La mise en oeuvre du développement durable

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La mise en oeuvre du développement durable

BOISSON DE CHAZOURNES, Laurence

BOISSON DE CHAZOURNES, Laurence. La mise en oeuvre du développement durable. In:

Les Nations Unies et la protection de l'environnement : la promotion d'un développement durable . Pedone, 1999. p. 61-68

Available at:

http://archive-ouverte.unige.ch/unige:42593

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DU DÉVELOPPEMENT DURAB LE

Laurence BOISSON DE CHAZ OURNES

Professeur à I'Universlfé de Genève. Conseiller principal auprès du Département juridique de la Banque Mondiale (1995-1999)

La Conférence sur l'environnement et le développement réunie à Rio en 1992, puis le sommet de New York en 1997 (aussi dénommé

"Rio à mi-parcours'') ont tous deux démontré l'ampleur du chemin res-

tant à parcourir pour parvenir à ce qui est dénommé "développement durable" (1). Il s'agit en fait d'une "longue marche", ct ceux qui l'ont initiée n'en connaîtront sans doute pas l'aboutissement. Les activités qui doivent être menées s'inscrivent dans le court. le moyen et le long termes et les instruments nécessaires à la mise en œuvre du développement du- rable sont variés. L'agenda 21, programme d'action pour le XXIème siècle adopté à Rio en 1992 (2), les énumère, indiquant aussi les domai- nes d'action à privilégier. Les ressources financières constituent une pièce maîtresse de ces instruments. L'équité et la solidarité internationa- les s'inscrivent dans ce contexte, soulignant que l'allocation de ces res- sources par les pays du Nord participe à la satisfaction de 1 'objectif du développement durable. Le Sommet de New York a rappelé que cette question est source de contentieux entre les pays développés et les pays en développement sur l'agenda des préoccupations internationales.

S'agissant des activités plus proprement juridiques. la Confé- rence de Rio a permis la signature et l'adoption d'instruments normatifs et opérationnels. Cette réunion a aussi permis de se rendre compte qu ïl fallait centrer l'attention sur la mise en œuvre effective des instruments juridiques internationaux, préoccupation qui trouve d'ailleurs un écho à l'échelon national car nombre d'États se sont dotés de législations. sans pour autant que celles-ci se trouvent transcrites dans la réalité. Dans le sillage de la Conférence de Rio. diverses propositions ont été formulées pour renforcer l'application du droit international de l'environnement.

Au-delà de l'expression de ces préoccupations, peu d'initiatives ont jus- qu'alors été prises. Ces questions seront développées dans l~s autres

(1) Sur l'importance de ces défis, voir J. Burger and M. Gochfe1d, The Traged} of the Commons JO Years Later, The Enwronment., vol. 40. no 10, pp. 4-27

(2)Doc. NU A/CONF, 151126

bl

contributions à ces Rencontres. Pour ma part, je soulignerai certains as- pects des stratégies normatives et institutionnelles caractéristiques de la promotion du développement durable.

Il sera en premier lieu question du rôle des instruments conven- tionnels, et notamment de leur importance en tant que cadres de légalité et de légitimité dans un domaine où les acteurs et intérêts sont nombreux (I). Le rôle des principes et l'émulation qui se crée entre les applications de ceux-ci aux échelons national et international, de même que Je phé- nomène de ··contamination" qui s'opère sous leur égide, seront ensuite abordés (Il). J'évoquerai en conclusion les passerelles institutionnelles qui sont établies pour répondre au défi du dévelop{Jement durable, souli- gnant en cela les alliances qui se créent entre les Etats et d'autres parte- naires tels le secteur privé, les organisations non gouvernementales (ONG) et les organisations internationales.

1 - LES CONVENTIONS DE PROTECTION DE L'ENVIRON- NEMENT ENTANT QUE "CERCLES DE LÉGALITÉ"

Le droit international de l'environnement est jeune. Il a néan- moins connu diverses étapes dans sa maturation. Les premiers pas ont été sectoriels, répondant à des enjeux géographiques ou à des objectifs précis. Dans un premier temps, des conventions internationales • dites de la première génération - ont été adoptées pour tuner contre certaines pratiques génératrices de pollution, pour protéger certaines espèces ani- males et végétales ou pour promouvoir une meilleure protection de l'environnement dans des régions géographiques déterminées. Des stra- tégies juridiques ont été dessinées pour tuner contre les pollutions trans- frontières.

Ces premiers pas ont été suivis de plus grandes enjambées qui se sont traduites par l'adoption de conventions dont le but était de tenter de répondre à des enjeux plus complexes, marqués par l'interdépendance de multiples facteurs. C'est dans ce contexte qu'ont été adoptés les instru- ments conventionnels relatifs à la protection de l'environnement global.

