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La Semaine Juridique Administrations et Collectivités territoriales n° 1, 13 Janvier 2014, 2006
Réalisation de logements sociaux et très sociaux : des obligations modulées et renforcées
Etude rédigée par : Françoise Zitouni maître de conférences à Aix-Marseille Université Laboratoire interdisciplinaire en urbanisme (LIEU, EA 889) Sommaire
Les deux décrets n° 2013-670 et 2013-671 du 24 juillet 2013 mettent en oeuvre le renforcement des obligations de production de logement social instauré par le Titre II de la loi Duflot du 18 janvier 2013. Les critères qui déterminent le champ
d'application de ces obligations et la modulation des taux de rattrapage imposés aux communes qui y sont soumises, de même que les dispositions relatives aux aides à la production de logements sociaux montrent que la préoccupation des pouvoirs publics se porte de plus en plus sur les conditions de programmation et de réalisation de logements locatifs très sociaux destinés aux ménages en difficulté.
D. n° 2013-670, 24 juill. 2013 : Journal Officiel 26 Juillet 2013 ; JCP A 2013, act. 702 D. n° 2013-671, 24 juill. 2013 : Journal Officiel 26 Juillet 2013 ; JCP A 2013, act. 702
1. -La loi adoptée le 18 janvier 2013Note 1 comprenait deux volets : le premier, consacré à la mobilisation du foncier public en faveur du logement a fait l'objet d'un décret d'application le 15 avril 2013Note 2 ; le second volet, relatif au renforcement des obligations de production de logement social est précisé par deux décrets, n° 2013-670 et n° 2013-671 du 24 juillet 2013Note 3. L'intervention de ces deux derniers décrets était indispensable à la mise en oeuvre des nouvelles obligations de production fixées par la loi. En effet, ils définissent les critères généraux et particuliers qui déterminent le champ d'application territorial du dispositif et des taux de logements sociaux réformés par la loi. De plus, le décret n° 2013-670 offre de nouveaux outils financiers en faveur du développement d'une offre de logements locatifs très sociaux : un fonds de développement institué par l'article 10 de la loi, dont il décrit la composition et le fonctionnement du comité de gestion, ainsi qu'une subvention spécifique dont l'attribution est soumise à certaines conditions.
2. -L'article 10 de la loi du 18 janvier 2013, qui élève le niveau d'exigence en matière de production de logements sociaux à 25 % des résidences principales dans les communes déficitaires, distingue en fait trois catégories de communes :
- les communes qui, appartenant à une agglomération ou à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) de plus de 50 000 habitants comportant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, étaient soumises à l'obligation de réalisation de 20 % de logements sociaux, qui est portée à 25 %. Restent soumises au taux de 20 % les communes dont les agglomérations ou les EPCI d'appartenance disposent d'un parc de logements suffisant pour répondre à la demande des personnes à revenus modestes ou défavorisées ;
- les communes qui entrent dans le champ d'application des dispositions précédentes mais qui sont exemptées de leurs obligations de rattrapage parce qu'elles sont en situation de décroissance démographique ;
- enfin, les communes de plus de 15 000 habitants qui n'appartiennent pas à une agglomération ou à un EPCI de plus de 50 000 habitants comportant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, nouvellement entrées dans le dispositif au taux de 20 %, parce qu'elles sont en situation de croissance démographique.
3. -La loi a donc à la fois élargi le champ d'application territorial de ces dispositions en y intégrant des communes isolées de plus de 15 000 habitants et modulé les obligations de rattrapage en tenant compte de l'importance des écarts entre l'offre et la demande de logements. Le taux de 25 % n'est pas applicable uniformément à toutes les communes entrant dans le champ d'application de l'obligation de production mais seulement à celles qui ne répondent pas aux conditions posées par l'article L. 302-5, précisées par l'article R. 303-14 du Code de la construction et de l'habitation
(CCH) pour bénéficier du taux de 20 % ou pour être exemptées de tout effort de rattrapage.
4. -Le décret n° 2013-670 présente les critères permettant d'apprécier les conditions posées par la loi. Il s'agit d'abord des critères généraux qui déterminent le champ d'application des «dispositions particulières à certaines
agglomérations» (CCH, art. 302-5 et s.), puis des critères particuliers qui déterminent le champ d'application des taux de réalisation de logements sociaux (25 %, 20 % ou exemption) imposés aux communes : nécessité d'effectuer un effort de production supplémentaire et situation de croissance ou de décroissance démographique.
1. Les critères généraux déterminant le champ d'application du dispositif
5. -L'alinéa 1 de l'article L. 302-5 du CCH décrit le champ d'application territorial des obligations de réalisation de logements sociaux. Celui-ci est déterminé à partir d'une combinaison de critères relatifs au nombre d'habitants composant la population communale et de critères relatifs au nombre de logements sociaux recensés à l'échelle de la commune :
«les dispositions de la présente section s'appliquent aux communes dont la population est au moins égale à 1 500 habitants en Île-de-France et 3 500 habitants dans les autres régions qui sont comprises, au sens du recensement de la population, dans une agglomération ou un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, et dans lesquelles le nombre total de logements locatifs sociaux représente, au 1er janvier de l'année précédente, moins de 25 % des résidences principales».
