, le roi dispose de tout arsenal pour s’imposer aux seigneurs et aux villes.
2- La qualité des agents.
Il faut renforcer l’Admin. locale.
Jusqu’au 13ème, le monarque s’appuie surtout sur les prévôts.
A partir du règne de saint Louis (1226-1270), le roi va nommer des agents permanents dans différentes provinces du royaume :
Les baillis et les Sénéchaux. Baillis dans le Nord et Sénéchaux dans le sud.
Leurs attributions sont vastes : - Pouvoir réglementaire dérivé
o Doivent faire tout ce qui est en leur pouvoir pour faire appliquer les ordres du roi.
- Pouvoir de Police
- Pouvoir de tutelle sur les villes
o Doivent contrôler toutes les activités des villes - Devoir d’information du pouvoir royal
- Pouvoir de Justice
o Connaissent en appel des décisions des prévôts et, toujours en appel, des décisions des tribunaux seigneuriaux.
o Ils interviennent dans l’Admin. seigneuriale.
- Compétence sur le domaine
o Conservation et respect du domaine du roi.
o Ordonner des travaux publics sur ce domaine.
o Prélèvement des revenus sur ce domaine. Donc pouvoir financier.
Ils doivent être compétents. C’est impératif car ce sont eux qui symbolisent le pouvoir royal.
C’est aussi dans l’intérêt Public qu’ils doivent être compétent et non plus dans leur intérêt privé, comme dans les temps féodaux.
Mais il y a des abus : Le roi va réglementer le recrutement et le statut des agents royaux.
3- Le recrutement des agents Admin.
Au 13ème, 14ème, le roi veut des agents compétents formés spécialement pour son Admin.
Il ne s’entoure plus de fidèles, de seigneurs, de vassaux.
La mise en place est difficile, laborieuse car dès 1247, saint Louis doit ordonner une enquête dans le royaume de France. Il y a des plaintes à l’encontre des prévôts, des baillis et des sénéchaux.
Ceux-ci exerceraient des pressions sur les justiciables. D’être corrompu, d’être incompétent, tels sont les crimes qui leurs sont reprochés.
Du coup, le bon saint louis va nommer des enquêteurs royaux. Ceux ci vont sillonner tout le royaume et consigner par écrit toutes les doléances qui pourraient leur être formulées.
Doléances SUR l’Admin. en générale, aussi loin que la mémoire puisse aller…
- Grands intérêts car les enquêtes prouvent que le roi est à l’écoute des sujets qu’il administre.
- De plus, elles prouvent à la monarchie les limites de son action. En effet, le roi réalise qu’il est indispensable de bien administrer pour éviter d’éventuelles émeutes.
- Les enquêtes permettent de nommer à la suite des REFORMATEURS. Ils doivent, à partir de tous les griefs, proposer des réformes pour améliorer l’administration du royaume.
o Cela signifie qu’on cherche à adopter une politique Admin. qui satisfassent la monarchie et les sujets.
- On obtient par ces enquêtes une redéfinition des obligations des Admin. royaux ainsi que de nouvelles précisions concernant les sanctions applicables aux agents indélicats de l’état
o Les agents doivent se dévouer personnellement à leur tache Admin.
Pas de délégation des charges car le roi seul veut nommer les agents royaux.
o Ils doivent aussi être exclusivement au service du roi. Lorsque l’on dit cela, on veut dire qu’ils ne peuvent être engagés en tant que conseillers de seigneurs, ou que conseillers juridiques par les villes.
o Ils doivent bosser sans relâche à leur activité Admin. Apparaît alors l’obligation de résidence des agents royaux. Ils doivent résider dans la circonscription qu’ils administrent.
- Le souverain ordonne un contrôle annuel des administrateurs royaux. Les agents du roi doivent soumettre à la chambre des comptes le bilan de leur gestion.
- Et tous les ans ils doivent présenter, devant le Conseil du Roi, les résultats de leur Admin.
- Ordonnance du 23 Mars 1303, sous Philippe le Bel, qui prévoie un contrôle au moment de la sortie des charges publiques. Notamment, les baillis et les séné »chaux doivent rester 40 jours dans le ressort de leur circonscription, après la sortie de leur fonction. Durant ce délai, leurs successeurs sondent l’opinion publique pour s’informer d’éventuels abus. Si le contrôle est nul alors c’est bon il peut se barrer, déchargé de toutes fonctions.
- Sinon en sanctions : o Amende
o Emprisonnement
o Exclusion à jamais de toute charge publique pour l’agent royal et/ou pour sa descendance.
Il est donc indispensable de protéger les administrés contre les abus des administrateurs.
La procédure de recrutement développée au 14ème siècle est l’élection (latin ELIGERE qui veut dire « choisir »).
Election qui provient du parlement et de la Chambre des comptes. La procédure se fait des critères de seules compétences.
- Des candidats sont pressentis pour un poste
- Le parlement et/ou la chambre des comptes procèdent à des enquêtes.
o Enquêtes sur la moralité, les bonnes mœurs, les compétences et les diplômes - Les différents membres des institutions sont convoqués en séance plénière. Chacun
doit s’exprimer et faire son rapport sur les enquêtes.
- Ensuite on procède à la désignation du candidat.
- Puis acte normatif royal.
- Les personnes sont investies par une cérémonie dans leurs nouvelles fonctions.
Ceux sont, au 14ème siècle, des OFFICIERS. Ce terme d’OFFICE est connu des le 12ème siècle.
Mais au 12ème, OFFICIUM signifie, fonction à remplir, donc terme très général.
Ce n’est qu’au 14ème siècle que le terme d’OFFICIER s’applique uniquement à l’Admin.
royal.
