Avis 49.221 du 17 mai 2011

CONSEIL D'ETAT

==============

No 49.221

Projet de règlement grand-ducal

fixant les conditions et modalités de recrutement, de déroulement du stage et de nomination des formateurs d’adultes.

---

Avis du Conseil d'Etat

(17 mai 2011)

Par dépêche du Premier Ministre, Ministre d’Etat du 25 février 2011, le Conseil d’Etat fut saisi du projet de règlement grand-ducal sous rubrique, élaboré par le ministre de l’Education nationale et de la Formation professionnelle. Au texte du projet étaient joints un exposé des motifs, un commentaire des articles et une fiche financière.

Les avis de la Chambre des fonctionnaires et employés publics et de la Chambre des salariés furent transmis au Conseil d’Etat par dépêches respectivement des 14 et 15 avril 2011 par la ministre aux Relations avec le Parlement. Les avis de la Chambre de commerce et de la Chambre des métiers, mentionnés au préambule du projet de règlement grand-ducal, n’étaient pas parvenus au Conseil d’Etat au moment où il émettait le présent avis, de sorte qu’il y aura lieu, le cas échéant et avant la signature du texte par le Grand-Duc, d’adapter le préambule à l’actualité de la procédure.

Le projet de règlement grand-ducal sous examen a pour objet de régler le stage – la formation pendant le stage et le déroulement du stage, ainsi que l’examen de fin de stage – des formateurs d’adultes dont les fonctions ont été créées par la loi du 19 décembre 2008 portant réforme de la formation professionnelle, par la loi du 12 mai 2009 portant création d’une Ecole de la 2^ème chance ainsi que par la loi du 22 mai 2009 portant création d’un Institut national des langues.

Examen des articles

L’intitulé du projet de règlement sous examen mentionne les conditions et modalités notamment du « recrutement » des formateurs d’adultes. Or, techniquement parlant, le texte ne vise pas le recrutement proprement dit, mais l’organisation du stage (admission au stage, déroulement du stage, examen de fin de stage). Aussi, le Conseil d’Etat suggère-t-il l’intitulé suivant:

« Projet de règlement grand-ducal fixant les conditions d’admission au stage, le déroulement du stage et l’examen de fin de stage ouvrant l’accès aux fonctions des formateurs d’adultes ».

Dans ce même contexte, l’intitulé du Chapitre I induit en erreur. Le chapitre sous examen n’a pas pour objet de régler les conditions d’admission aux fonctions de formateur d’adultes puisque le législateur a

déjà fixé ces conditions (que l’article 3 du projet de règlement sous avis rappelle d’ailleurs), mais bien celles d’admission à l’examen-concours ouvrant l’accès au stage des différentes fonctions de formateur d’adultes.

Le Chapitre I pourrait donc s’intituler utilement: « L’examen- concours d’admission au stage des fonctions de formateur d’adultes ».

Article 1^er

Le texte de l’article sous revue mentionne une série d’éléments conditionnant l’accès aux fonctions des formateurs d’adultes, ce qui n’est pas son objectif véritable. Par contre, il omet de mentionner la réussite à l’examen de fin de stage qui constitue le seul élément nouveau et nécessaire – entre la réussite aux études ouvrant l’accès à l’examen-concours d’entrée au stage et la nomination comme formateur d’adultes – que règle le texte sous avis. Il y a lieu de distinguer avec davantage de précision entre les conditions d’accès aux fonctions de formateur d’adultes et les conditions d’accès à l’examen-concours d’admission au stage menant à ces fonctions.

Puisque les conditions d’admission aux fonctions sont fixées par la loi, le rappel que fait à ce sujet l’article 3 est suffisant.

Le texte de l’article sous revue pourrait donc se lire comme suit:

« Art. 1^er. Nul ne peut être nommé à l’une des fonctions de formateur d’adultes s’il n’a pas passé avec succès l’examen clôturant le stage préparant à la fonction choisie. »

Article 2

A l’alinéa 1^er, le Conseil d’Etat estime que l’avis de la commission consultative doit être limité aux diplômes présentés par les candidats et que celle-ci ne peut pas être appelée à examiner et à aviser « les études accomplies ». Du moment que le diplôme présenté correspond à l’un de ceux exigés par les lois (cf. article 3a)), le candidat est également à accepter.

Le règlement grand-ducal d’exécution ne peut pas introduire une condition supplémentaire par rapport à celles fixées par le législateur.

La phrase finale de ce même alinéa gagnerait en précision si elle n’utilisait pas la formule vague « … suivant les principes et les modalités des commissions consultatives dans l’enseignement secondaire et secondaire technique », mais si elle mentionnait avec précision les textes réglant ces principes et modalités.