Ces conventions de la seconde génération se caractérisent par leur appro- che universaliste ct multisectorielle pour régler des problèmes tels que les changements climatiques, la diversité biologique, la protection de la couche d'ozone ou la désertification. L'enjeu lié à ces conventions est de gérer un problème de protection de l'environnement en son entier, sans le fractionner, en tenant compte de 1 'interdépendance des phénomènes naturels et des actions humaines à l'origine des dégradations. Des actions doivent être menées à de nombreux échelons (universel, régional, natio- nal et local), afin qu'elles se complètent et se renforcent. À l'intérieur de chacun de ces cercles conventionnels s'élaborent des régimes par le biai~

de protocoles additionnels, de décisions des parties contractantes ou même de décisions d'autres acteurs internationaux, telles les institutiom financières. qui prennent appui sur ces régimes.

ration et celles de la seconde génération ne s ·excluent pas Elles sc com- plètent. Il y a toutefois un besoin de coordination entre ces convent1ons afin d'éviter une duplication des efforts. Cela est notamment vrai si on prend en compte les besoins en ressources financières. ces dernières n ·étant pas sans limite. On peut sc demander si la stratégie de la conclu- sion de mémorandums d'accord entre les secrétariats des conv<.:nt1ons est apte à répondre à ces problèmes de coordination Un appel à l'établissement d'une structure mstltutionnellc capable de chapeauter ces rapports est lancé

m.

o·autre pan. s'ag1ssant des conventiOns de la seconde généra- tion. il a précédemment été dit qu'une approche muluscctondlc étan prônée par chacune d'elle. Cela n ·est toutefois pas suffisant Les rela- tions entre conventions doivent s·mscrirc dans une perspective hollst1quc permettant d'intégrer les efforts menés au sein de chaque régime pour véritablement établir des liens entre changements climatiques ct biodi- versité, ou encore entre biodiversité et désertification (4). Quelles straté- gies mettre en place pour cela? C'est là un défi car on touche au pa- roxysme de l'action intégrée au plan économique, social ct politique C'est une approche qui doit faire fi des cloisonnements conventionnels ct institutionnels déjà édifiés et relauvement bien consolidés La vo1e à suivre à J'échelle internationale est semblable à celle qUI devrait 1" être à l'échelle interne :elle consiste à menre en relation l'ensemble des politi- ques nationales dans l'optique d'un véritable développemcrt durabk L'une des questions qui se pose est celle de sc demander quel est l'équilibre institutionnel le plus apte à répondre à ces enjeux d'intégration. La promotion du développement durable pourrait conduire à une remise en cause du partage traditionnel des tâches ct responsabili- tés.

Le rôle des conventions. en tant que cadre de légitimité ct de lé- galité, est important. JI devrait être davantage dé\cloppé. Un C'\Cmplc en ce sens est offert par les relations établies entre le Fonds pour l'environnement mondial (FEM) et les conventions sur les changcmcnrs climatiques et la biod1versité ⁽⁵⁾ Des dispositions de l'Instrument portant restructuration du FEM r~glent ces questions en matière d · éhg1bllné aux dons. les octroyant aux Etats parties à ces accords. En outre. les aerions

(:>) Voir le: rapport du Task Fon.;e m1s .:n plue.: P<Jr 1.:: Sccrctuir..: g~n.:.Tal J.:~ Nation:;

Umes pour evalua le systo!me ù.: gesiiOII de: !"environnement. 15 JUill 19<JR. Ill

A/53/463, 6 octobre 1998. ·

( 4) Sur ce thème. voir Protecting Or1r Planet Secrmnr. Our Future. Lmkal(l'.~ .·lnrllll~

Global Environmental Issues and 1/ummr Needs, Unll.:d !Sauon~ EnvlroJUllCnl Pro- gramme:, U.S. National Aeronauucs anù Spacc: Administration. Th.: WoriJ 11anl., !'-Jo- vemb<!r 199&.