Il faut encore enraciner le service de l’état dans la société. Attraire des vocations, attirer dans la société des hommes compétents pour servir l’état. Se dessine un véritable statu de l’officier qui suppose des privilèges : Ceux-ci sont attachés à la fonction exercée
- Exemption du service armé.
o Pour que les agents soient toujours à la disposition de l’état - Exemption des impôts. Pour les charges importantes.
o On estime qu’ils payent l’état de leur personne - L’anoblissement dans les charges les plus importantes.
o Par le statu d’officier on peut être anoblis par le roi.
- Privilèges judiciaires :
o Quiconque insulterait ou assassinerait un agent royal serait passible de sanctions aggravées.
Porter atteinte à un agent royal c’est porter atteinte au roi…
o Se dégage la règle de l’irresponsabilité des agents de l’état dans l’exercice de leurs fonctions.
Les officiers peuvent être mis hors procès. cela signifie que si on prouve qu’ils n’étaient que des exécutant de la puissance royale, ils ne sont pas responsables de leur fait.
o Plus encore, nous avons la règle : « NUL NE PEUT ETRE DEBOUTE SANS ETRE OUII »
Cela signifie que les officiers ne peuvent pas être destitués de manière arbitraire.
L’officier doit pouvoir faire valoir ses droits s’il est destitué sans raison. Procédure devant le parlement. Il pourra alors être réintégré dans ses fonctions.
Règles mise en place pour garantir l’indépendance des agents au service de la couronne. Permet la continuité de leur service au-delà des changements de règne.
Véritable corps des agents de l’état se met en place. Naissent des vocations Admin. Ces vocations se font au profit d’une bonne Admin.
Les agents de l’état sont éprouvés au moment de leur entrée en fonction. On exige d’eux qu’ils accomplissent des taches subalternes. Mais on fait en sorte de moins les rémunérés de sorte à vérifier véritablement le désintéressement dont ils font preuve.
B- L’émergence d’un Droit de l’Admin.
Ce droit relève de la science des légistes.
Ces légistes, ces juristes vont s’inspirer des droits savants. On entend par là le droit canonique et le droit romain.
Du droit canonique :
Les légistes vont emprunter des références institutionnelles, structurelles. Depuis le 11ème siècle, l’Eglise a été réformée par la Réforme Grégorienne.
Dans cette réforme, il y a une hiérarchie des ordres ecclésiastiques. Cette hiérarchie se place sous le contrôle du PAPE.
Les légistes estiment que le roi doit être le SEUL, comme le PAPE, à la tête d’institutions hiérarchisées.
Cela suppose la centralisation mais aussi une discipline au sein des instituions.
C’est la procédure de RESIGNATIO IN FAVOREM qui va influencer le roi dans le statu des officiers. C’est la RESIGNATION. Les officiers peuvent se désigner un successeur.
De cette façon, les officiers ont des droits de plus en plus affermis sur leur charge publique.
Ils sont donc de plus en plus indépendants.
Cette pratique va vite être détournée et dénaturée au point d’aboutir à la PATRIMONIALITE et à la VENALITE : Les officiers vont pouvoir acheter leurs charges publiques.
Du droit romain :
Les juristes redécouvrent des concepts, utilités publiques, biens publiques, choses publiques (RES PUBLICA), l’Intérêt Général.
Les légistes se fondent sur les compilations de Justinien redécouvertes au 11ème siècle, et sur les travaux des GLOSSATEURS du 11ème, 12ème siècle.
Ces Glossateurs font des GLOSES à partir des textes de Justinien. Ces gloses sont des commentaires, des explications littérales, sommaires.
Au 14ème siècle, l’école des post glossateurs : Ces Post glossateurs vont dépasser l’explication sommaire pour essayer d’envisager des applications pratiques.
Ils veulent utiliser le droit romain pour l’adapter aux réalités Admin. de l’époque. Ils vont tenter de fonder dans le droit romain la souveraineté pleine et entière du souverain.
Deux grandes notions :
- Notion d’UTILITAS PUBLICA. Dans les textes du 13ème, 14ème, nous trouvons la mention de COMMUN PROFIT (ou POURFIT dans le sud).
o Cette UTILITAS PUBLICA est typiquement romaine. On la trouve dans les actes normatifs des empereurs des bas empires.
o Son utilité tient au fait que el roi va transcender les motivations privées du seigneur.
o Chaque acte normatif sera motivé par cet Intérêt Général.
o Chaque agent royal dans sa mission ne doit faire usage de ses pouvoirs que dans l’intérêt de la Communauté.
o Tous les actes qui seraient susceptibles d’être pris pour des contingences privées doivent être dénoncés.
o Cette notion limite les agents et définit aussi la fonction.
Exemple, l’expropriation : 13ème, 14ème, le roi ne peut exproprier sauf s’il y a UTILITE PUBLIQUE.
- Notion d’UNIVERSITAS :
o Notion de droit romain qui permet d’identifier des collectivités d’êtres humains : Exemple, l’état ou les universités.
o Transposition que les juristes vont en faire pour forger la notion de personnalité morale : une personnalité morale, juridique distincte des êtres qui la compose.
o Ce qui ont l’Univeristas vont pouvoir gérer un patrimoine, administrer la collectivité d’êtres humains.
o Ils vont aussi administrer la collectivité, ester en justice dans l’intérêt de la collectivité d’êtres humains qu’il représente.
o Les villes auront cette Universitas et peuvent ainsi gérer un domaine, ester en justice.
o Cette notion permet de distinguer deux droits :
Le JUS PUBLICUM, droit public, qui profite aux gens qui ont l’Universitas.
Le JUS PRIVATUM, droit privé, qui ne s’applique qu’aux êtres humais entendus individuellement.
Doctrine Savante au 14èmesiècle : Elle va s’interroger sur les problèmes d’Admin. publique qui forme des théories sur les statuts des Admin. et qui développe également un théorie sur l’action de l’Admin. ou sur le contrôle, le contentieux propre à l’activité de l’Admin.
Le Roi va donc davantage légiférer. Il va définir les missions des autorités publiques.