Le Conseil d’Etat propose de scinder la première phrase en deux phrases, et de rédiger celles-ci comme suit:

« Il est créé une commission consultative chargée de donner son avis sur la conformité des diplômes présentés par les candidats pour l’admission à l’examen-concours préparant à l’une des fonctions de formateur d’adultes

- en enseignement théorique, - en enseignement technique,

appelés ci-après « formateur d’adultes » et prévues à l’article 11, alinéa 1^er, I, de la loi du 19 décembre 2008 portant réforme de la

formation professionnelle, à l’article 30, 2. I, de la loi du 12 mai 2009 portant création d’une école de la 2^ème chance, ainsi qu’à l’article 9, (2), I., de la loi portant création de l’Institut national des langues. Les membres de la commission sont nommés par le ministre ayant l’Education nationale dans ses attributions, dénommé ci-après

« ministre ». »

A l’alinéa 2, la formule « …sont admissibles à se présenter… » manque de précision. Est-ce que les candidats visés sont à admettre d’office, ou est-ce que la commission consultative dispose d’un pouvoir d’appréciation? Dans cette dernière hypothèse, les critères sur lesquels se fonde la commission seraient à mentionner dans le texte du futur règlement grand-ducal, sans quoi la commission agirait dans l’arbitraire.

Enfin, la partie finale de cet alinéa (« … dans la ou les spécialités ») devrait être précisée. S’agit-il de la ou des spécialités pour lesquelles le candidat a présenté une demande dans le contexte du concours dans l’enseignement postprimaire?

Article 3

Le Conseil d’Etat suggère de libeller l’article 3 comme suit:

« Art. 3. Pour être admis au concours d’admission au stage préparant à l’une des fonctions de formateur d’adultes, le candidat doit remplir les conditions suivantes: … »

Article 4

Le Conseil d’Etat suggère de compléter l’alinéa 1^er en y ajoutant la précision suivante:

« … de trois membres au moins qui sont nommés par le ministre pour une durée de cinq ans et dont le mandat est renouvelable. »

Le Conseil d’Etat suggère d’omettre l’alinéa 5, et de le remplacer par le texte suivant, qui serait inséré comme nouvel alinéa 3:

« Elles portent sur deux des langues administratives officielles, au choix du candidat. »

Le Conseil d’Etat est surpris de constater que le contrôle de connaissances du luxembourgeois ne comporte qu’une épreuve orale (pour les langues allemande et française, il comporte aussi une épreuve écrite). La solution retenue par les auteurs du projet de règlement grand-ducal s’expose à deux reproches: d’un côté, l’on peut y voir un avantage accordé arbitrairement aux candidats choisissant la langue luxembourgeoise comme leur spécialité; de l’autre côté, il est difficilement compréhensible que les connaissances linguistiques d’un candidat dont la spécialité enseignée est la langue luxembourgeoise soient contrôlées seulement du point de vue de ses capacités à s’exprimer oralement alors que l’enseignement du luxembourgeois n’est pas, par définition, limité à l’expression orale.

Article 5

Au lieu de « concours de recrutement », le Conseil d’Etat suggère d’écrire « concours d’admission au stage ».

Article 6

Le Conseil d’Etat estime qu’il serait plus simple de libeller l’article 6 comme suit:

« Art. 6. Le concours d’admission au stage comporte deux parties dont

1) la première comprend deux épreuves écrites;

2) la deuxième comprend une épreuve orale ou pratique.

Chaque épreuve est évaluée sur un total de 20 points.

Toutes les épreuves … » Article 7

Le Conseil d’Etat suggère de rédiger l’article sous examen comme suit:

« Art. 7. 1) A l’issue de la première partie des épreuves de classement, sont exclus du concours les candidats ayant obtenu

- une moyenne des notes aux deux épreuves inférieure à 10 points;

- une note inférieure à 7 points dans l’une des épreuves.

2) A l’issue de la deuxième partie des épreuves de classement, sont exclus du concours les candidats ayant obtenu

- une moyenne pondérée des notes obtenues aux deux parties des épreuves de classement inférieure à 10 points;

- une note inférieure à 7 points dans l’épreuve orale ou pratique.

3) … » Article 8

Dans tout le texte du projet sous avis, le Conseil d’Etat suggère de d’écrire « stage préparant à la fonction de formateur d’adultes » au lieu de

« stage dans la fonction de formateur d’adultes ».

Pour ce qui est de l’alinéa 1^er, il serait plus rationnel de poser les conditions énumérées dès l’admission à l’examen-concours, donc de les mentionner sous l’article 3, plutôt que d’admettre à l’examen-concours des candidats qui ne sont admissibles ni au stage ni à la fonction briguée.

Alors que la durée minimale du stage est fixée à 24 mois par l’article 9, l’alinéa 3 de l’article sous examen prévoit que l’admission au stage se fait pour une durée d’une année seulement, quitte à ce que cette première admission soit suivie d’un prolongement. Le texte devrait préciser si un seul prolongement suffit pour couvrir l'entièreté de la durée restante du stage, ou s'il faut procéder à une série de prolongements, chaque décision de prolongement étant limitée à une année. La question est d'importance dans l'hypothèse d'un stage atteignant la durée maximale de 40 mois prévue par l'article 9, alinéa 1^er.

Articles 9 à 11

Sans observation, sauf que le Conseil d’Etat estime que l’intitulé du Chapitre III devrait être modifié. Il pourrait se lire: « Déroulement du stage ».