( S) L.:s lex tes_ ùes instruments JUOÙJQUes elles dans le c;adre J.: c..: rdppon :>or.l r..:produn:<

dans L. Bo1sson de: Chazoumc:s, R O.:sgagné, C. Romano. Protecnon mtenranona/,•

di' l"l.'nvrronnemelll. Recueil d'rn.~tmmeiiiJ jun"drques. PMi~. P~.'l.lonc. 199&

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d'assistance technique et financière financées par le FEM doivent répon- dre aux critères fixés par les conventions et par les conférences des par- ties établies en application de ces conventions. Les organisations inter- nationales qui servent d'agences d'exécution du FEM, à savoir la Ban- que Mondiale, le PNUD et le PNUE doivent donc prendre en compte ces critères. On saisit par cela que les conventions de la seconde génération encerclent J'action de ces organisations internationales, conditionnent et guident leurs activités dans le domaine de la protection de l'environ- nement global. Ce respect de La légalité s ·étendra aussi aux mécanismes financiers qui seront mis en place dans le cadre du Protocole de Kyoto sur les changements climatiques. Leurs activités devraient respecter les normes telles que formulées par la convention-cadre sur les changements climatiques et le Protocole de Kyoto (6).

Ces remarques ont leur importance à une époque où l'on tente de plus en plus de promouvoir les stratégies dites de marché, faisant place au secteur privé ct aux méthodes d'incitation économique. Les instru- ments conventionnels sont là pour servir de cadres de référence pour des instruments et actions qui ne reposent plus seulement sur le principe de l'intervention de l'autorité publique. Des principes et normes tels ceux relatifs au transfert de technologie ou à la recherche d'un coût raisonna- ble jouent dans ce contexte un rôle quasi-constitutionnel. Même sïls sont généraux dans leur formulation, ils n'en sont pas moins des normes de référence pour des acteurs nombreux et variés.

Des pas semblables ont été esquissés en droit de la mer, et plus particulièrement en dro1t des pêcheries. En témoignent les propos tenus par le juge Bedjaoui dans l'affaire relative à la compétence en matière de pêcheries (7). Ce dernier a estimé que les "mesures de conservation et de gestion" visées par la réserve du Canada devaient être appréciées par référence au droit international, notamment au "nouvel ordre juridique de la mer" ( § 71) faisant référence en cela à la Convention sur la conserva- tion et la gestion des stocks chevauchants et stocks de poissons grands migrateurs, en tant que cadre de légalité pour apprécier la portée des mesures nationales.

La négociation d'instruments conventionnels de portée interna- tiOnale permet la définition de catégories juridiques objectives, qui sont alors opposables aux différents sujets de l'ordre juridique international. Les instruments JOuent en cela le rôle de garant du respect de la règle de droit en définissant les critères de légalité qui doivent être respectés en matière de développement durable.

(6) L. Boisson dt: Chazoumes, La gestion dt: rintérêt commun à l'épreuve des enjeux .!conomiques-Le Protocole de Kyoto sur les changements climauques, Annuaire fran- çais de droit imemauot~al, 1997, pp. 701-715.

(7) CU. affaire de la compétence en matière <.le pêcheries (Espagne c. Canaùa}, Compé- tence de la Cour. 4 ùêcemhre 1998. Opinion dissidente <.le M. Bedjaout.

II- LES PRINCIPES EN TANT QUE VÉIDCULES D'INTEGRA- TION DES PRÉOCCUPATIONS DE PROTECTION DE L'ENVI- RONNEMENT

Les principes revêtent une importance particulière en droit inter- national de l'environnement, qu'il s'agisse de principes généraux au sens de l'article 38 du Statut de la Cour internationale de Justice ou de prin- cipes de droit international ^(8). Ils mêlent des préoccupations diverses, toutes appelées à jouer un rôle en matière de développement durable : prévention, précaution, participation des populations concernées ou enco- re jeu des mécanismes économiques.

Évoquons, en premier lieu, les déclarations de principes telles celles adoptées à Stockholm et à Rio, mais aussi celle incluse dans le Traité de l'Union européenne. Elles contribuent à J'élaboration du droit international de l'environnement, que les principes qu ·elles énoncent aient un statut de lege lata ou de lege ferenda. Ces principes constituent en effet les fondations, en même temps que la charpente de ce corps de normes. Quelques remarques à leur propos souligneront ces aspects.

Il faut en premier lieu rappeler les liens qui existent entre les dimensions nationale et internationale de ces principes, créant là un phé- nomène d'émulation favorable à la promotion du développement durable.

Certains de ces principes trouvent leur origine en droit interne et ont pro- gressivement été consacrés en droit international. D'autres trouvent leur origine en droit international et ont été intégrés dans les différents ordres internes. Les interfaces entre les dimensions nationale et internationale sont multiples et se nourrissent mutuellement. S'agissant du principe de précaution, il est intéressant de citer la décision de l'Organe d'appel de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) dans l'affaire de la viande aux hormones (9), mais aussi la décision récente du Conseil d'état fran- çais relative à la commercialisation du maïs génétiquement modifié ^(10\, ou encore la décision de la Cour suprême d'Inde relative à la protection du Taj Mahal (11). Sans que ces décisions fassent référence les unes aux autres, elles appellent néanmoins à une lecture d'ensemble montrant la voie à suivre pour faire respecter le principe de précaution aux échelons international et national dans des domaines aussi divers que ceux de la pollution de l'air, des échanges agricoles ou de la biodiversité.