La doctrine savante est prise en compte par les juridictions lorsque celles-ci doivent prononcer des sentences relatives à l’administration.
Le Parlement de Paris, lorsqu’il doit juger de l’annulation d’un acte d’Admin. vérifie toujours de la finalité du but poursuivis. Il vérifie l’Utilité Publique ; si elle est fondée, alors pas d’annulation de l’acte.
Répercussion au niveau des seigneurs et des villes. Ceux-ci vont s’entourer de conseillers juridiques, lesquels les informent de concepts de droit romain et de droit canon. Ils visent à adapter les concepts aux réalités de leur Admin.
Le droit canon et le droit romain évoluent. Se dessinent alors des procédures à l’appuie de concept juridique : Exemple, l’expropriation et la notion d’utilité publique. A partir du 14 15ème siècles, enquêtes d’utilité publique qui sont mises en œuvre et s’enquièrent de la réalité de l’administration.
Tous ces éléments ne forment pas un corps de règles bien identifié. Le Droit Administratif n’est absolument pas systématisé. Il n’est pas clairement individualisé. Beaucoup de constructions juridiques restent doctrinales, méconnues par des conseillers juridiques, par des villes.
De plus, des lois du roi ne sont pas également pas diffusée dans tout le royaume. Et par la force des choses, elles ne sont pas appliquées. Il y a une carence dans la législation royale.
De la même façon, concernant les parlements et les sentences étudiées, certaines affaires sont réglées subjectivement : La qualité des parties triomphent plus que le droit.
On parle toujours dans la période médiévale de Police. On ne parle pas d’Admin publique. La police renvoie toujours à la justice judiciaire.
Les officiers sont en théorie au service du public. Ils sont agents du roi. Seulement ils deviennent propriétaires de leur charge avec la vénalité et la patrimonialité des offices. Fort de ce droit, l’usage qu’ils font des offices est un usage privé. Cela sous entend qu’ils se font rémunérés par les administrés ou par les justiciable. Ils ne pensent qu’à accroître leur patrimoine.
De plus, leur charge devient héréditaire. Les pères transmettent aux fils ou aux beaux fils. Le critère de compétence ne joue plus…Seule le critère du sang compte.
Section II : L’Administration des temps modernes et la systématisation des règles de Droit Administratif.
16, 17, 18ème siècle
I- Les structures : Les progrès de l’Admin pour cette période
Il n’y a pas de rupture entre la période médiévale et celle des temps moderne. On retrouve le Conseil du Roi qui préside toujours en siège de l’Admin centrale.
On retrouve aussi le parlement, mais il existe 1 Parlement de Paris, toujours issu de la Curia Regis, mais aussi 12 parlements de Province.
Ces parlements sont crées au fur et à mesure de l’annexion de territoires.
On retrouve la chambre des comptes ; On retrouve les baillis et les sénéchaux avec un amoindrissement de leur compétence. Plus encore on trouve des prévôts (dont la charge a été réunie avec celles des baillis et des sénéchaux dans certaines villes).
Le roi est absolu : Il renforce d’avantage la centralisation. Celle-ci passe par le conseil du roi, lequel est divisé entre différents « ministères », département des secrétaires d’état qui se partagent en différentes sections.
Celle qui symbolise le plus la décentralisation, c’est le Conseil des dépêches où les secrétaires d’état collaborent avec les agents en province. Le relais en Province, c’est l’intendant dont le titre et Intendant de Justice, Police, Finance.
Il n’est pas un officier ; Le statut de l’intendant est celui de commissaire. L’intérêt est qu’ils sont nommés par lettre de commission définissant strictement leur mission, le temps, la durée pendant laquelle ils vont exercer leur charge publique.
De cette façon on ne tombe pas dans les abus des officiers qui sont propriétaires de leur charge.
Ces agents sont nommés pour 1 an à 13 ans.
Mais au 18ème siècle, les intendants de justice, police finance, deviennent permanent et administrent une généralité ou l’intendance.
Dans cette circonscription ils sont agents royaux et ont la tutelle sur les villes, baillis et prévôts.
Ils sont aussi parfois considérés comme des administrateurs locaux. Par leur permanence, ils sont investis de l’Admin du bien de leur Province.
On parle de Monarchie Admin au 18ème siècle. cela suppose que le roi n’est plus tant un roi justicier qu’administrateur.
Il va multiplier les lois permettant ainsi de réglementer un droit de l’Admin, un Droit Administratif.
Deux exemples :
- L’Edit de Moulin, de 1566 : Fixe le statut du domaine.
- 1605, 1608, 1620 : Le roi réglemente la procédure d’adjudication, laquelle est un moyen d’attributions des Marchés de Travaux Publics.
II- La reconnaissance d’un droit de l’Admin.
On va parler de renaissance, de redécouverte du droit romain à partir du 16ème siècle. Ces deux mouvements participent à l’étude de toutes les sources des antiquités grecques et romaines.
Par la redécouverte de ces sources, les juristes vont tenter de préciser l’action du gouvernement royal.
Cela suppose ainsi d’identifier les concepts, les notions qui sou tendent l’action royale.
2 mouvements :
- Faire une analogie avec le droit privé puisque le droit privé romain est clairement identifié. On cherche aussi dans le droit coutumier, féodal.
- On arrive que le droit applicable à l’Admin est un droit dérogatoire, originel qu’ils cherchent alors à expliquer.
Pur droit privé on voir que l’expropriation est une servitude qui grève la chose, la RES.
On trouve des formules disant que l’expropriation est une procédure exorbitante de droit privé.
2 notions vont évoluer :
A- La notion de Police au 17ème et 18ème siècle.
La police fait l’objet de toutes les attentions du roi. Il veut soustraire la police aux Cours Suprêmes de Justice. Il veut la rendre autonome et la soustraire au Parlement.