Article 12

L’« alternance » visée par l’alinéa 2 signifie, à en juger d’après le commentaire de l’article, que « théorie et pratique peuvent se relayer », sans que les modalités pratiques de l’alternance soient fixées par le futur règlement grand-ducal. Le Conseil d’Etat présume qu’il s’agit de garantir des phases exclusives de formation pratique (tâche d’enseignement) suivies de phases exclusives de formation théorique (participation à des modules de formation).

Article 13

Quant à l’alinéa 1^er, le Conseil d’Etat a des doutes quant à l’utilisation des articles 3 et 4(3) de la loi de 2009 portant restructuration du Service de coordination de la recherche et de l’innovation pédagogiques et technologiques comme base légale justifiant la désignation du SCRIPT comme établissement chargé de la formation théorique des futurs formateurs d’adultes. Elargir la notion de « formation continue » de façon à couvrir la formation théorique de stagiaires qui ne font manifestement pas encore partie du personnel de l’Education nationale, c’est lui donner une interprétation plus que large.

A supposer que les auteurs du projet de règlement grand-ducal décident de maintenir leur texte, malgré le doute entourant sa validité formelle, le Conseil d’Etat demande que pour le moins la référence à la loi de 2009 ne se limite pas au seul article 3, mais mentionne aussi l’article 4 dont le paragraphe 3 établit la correspondance entre la « division de la formation continue du personnel enseignant et éducatif des écoles et des lycées » et l’« Institut de formation continue du personnel enseignant et éducatif des écoles et des lycées ».

Le Conseil d’Etat n’est pas opposé à élargir les attributions du SCRIPT par rapport à celles qu’il a reçues en 2009, mais sous condition que les nouvelles missions lui soient attribuées par la loi, et non pas par un règlement grand-ducal.

L’intervention du SCRIPT soulève encore un autre problème. Dans la mesure où le SCRIPT sera chargé d’organiser des cours à l’intention des stagiaires-formateurs d’adultes qui sont confiés, lorsqu’il s’agit de professeurs stagiaires de l’enseignement postprimaire, à l’Université du Luxembourg, et dans la mesure où le volume de la formation théorique est le même dans les deux cas, la question du statut académique du SCRIPT se pose. Selon le Conseil d’Etat, il ne peut pas s’agir d’un nouvel institut actif dans le domaine de l’enseignement universitaire, en concurrence ou en complémentarité avec l’Université. La question paraît d’autant plus pertinente que l’article 21 du projet de règlement sous avis prévoit qu’un

« diplôme de formation pour adultes » est délivré aux candidats ayant passé l’examen avec succès. Une période de stage transformée en période de formation ne risque-t-elle pas de fournir la base de futures revendications salariales de ceux qui auront accompli, selon les points de vues, un « stage » ou une « formation » de 24 mois au moins et de niveau quasi universitaire?

Aussi le Conseil d’Etat propose-t-il de remplacer le « diplôme » par une

« attestation d’accomplissement du stage menant à la fonction de formateur d’adultes ».

Enfin, le Conseil d’Etat réitère l’observation de principe qu’il ne cesse de soulever au sujet de l’utilisation d’une langue autre que la française dans les textes légaux et réglementaires, et dans leurs annexes, publiés au Mémorial. S’il peut parfaitement concevoir qu’un ministère luxembourgeois trouve sa source d’inspiration dans des textes allemands ou autrichiens, il ne peut que constater que la loi du 24 février 1984 portant sur le régime des langues fait obligation aux membres du Gouvernement de publier ces textes en langue française du moment qu’ils constituent l’annexe d’une loi ou d’un règlement grand-ducal. Le recours à la langue allemande risque de ce fait d’encourir la sanction de la non-application du texte par les cours et tribunaux en vertu de l’article 95 de la Constitution.

Article 14

L’utilisation du terme « missions » dans le contexte de la formation théorique des stagiaires se heurte à celle faite du même terme par l’article 4(3), alinéa 2, a) de la loi du 6 février 2009 portant modification 1) de la loi du 7 octobre 1993 ayant pour objet a) la création d’un Service de Coordination de la Recherche et de l’Innovation pédagogiques et technologiques; b) … (doc. parl. n° 5847).

Etant donné que les missions du SCRIPT sont définies par la loi susmentionnée, elles ne peuvent être élargies par le biais d’un règlement grand-ducal.

Article 15

Sans observation.

Article 16

A l’alinéa 3, le Conseil d’Etat suggère d’écrire:

« … sur la législation concernant le statut général des fonctionnaires de l’Etat, de l’éducation et de la formation tout au long de la vie, ainsi qu’en la soutenance d’un dossier. »

Articles 17 à 25 Sans observation.

Article 26

Afin de marquer qu’il s’agit d’une situation bien circonscrite qui est visée, le Conseil d’Etat propose de rédiger comme suit l’alinéa 2:

« Seuls peuvent bénéficier… ».

Articles 27 à 29 Sans observation.

Ainsi délibéré en séance plénière, le 17 mai 2011.

Le Secrétaire général, Le Président,

s. Marc Besch s. Georges Schroeder