D'autres principes connaissent de semblables développements, tel le principe de la participation et de la consultation des populations

(8) Sur l'importance des principes dans l'ordre juridique international, voir M. Virally.

Le rôle des "principes" dans le développement du droit international. in Le droit inJernationa/ en devenir. Essais écrits au fil des ans, PUF, 1997. pp. 195-212.

(9) Mesures Communautaires concernant les viandes et les produits camés (hormones) Rapport de l'Organe d'appel, Organisation Mondiale du Commerce. WT/D$26/A.BIR.

16janvier 1998.

(10) La Lettre Juris-Classeur de l'Environnement. n° 4198 octobre 1998.

(11) Writ. Petn. (Civil), n°l3381 of 1984. 0/-30·12-1996. M.C. Mebta. Petitioncr v.

Union of lndia and others. Respondents.

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autochtones. La Cour suprême de Colombie a reconnu la valeur consti- tutionnelle d'un tel principe (12). décidant par ce fait de déclarer illégal 1 'octroi d ·une concession pétrolière. Plusieurs instruments, telle la direc- tive opérationnelle de la Banque Mondiale (OD 4.20) ainsi que les tra- vaux menés dans le cadre des Nations Unies sur les droits des popula- tions autochtones et la Convention 169 du Bureau mternational du travail (BIT) relative aux peuples indigènes dans les pays indépendants. partici- pent à la reconnaissance de cc principe en droit international général.

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·agissant du principe du droit des générations présentes et futures, la Cour suprême des Philippines s'y est référée pour mettre en cause la politique des concessions forestières en ce pays (13). La Cour internatio- nale de Justice. dans son avis sur la légalité des armes nucléaires. fait écho à cene préoccupation quand elle évoque les dommages qui découle- raient d'un recours aux armes nucléaires pour les générations présentes et futures

Ces références que certains jugeront éparses ou encore peu conséquentes. créent toutefois une nouvelle dynamique normative qui forge et consolide le droit international de J'environnement. les principes permettant J'intégration de différents corps de normes. Ils démontrent que les catégories ne sont pas étanches et qu ·elles appellent à une lecture d'ensemble afin de promouvoir un développement durable.

Le JeU des principes relatifs à la protection de

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environnement favorise un autre phénomène qui est celui de la contamination des préoc- cupations de protection de J'environnement. Invoqués pour interpréter le droit ct rappliquer, ils permettent de '"durabiliser'' des corps de nonnes qui n'avaient jusqu'alors pas ou peu anachés d'importance à la protec- tion de l'environnement. En témoignent la récente décision de J'Organe d'appel de rOMC relative à l'affaire de la viande aux hormones, préco- nisant l'application du principe de précaution dans le domaine des échanges agricoles ou celle relative à l'affaire des exportations de cre- venes (14) qui a posé le principe de l'interprétation de J'ensemble des accords de I'OMC à la lumière de l'objectif du développement durable.

Il en est de même de J'arrêt de la Cour internationale de Justice dans

!"affaire Gabcikovo-Nagymaros en matière de cours d'eau internatio- naux. préconisant rapproche selon laquelle l'utilisation durable des cours d ·eau relève des critères d ·utilisation équitable et raisonnable au sens du principe codifié en J'article 5 de la Convention sur le droit relatif aux utilisations des cours d'eau internationaux à des fins autres que la

·(12) Rr:puhlic of Columbia Constnuuonal Court, Judgment n• SU-039/97, Santafe de Bogota. D.C. Fehruary 3. 1997

( 13) AITa1re Mlnors Oposa c. Sc!Crdary of the Depanment of Environm.:nt and Natural Rc!SOurc.:s. Cour suprême d.:s PtulippU1es. arrêt du 30 juillet 1993. in !111emational Le- gal !vlarenol.f, vol. :1:1. 1994, pp. 173-206

( 14) Etats-Unis Prohibition à 1'1mportatton de cc!rtaines t.:rcvettt!S et de: œnams produits â hase <k cn:v.:tte. Rappon de l'Organe d'appel. OMC, WT/DS58/ABIR. 12 octobre

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navigation (15): ou dans l'avis sur la licéité de la menace ou de l'emploi d'armes nucléaires (16). la Cour a considéré que le principe du respect de l'environnement imposait des limitations juridiques dans le domaine de la conduite des hostilités.