La notion étant autonome, le roi va nommer des agents spécialisés en matière de police.
Deux édits participent à ce mouvement : - Edit de St Germain en Laye, de 1641
o On amorce la séparation entre la gestion des affaires publiques d’une part ou des affaires privées d’autre part.
o L’idée de saint Germain prévoit que les parlements ne s’occupent plus des affaires publiques. Ils ne jugent que des litiges des particuliers…
o Cet Edit est pris en réponse à une conjoncture particulière. En effet, le parlement de Paris se fonde sur ses origines de Curia Regis pour interférer sur la politique du Roi.
o Cette intervention passe par des critiques du gouvernement royal. Paralysie des réformes royales.
o Cet Edit à des conséquences puisque le contentieux Admin ne doit plus désormais relever du parlement.
o Seulement on ne crée pas de nouvelles institutions. Aussi le contentieux Admin, en province, en 1ère instance sera confié aux intendants… En Appel ou en Cassation, le Contentieux doit aboutir devant le Conseil du Roi, en formation Conseil des finances ou également la formation Conseil des Parties.
- Edit de Mars 1677 : Il faut créer des agents spécialisés.
o Donc le Roi crée une charge de lieutenant de Police à Paris. Ce dernier est assisté par des commissaires de Police.
o Inspecteurs de Police.
o Ambition : Maintenir l’ordre dans la Capitale. On ordonne au lieutenant de Police d’assurer le Repose de la Population.
o Cela passe par une activité réglementaire. Le lieutenant de police doit faire tout son possible pour appliquer la législation royale.
o Plus encore, le lieutenant de Police doit traiter du contentieux de la Police. De manière contentieuse, le lieutenant précise les audiences au Châtelet.
Le Châtelet est une institution juridictionnelle. C’est l’équivalent d’un baillage alors qu’il n’y a pas de baillage à Paris.
Le lieutenant juge des contraventions de Police et il y aura au Châtelet une chambre de la police.
La notion de Police devient une science chez les auteurs du 18ème siècle : On trouve des dictionnaires de la Police ou des codes de la Police ou des traités ou des répertoires.
L’ouvrage le plus réputé est celui de Nicolas DELAMARE (1639 – 1723), commissaire du roi au Châtelet. Il publie de 1705 à 1738, 4 volumes « Traité de la Police », dont le dernier est complété par LECLERC DU BRILLET.
DELAMARE fait œuvre de juriste et d’historien.
Juridiquement, ce qui est intéressant c’est son affirmation selon laquelle la police est une composante du droit Public.
Il vise l’Edit de St Germain et celui créant les lieutenants et commissaires de Police. C’est à partir de ces édits qu’une science de la police se dégage.
Grâce à l’intervention du roi il y a une science de la police, une matière police de droit public.
Plus encore que le droit public ou la référence au roi il va retranscrire toutes les lois intervenues en matière de police.
Pour rédiger se traité il nous dit qu’il se fonde sur la Jurisprudence. « Je n’ai pas cru devoir négliger plus longtemps un Jurisprudence consacrée à l’utilité publique »
Il s’inspire aussi de la doctrine, CARDIN LE BRET, BACQUET (TRAITE DES DROITS DE LA JUSTICE) et de LOISEAU.
Il y a bien un droit de la police. Mais il est le premier à tenter de mettre en forme ce gros foutoir….
Il fait aussi œuvre d’historien. Mais c’est contesté car il s’inspire autant de l’Egypte, de la Grèce, de Rome, des barbares, de la féodalité.
Cette démarche permet de prouver la continuité dans la formation des règles de droit.
11 domaines : La police renvoie au domaine - De la religion.
- De la Tranquillité Publique - De la Sûreté
- De la Voierie
- Du Commerce, police économique.
- De la police des pauvres.
- Santé - Vivre - Article - Etc…
Ce traité par contre n’a qu’une diffusion interne. C’est un précepteur qui veut éclairer le roi. Il réagit comme un précepteur qui veut enseigner cette matière qu’est la police. Le blême c’est que le traité n’est diffusé qu’au sein de l’Admin centrale.
Mais il va servir de modèle sur le plan du droit.
2 Traités s’inspirent de son œuvre :
- Celui de Duchesne, qui en 1757, qui rédige un Code de la Police.
- LA POIX DE FREMINVILLE : Traité dont la publication date de 1558 sur la Police générale des villes. Il s’occupe de la réalisation urbaine.
La police garde toujours son caractère de notion réglementaire. Mais en revanche, elle commence à se distinguer de la sphère contentieuse. DELAMARE nous dit que la Police est une portion importante du droit public qui consiste beaucoup plus en gouvernement qu’en juridiction contentieuse.
La police est donc rattaché à l’exécutif puisqu’elle met en œuvre la loi du roi..
Administration pour l’Ordre Public.
B- La notion d’Admin identifiée !
Le terme d’administration, dans sa racine latine ADMINISTRATIO, est connue des le Moyen Age. Mais pour cette période, ADMINISTRATIO n’est pas synonyme d’Admin publique..
Plus de 35 sens pour BURDEAU.
ADMINISTRATIO signifie aider, mettre à la disposition de ou encore, diriger.
On adjoint toujours un complément. Cela signifie que l’on a ADMINISTRATIO DOTIS (Admin de la dote en droit privé) ou ADMINISTRATIO TUTORIS (Admin du tuteur) et ADMINISTRATIORE PUBLICA (Admin de la chose publique).
Deuxième moitié du 18ème siècle, le complément disparaît. Lorsqu’on parle d’Admin, cela renvoie à l’Admin publique.
Ce sont donc des agents, des missions au service du public. Tous les Admin, maires, échevins ou intendants parlent du Bien de leur administration.
Ils l’organisent comme une institution qui suppose des bureaux composés d’agents.
Admin tend déjà à devenir synonyme de bureaucratie.
Les intendances s’organisent autour de 5 à 10 secrétaires ou commis.
Au conseil du Roi, on peut avoir entre 100 et 500 secrétaires et commis. Hiérarchie bureaucratique…
Ces secrétaires, commis, premiers commis préfigurent ce qui sera la fonction publique ne serait ce que parce qu’ils sont rémunérés par le roi et l’Admin et qui ont une pension de retraite.
Se développe dans les années 1770 une science de l’Admin.
PROST DE ROYER (1729 – 1784) lieutenant général de police dans la ville de Lyon, rédige un dico de Jurisprudence et des arrêts. Dico publié en 1782, dans lequel on trouve développée toute la structure de l’Admin publique en précisant tous les différents statuts des agents publics (droits, devoirs, obligations, responsabilité et irresponsabilité)(ouvrage de Prost n’et plus en circulation…Remarque c’est normal que Prost ne soit plus en circulation…).
GUYOT en 1784, répertoire universel et raisonné de Jurisprudence.
DENISART, 1771, Collection de décisions relatives à la Jurisprudence.
Le roi, dès les années 1760, se soucie de désigner un avocat, Nicolas MOREAU, pour constituer un dépôt de source juridique réservé au droit de l’Admin. Il veut en effet que les ministres soient en tous points informés des lois et de la Jurisprudence en rapport avec l’activité de l’Admin.
Les philosophes s’emparent de la question :
- Voltaire, Montesquieu, Diderot, Rousseau, fin 18ème siècle militent pour un enseignement du droit publique. Ils veulent aussi un enseignement de droit politique.
o Pour former les administrateurs
o Ils veulent aussi renseigner, informer les administrés.
Si le Droit Administratif existe il souffre de nombreuses critiques et semble méconnu fin du 18ème siècle :
- Le Droit Admin serait trop lié à la politique ministériel. On dit de ce droit qu’il est engendré par les ministres mais qu’ils le mettent en œuvre
- Ce droit serait aussi sanctionné par les ministres.
o Ce serait donc un droit ARBITRAIRE.
- Le droit Admin souffrirait du fait qu’il n’y ait pas de séparation des pouvoirs et de l’absence d’une juridiction spécifique. Depuis l’Edit de St Germain de 1641, les parlements ne peuvent plus s’occuper des affaires politiques du royaume. Ils ne sont plus une juridiction compétente en matière d’administration du royaume.
o Le Conseil du roi serait alors compétent. Mais c’est aussi un organe politique.
Il est aussi un organe, une Admin active.
o Confusion entre Admin active et Admin juridictionnelle.
o En 1ère Instance, c’est aussi l’intendant qui est administrateur et juge.
Pour l’expropriation, le Conseil du Roi ordonne d’exproprier en prenant un arrêt ou une ordonnance. Au niveau local, c’est l’intendant qui dirige la procédure d’expropriation. Si il y a un recours sur le montant de l’indemnité, ce recours se fera devant l’intendant. Le même intendant qui a mis en place la procédure ; si la personne n’est toujours pas satisfait alors le recours se fera devant le Conseil du Roi qui, pour prononcer la sentence peut demander à l’intendant d’instruire.
- Le Droit Administratif est fluctuent, il n’est en aucun cas uniforme. En effet, au 18ème siècle, le roi n’a pas réussi à gommer tous les particularismes locaux.
o 3 statuts de Provinces différents :
Pays d’élection : L’intendant, agent centralisateur du Roi s’impose.
Pays d’état (comme la Bretagne) : Ce sont des états provinciaux qui administrent la Province. L’intendant est présent mais celui-ci a des pouvoirs amoindris. Il apparaît uniquement comme représentant du
représentants, qui se réunissent pour établir les règlements en matière d’administration. Donc variation entre les lois du roi appliquées dans les pays d’élection et les pays d’état.
Pays d’imposition (comme la Flandre) : Admin autonome qui varie selon les particularismes. En marge car rattaché tardivement à la couronne de France.
o Les lois du roi dans les pays provinciaux peuvent influencer les états d’élection. Exemple, l’école des Ponts et Chaussés implantée à Paris et qui rayonne dans les Pays d’élection. Dès 1760, dans le Languedoc, pays d’élection, une école est crée.
o Mais les lois du roi, les règlements ne reçoivent pas le même accueil, même dans les pays d’élection...
o Il n’y a aucune codification en matière de Droit Administratif. Cela signifie qu’il n’y a pas de grandes ordonnances, comme il en existe au 17ème sur le droit privé.
Des éléments dans certaines ordonnances comme par exemple l’ordonnance des eaux et forets d’août 1669 : Elle traite des eaux domaniales et des forets mais aussi sur la procédure d’adjudication.
Mais ces dispositions sont accessoires…
o Donc le droit est fluctuent, ARBITRAIRE
- Le Droit de l’Admin est un droit secret, purement interne. On reproche à la doctrine de ne pas être suffisamment connu et diffusé en Province. De la même façon on estime que cette doctrine se permet de faire des tris dans les matières donc cela donne un droit plus subjectif qu’objectif.
Dès 1770, ce droit est attaqué par les philosophes des Lumières. De la même façon il est critiqué par les institutions elles mêmes. Le parlement de Paris voir les Parlements.
Dans l’esprit des administrés, le droit Admin et l’absolutisme royal ne font qu’un.
Or cet absolutisme signifie tyrannie, despotisme chez certains penseurs des Lumières.
Ceci explique que lorsque la Révolution éclate avec la réunion des EG, cette révolution fait aussi tomber le droit Admin avec l’absolutisme.
Si il existe un ancien droit Admin désormais, à partir de la Révolution, on exige un nouveau droit administratif.
SECTION 3 : L’ETAT DU DROIT ADMINISTRATIF DE LA PERIODE REVOLUTIONNAIRE (1789-1799) AU 19ème SIECLE
Dès 1789, les constituants veulent répondre aux critiques portées à l’encontre du roi et de son Admin.