Les principes du droit international de l'environnement sont des véhicules majeurs d'intégration et de promotion du développement dura- ble, permettant de construire et de renforcer les assises de cet objectif.

Ill - CONCLUSION : LES PASSERELLES INSTITUTION- NELLES

Le droit der environnement est un droit institutionnel par nature.

permettant que la coopération, la négociation et le dialogue nécessaires à la promotion du développement durable s ·opèrent entre les différems acteurs concernés. Les organisations mtergouvemementales. politiques et opérationnelles. som des forums pnvilégiés dans lesquels s ·exercent ces fonctions et s ·élabore un consensus nécessaire à

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action à mener.

Elles créent en leur sein ou font place à leurs côtés, à des mécanismes innovateurs qui méritent d'être présentés. Cela sera démontré en souli- gnant que leur établissement répond à des besoins ressentis par les diffé- rents acteurs concernés pour promouvoir un développement durable.

Il en a été ainsi du besoin de mieux coordonner des actions mc- nées par les diverses institutions internationales, de même que celu1 d'opérationaliser les actions de protection de l'environnement global.

défis qui ont acquis leur pleme stature sur la scène Internationale à la fin des années 1980. Ces préoccupations ont conduit à l'établissement du Fonds pour l'environnement mondial en 1991. ainsi qu'à sa restructura- tion en 1994. Le Fonds est constitué sous forme de structure souple per- mettant que des alliances se forgent entre organisations internationales.

États. ONG et secteur privé. fi est doté d'un secrétariat indépendant chargé d'assurer que la promotion du développement durable soit ms- crite dans toutes les activités financées par l'entremise du Fonds JI ~ a là un paradigme de coopération institutiOnnelle aux fins de protection d'intérêts communs à l'humanité qui pourrait faire école (17).

La nécessité d'évaluer les méthodes de gestion des ressources naturelles jusqu ·alors suivies et celle de prendre en compte les coûts de transaction dans le cadre d'un processus où des partenaires de statuts différents sont parties prenantes. ont conduit à la mise en place de la Commission Mondiale des Barrages. C'est une institution indépendante constituée conjointement par la Banque Mondiale et l'Union internatio- nale de la conservation de la nature (IUCN) qui a pour mandat ( 1 S) A!Tairc: rdatJve au prOJCl Gatx:ikovo-Nagymaros (Hongni!/Sio\·aquic:, C:J, arrC:l ùu

25 septembre 1997, § 140. ·

( 16) Licéité ùc la menace ou ùc 1 \:mp1oi ù 'armes nucléatr.:s, CU, avis con~u1tallf ùu R juillct 1996, § 27-33.

( 17) L. Boisson de Chazoumes, Le fonds pour l'environnement mondial· recherche c:t conquête de son iù<!lltité, ..lnnua1re françm.t dt drou 1111emarional. 1995, pp. 612-632

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d'identifier des standards et bonnes pratiques dans le domaine de lages- tion des ressources hydrauliques et de l'énergie. Elle a été établie pour deux ans et devra produire un rapport en l'an 2000 (18).

L'importance du rôle joué par des instances de concertation composées d'experts indépendants dans l'édification d'un consensus sur les actions à mener a conduit à l'établissement du groupe intergouver- nemental d'experts pour l'étude du changement climatique (IPCC) par le PNUE et l'organisation mondiale de la météorologie (OMM). Cette mise en réseau permet ainsi aux scientifiques. mais aussi aux économistes, de faire entendre leur voix dans le débat sur les changements climatiques.

Le dernier exemple est celui offert par le Panel d'inspection de la Banque Mondiale. Le souci de favoriser une participation des popula- tions concernées et leur accès à un mécanisme de correction en cas de mauvais fonctionnement d'un projet de la Banque Mondiale a conduit à l'établissement de ce Panel. Un tel mécanisme permet ainsi à des parti- culiers de se faire entendre par l'organisation financière.

À titre de conclusion, il sera observé que ces exemples souli- gnent que la mise en œuvre du développement durable ne peut se com- prendre qu'en mettant en relation les dimensions internationale, natio- nale et locale. Les conventions internationales de protection de l'envi- ronnement et les principes applicables en ce domaine sont des véhicules majeurs pour faire valoir cette préoccupation. De nombreux acteurs ont un rôle à jouer, qu'il s'agisse des États, des organisations internationales, des ONG ou du secteur privé. Il y a alors nécessité d'aménager des mé- canismes de concertation, voire de transaction, pour permettre à chacun de faire entendre sa voix et de faire valoir ses intérêts.

( 1 &) Voir le site <!1~1Iontque de la Commission monùwk d.:s harrag.:s. www tlam.~ or!!