Seulement, leurs réformes sont imparfaites car ils doivent résoudre des difficultés économiques et sociales. Ils veulent construire un nouvel état sur une nouvelle Constitution.
Ils veulent régénérer l’état et la société.
Mais faute de temps, leur édifice sera imparfait et lacunaire. Seuls quelques grands principes vont perpétrer.
Il faudra attendre le coup d’état de Bonaparte en 1799 (Brumaire An VIII) pour une nouvelle base.
Mais à partir des années 1814, sous la Restauration, va s’enraciner le Droit Administratif.
C’est ensuite sous le second empire et la troisième République que vont être jetées les bases du nouveau Droit Administratif.
I- Les Principes Généraux de la Période Révolutionnaire : Les Balbutiements Révolutionnaires (1789 – 1799)
Les constituants veulent faire table rase du passé. Ils veulent répondre aux critiques.
Sur le plan institutionnel ils vont, des le mois d’août 1799, remodeler le Conseil du Roi. Ce Conseil, en Avril 1791, sera supprimé définitivement.
Novembre, 1789, on dégage les parlements, les chambres des comptes, les cours des comptes etc…
Dès le 4 Août 1789, il n’y a plus d’officiers, on abolit la vénalité, la patrimonialité des offices et on supprime tous les privilèges.
Décembre 1789, il n’y a plus d’intendants.
A la place, installation d’un corps législatif. Culte de la Loi qui s’impose.
Du point de vue des Provinces, création des départements, de Décembre 1789 à Février 1790, qui tendraient vers une décentralisation.
De la même façon on crée quelques 44 000 communes.
Etant entendus que ces communes et départements n’ont pas de personnalité morale ni juridique autonome puisqu’on a une vision unitaire de la France Révolutionnaire. LA REPUBLIQUE EST UNE ET INDIVISIBLE…
Sur le Fond du droit, 2 grands apports révolutionnaires :
- L’état LEGAL : Conforme à la Loi, réglementé par la loi. Cet état vise à se substituer au caractère fluctuant et méconnu de l’ancien droit.
o On le doit à la DDHC, votée le 26 Août 1789. Dans cette déclaration, nous avons un article 4 qui dispose « tous ce qui n’est pas défendus par la loi ne peut pas être empêché. Nul ne peut être contraint à faire ce qu’elle n’ordonne pas ».
L’action de l’état et de l’Admin est encadrée par la Loi. La loi limite donc l’Admin autant qu’elle la réglemente.
Cette DDHC modifie le droit de la Fonction Publique. Elle prévoie l’égalité devant les charges publiques. L’article 6 dispose : « Les dignités, places et emplois publiques, seront occupées selon chacun, selon leur mérite etc… » bref en fonction de son talent. Il n’y a plus de privilèges pour accéder aux charges publiques, donc plus d’hérédité, plus de cooptation (enfin sur le papier…).
Disposition sur l’expropriation : Le droit de propriété est maintenant INVIOLABLE ET SACRE. On peut prendre la propriété moyennant une juste et préalable indemnité.
o Ce droit Admin légale est donc constitutionnel car la DDHC est immédiatement reprise dans le préambule de la Constitution de 1791, qu instaure la République. C’est le Titre I de cette Constitution qui reprend tous les principes de droit public (égalité devant la loi, devant les charges publiques, propriété inviolable et sacré etc…)
- Loi du 16 / 24 Août 1790 : Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administrative ; Les Juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler de quelques manières que ce soit les juridiction administratives
o 1ère Interprétation : La Spécificité du Droit Administratif est acquise.
o 2ème : Cette loi est dans la même mouvance que l’édit de St Germain de 1641, à savoir que les révolutionnaires sont très méfiants à l’égard de l’ordre judiciaire.
Les juges du judiciaire ne doivent pas s’occuper de politique ni d’administration.
o Donc on commence à envisager une juridiction spéciale. Seulement les constituants ne créent pas de juridiction Admin spécifique et l’ordre judiciaire se voit toujours confier des procédures administratives.
o Les Constituants restent très timides dans leur réforme et dans leur législation.
Tout au plus, texte important, décret de Décembre 1790 qui réforme la notion de domaine. Hormis ce code, il n’y a pas de grande loi en matière Admin.
o Les troubles économiques et sociaux perturbent le taf des constituants. Et de 1789 à 1799, nous avons au moins 3 Constitutions qui se succèdent. Chacune d’elle remet en cause les acquis précédent…donc pas mal d’instabilité…
Deux thèses :
- La première consiste à dire qu’il n’y a pas de Droit Administratif pour la période révolutionnaire tout simplement parce que la séparation des pouvoirs n’est pas effective
- Pour les autres, il existe un Droit Administratif qui n’est en aucun cas autonome. C’est un Droit Administratif qui ne serait pas formellement constitué. Pour cela il faut attendre les progrès révolutionnaires.
II- Les apports napoléoniens
L’empereur va réconcilier l’ancien droit avec les apports du droit révolutionnaire (1789-1799) pour fonder un Droit administratif.
A- L’œuvre institutionnelle
1) La centralisation administrative
La France retrouve un exécutif fort comme dans l’ancien droit. Toutes les structures constitutionnelles et juridiques aboutissent à l’empereur. Cette centralisation se transpose dans les départements. Ces derniers conçus dans une inspiration décentralisatrice vont servir à Bonaparte pour concentrer le pouvoir.
On crée le préfet, loi du 28 pluviôse an 8 : Il a pour mission, article 3, d’administrer seul le département placé sous son contrôle. On peut faire un parallèle avec l’intendant car le préfet a la tutelle des départements et des communes tout comme l’intendant. Comme lui, le préfet doit exécuter la politique du gouvernement et exécuter la politique de l’empereur. Il doit aussi s’enquérir de l’opinion publique, c’est un informateur de la situation des départements à l’égard de l’exécutif.
Par les préfets, il n’y a plus d’autonomie locale en France.
On a donc un empereur à l’exécutif, des préfets…
Manque les agents, les fonctionnaires, termes qui apparaît en 1790 pour désigner les agents du clergé.
Ce terme est défini dès 1798 : Bonaparte va modifier le recrutement des agents de l’état. Il n’y a plus le système de recommandation, de fidélité de l’ancien droit. Ni d’élection comme pendant la période révolutionnaire.
Le recrutement va se faire sur concours : Création d’écoles spéciales. Rationalisation dans le recrutement des agents de l’état. Cela suppose un critère de compétence dans le recrutement des agents de l’état.
Les concours n’ont lieu que pour les petites fonctions publiques, pour les hautes, préfet par exemple, il y a désignation par l’exécutif.
Notion de carrière avec une grille de traitement : Echelons et Clases. On parle de MERITOCRATIE.
Autre élément, les fonctionnaires sont des purs exécutants, au sens strict mais exécutant au service de l’état de l’intérêt Public.
2) L’organisation des juridictions Admin
Le Conseil d'Etat est inscrit dans le dispositif constitutionnel du 22 Frimaire an 8 aux articles 52 et 53.
Ce n’est pas une juridiction à part entière et ce n’est pas une juridiction autonome. C’est un organe institutionnel.
D’ailleurs les articles 52 et 53 sont dans le titre 4, relatifs au gouvernement.
Les particuliers ne peuvent le saisir. De même les avis n’ont aucune valeur sauf accord de l’empereur.
Participe à la rédaction des règlements d’Admin publique : On parle de règlement car l’exécutif est > à la loi.
Chargé aussi de la rédaction des projets de loi. L’empereur veut détruire les corps législatif…
De plus, le Conseil d'Etat s’occupe de l’interprétation des lois lorsqu’elles sont lacunaires ou peu claires.
L’empereur fait en sorte que les lois soient toujours peu claires…
Le Conseil d'Etat dispose de la Haute police Admin qui fait respecter l’Ordre Public. Il peut s’enquérir de l’opinion publique, censure etc…
Le Conseil d'Etat est chargé de juger de la responsabilité des fonctionnaires. Enfin, article 52, il est chargé de résoudre toutes les difficultés s’élevant en matière d’Admin.
On s’aperçoit que l’aspect juridictionnel n’est pas principal dans l’organisation du Conseil d'Etat. C’est plus une activité liée aux autres attributions de l’Admin.
5 sections dans le Conseil d'Etat : L’intérieur ; la guerre ; la marine ; les finances ; la législation.
Aucune section contentieuse. Le Conseil d'Etat est strictement organisé comme le conseil du roi puisque les sections sont les mêmes.
Le Conseil d'Etat a vraiment pour fonction de conseiller l’empereur.
Le Conseil d'Etat prend de plus en plus d’importance en matière juridictionnelle, de 1799 à 1806, le Conseil d'Etat s’occupe des litiges entre le judiciaire et l’Admin.
Il va recevoir les recours contre les décisions des ministres, des préfets.
Réforme des 11 Juin – 26 Juillet 1806 : Décrets.
Cette réforme crée une section contentieuse du Conseil d'Etat. Désormais, les particuliers peuvent parfaitement saisir le Conseil d'Etat directement. Ils n’ont plus besoin d’une autorisation ministérielle.
Puisque saisie directe alors procédure spécifique. On voit apparaître une phase d’instruction des litiges.
Après l’instruction, débats contradictoires d’où vont se dégager des principes Admin. Les avocats rattachés au Conseil d'Etat se charge de vérifier.
Le Conseil d'Etat rend alors un avis qui va être avalisé par l’Empereur : C’est donc un arrêt du Conseil d'Etat.
Il juge en appel les conseils de préfecture, mis en place par la loi du 28 Pluviôse an 8.
Ce ne sont pas des tribunaux de droit commun. Pourtant ils sont ordinaires en premières instances. Pas tribunal de droit commun car ils ne connaissent que des litiges dévolus par la loi. En dehors du cadre de la loi, ils sont incompétents.
Ils ont été institués pour alléger le préfet qui s’occupe seul de l’Admin. Cela veut dire que les conseils de préfectures sont entendus comme des juridictions indépendantes de l’admin.
Donc on retrouve un Conseil d'Etat avec 5 sections Admin et 1 section juridictionnelle.
Climat favorable à l’émergence d’un droit jurisprudentiel.
B- L’émergence du Droit Administratif prétorien.
Référence à Rome et aux édits du prêteur qui crée le droit. La Jurisprudence qui se développe sous l’empire reste lié à la loi et aux règlements d’Admin publique.
Article 4 de la loi du 28 Pluviôse an 8 sur la compétence des conseils de préfectures : Doivent traiter du contentieux opposant les entrepreneurs de travaux publics et m’Admin dans l’exécution des travaux de marché public.
Peut être saisi par les particuliers de tous les dommages causés par les entrepreneurs de travaux publics.
Lorsque les particuliers se plaignent du fait qu’on leur a pris ou fouiller leur terrain, en cas d’exécution de chemin, de route ou de canaux ou de tout ouvrage public. C’est de l’expropriation mais le terme apparaît en 1810…
Les entrepreneurs de travaux publics on le droit de prendre des matériaux sur les terrains privés pour construire des ouvrages publics.
Compétence pour les affaires de Grande voirie, pour les affaires concernant le domaine national.
La Jurisprudence va s’attacher à la notion de Puissance Publique et s’attarder sur ka finalité de l’Admin : L’utilité publique. Sous l’empire, cette Jurisprudence est extensive : Les JAS prennent de plus en plus de contentieux au détriment du judiciaire.
Pour les communes : Pas de personnalité morale, ni juridique donc relève du droit privé. Elles sont mineurs. Pourtant les conseils de préfectures et le Conseil d'Etat vont regarder la finalité des travaux. Dès qu’il y a utilité publique, il y a compétence Admin.
Plus encore dès qu’il y a un financement publique alors il y a une compétence Admin ; Certains auditeurs disent que c’est à la Jurisprudence de fixer le droit et de dissocier l’ordre judiciaire de l’ordre Admin.
Mais faut nuancer le rôle de la Jurisprudence sous l’empire car elle peut être fluctuante. On a une Jurisprudence méconnue sous l’empire, on n’a pas de développement de doctrine. Elle est en retrait.
Mais n’est ce pas la sanction de la censure de L’empereur.
Importance de la loi, de la norme : Important dans le Droit administratif. On a par exemple, deux lois sur l’expropriation en 1807, 1810… Idem pour les travaux publics, texte normatif en 1811
Dès 18à-, projet de Code Admin mais pas de code officiel du Droit Administratif. Le premier code est celui de Mr FLEURIGEON. Ce monsieur est le chef du bureau du ministère de l’intérieur. On peut alors présupposer une tentative de véritablement codifier la matière. Ce n’est qu’un recensement des lois et des règlements.
Une vingtaine d’œuvres suivent : Classification par ordre alphabétique ou chronologique ou par matières.
Ces répertoires s’inscrivent dans la même démarche que le 18ème siècle, comme les dictionnaires etc…
Jurisprudence timide sous le Conseil d'Etat, avec en plus la chute de l’empire en 1814 qui le déstabilise.
Pourtant il ne disparaît pas il s’adapte.
III- Enracinement de la juridiction et du Droit Administratif Trois périodes.
A- Le temps des tourments
Avec la Restauration, 1814-1830, puis avec la Monarchie de Juillet, jusqu’en 1848, nous avons un Conseil d'Etat qui ne cesse d’être rabaissé et attaqué.
Il est trop politisé, trop lié à l’exécutif.
Il survit surtout parce qu’il est de bons conseils en matière d’Admin et parce qu’il est seul compétent pour connaître des affaires de l’Admin.
En revanche, l’aspect juridictionnel est plus que jamais combattu pour deux raisons politiques : Sous la restauration, les ultra (monarchistes) veulent un retour au Conseil du Roi et à la pleine confusion entre Admin et juridiction.
Sous la Monarchie de Juillet, attaque des libéraux qui veulent attaquer la juridiction car trop proche de l’entourage ministériel et des ministres.
Repli Jurisprudentiel pendant cette période. Ce repli on le remarque dans les communes lorsqu’elles passent les travaux publics. On ne retient maintenant que le caractère privé de la commune ; on laisse tomber l’utilité publique.
Mais avec ce replis, redéfinition des attributions du Conseil d'Etat :
Cela suppose que ses compétences soient affinées grâce au conflit opposant ordre judiciaire et ordre administratif.
Puisque redéfinition alors spécificité de la compétence Admin qui se fait jour sous la restauration et la monarchie de Juillet.
On va s’intéresser à la procédure : On voit apparaître le Recours Pour Excès de Pouvoir. Ce Recours Pour Excès de Pouvoir permet de juger des critères de compétences et qui permet,
non plus de juger un contentieux entre particulier et Admin, mais qui permet de juger des actes mêmes de l’Admin.
B- Le temps de la réflexion
Dans ces mêmes années 1830 on voit apparaître la Doctrine. Elle va s’intéresser à l’activité du Conseil d'Etat au sens strict.
3 auteurs :
- Baron Joseph Marie de GERANDO (1772 – 1842) : Important car il a occupé la première chaire de Droit Administratif à Paris. Il a publié de 4 volumes de 1828 à 1830, « les institutes de Droit Administratif »
- Louis Antoine MACAREL (1790 – 1851) : Il est prof de Droit Administratif mais également membre du Conseil d'Etat. Il est l’auteur d’un ouvrage en 1828 de Jurisprudence administrative et a publié ses cours en 1842.
- Louis de CORMENIN (1788 – 1868) : Membre du Conseil d'Etat, praticien qui publie les « questions de droit administratif »
Ces 3 auteurs sont à l’origine de la nouvelle science du Droit Administratif. Droit d’autant plus nouveaux dit Cormenin car pas de Droit Administratif avant la révolution. Pour Macarel, avant 1789 il n’y aurait qu’arbitraire.
Les auteurs vont s’inscrire dans une démarche historique en recensant toutes les lois en rapport avec le Droit Administratif.
De la même façon, Gérando est dans la même optique que Delamare puisque lui aussi a une réflexion de philosophe sur la matière et est juriste.
Deux directions construisent cette nouvelle science :
- La loi : On réfléchit à partir de la loi. Le Droit Administratif c’est « la science des lois positives » ; « c’est l’études des règles résultant des lois d’Intérêt Général »
- La Jurisprudence, objet nouveau. Mais il faut ordonner cette Jurisprudence. Cette ordonnancement suscite des hostilités politiques parce qu’on ne veut pas que le Conseil d'Etat puisse être reconnu comme créateur de droit.
Mais grand progrès, surtout dans la connaissance de la Jurisprudence. On a des publications de Jurisprudence :
La première est celle de JB SIREY en 1818 qui entreprend de publier les arrêts de Jurisprudence plus les commentaires qui peuvent en être fait.
1821, Macarel publie le recueil des arrêts du Conseil d'état.
1830, c’est Lebon qui reprend la même démarche.
Malgré cette réflexion, la Jurisprudence et la doctrine n’arrivent pas à s’imposer avant les années 1860 – 1870.
Explication politique : 1848 à 1852, la 2nde République entreprend de réformer le Conseil d'Etat. On a alors un replis.
De la même façon de 1852 à 1870, sous le 2nd Empire, refonte du Conseil d'état : Phase répressive et une phase libérale (dans les années 1860 donc climat favorable).