6. -Pour l'application de ces dispositions, l'article R. 302-14 I précise que la population ou le nombre d'habitants mentionnés est la population municipale au sens de l'article R. 2151-1 du Code général des collectivités territoriales (CGCT), c'est-à-dire le nombre de personnes ayant leur résidence habituelle sur le territoire de la communeNote 4. La population municipale d'un ensemble de communes est égale à la somme des populations municipales des communes qui composent cet ensemble. Cette précision était nécessaire pour harmoniser les statistiques démographiques qui
déterminent le champ d'application du dispositif, puisqu'elle implique le rattachement des personnes résidant dans des établissements éducatifs, militaires ou pénitentiaires à la population de la commune où sont situés ces établissements et non plus à la population de la commune de leur résidence personnelle.
7. -Quant au champ d'application matériel du dispositif, il est déterminé en fonction du décompte des logements locatifs sociaux effectué à partir d'inventaires annuels par commune établis par les propriétaires ou gestionnaires des logements.
Le préfet, destinataire de ces inventaires, les communique à chaque commune concernée ainsi que le nombre de
logements retenus pour le calcul du taux de logements locatifs sociaux présents sur son territoire (CCH, art. L 302-6). Le 3° de l'article 1 du décret n° 2013-670 tient compte des modifications apportées par la loi de mobilisation du foncier public à l'article L. 302-6 du CCH qui assortit l'inventaire des logements locatifs sociaux d'un inventaire complémentaire portant sur le mode de financement des logements mis en service à partir du 1er janvier 2002. Le décret réécrit l'article R. 302-15 du CCH en y précisant que les modalités d'établissement des deux inventaires, principal et complémentaire, visés aux alinéas 1 et 2 de l'article L. 302-5 sont fixées par arrêté. Il y transfère les dispositions définissant le contenu de l'inventaire principal qui figuraient jusqu'à présent à l'article R. 302-28 du même codeNote 5 en exigeant en plus que soient mentionnés les types de financements initiaux des logements locatifs sociaux de chaque catégorie entrant dans le décompte. Ces mesures viennent conforter l'introduction par l'article 15 de la loi de la typologie des logements à financer et d'un pourcentage minimum de logements à financer à l'aide de prêts locatifs sociaux d'intégration (PLAI) dans les objectifs triennaux de réalisation de logements locatifs sociaux que les collectivités locales déficitaires doivent définirNote
6.
8. -Ces nouvelles exigences représentent une avancée importante qui marque une plus grande attention à la production d'une offre nouvelle suffisante de logements très sociaux qu'il sera possible de mesurer avec précision et de contrôler au regard des informations fournies par les inventaires sur l'état de l'offre existante.
2. Les critères particuliers déterminant l'étendue du champ d'application des objectifs de réalisation
9. -Les objectifs de réalisation de logements sociaux sont modulés en fonction de critères posés par la loi, qui permettent d'apprécier la nécessité pour certaines communes de produire un effort supplémentaire pour développer leur parc social ou qui conditionnent la possibilité d'être exemptées d'effort supplémentaire ou même de toute obligation de rattrapage.
A. - Les critères permettant d'apprécier la nécessité d'un effort de production supplémentaire
10. -Le besoin de logements sociaux supplémentaires est apprécié sur la base de critères détaillés par le décret à partir desquels la liste des agglomérations et EPCI à fiscalité propre au sein desquels le parc de logements existant ne justifie pas un effort de production supplémentaire de logements locatifs sociaux a été établie. Les communes concernées par les obligations de production qui appartiennent à ces agglomérations ou EPCI resteront soumises au taux de réalisation de logements sociaux de 20% ; a contrario, celles qui ne figurent pas dans cette liste sont appelées à faire un effort de production supplémentaire en construisant au moins 25 % de logements sociaux.
11. -Contrairement au décompte des logements sociaux, qui s'effectue par commune, l'effort de production de logements sociaux supplémentaires est apprécié à l'échelle de l'ensemble des communes incluses dans une agglomération ou un EPCI de plus de 50 000 habitantsNote 7 et à l'échelle de l'ensemble des logements, parc privé inclus (CCH, art. L 302-5, al. 3 et art. R. 302-14, II). D'après l'étude d'impact de la loi, ces agglomérations ou EPCI qui connaissent de forts déséquilibres entre offre et demande de logements correspondraient aux zones de fortes tensions locatives (A et B1) définies par les dispositifs relatifs à l'investissement locatif Scellier et DuflotNote 8 ainsi qu'aux agglomérations soumises à l'encadrement des loyers.Note 9 La loi et le règlement admettent que les efforts de production exigés des communes déficitaires en logements sociaux dans les secteurs de tension locative peuvent être en partie compensés par les autres communes dans un cadre de solidarité territoriale sans que les premières puissent être pour autant dispensées de leurs obligations. La nécessité immédiate de dégager une offre accessible aux personnes aux plus faibles revenus sur des territoires où celle-ci est totalement verrouillée prime sur celle, à plus long terme, de faire disparaître les déséquilibres entre communes et entre quartiers d'une même commune affichée par la loi SRU.
12. -La liste des agglomérations et des EPCI, pour lesquels l'état du parc de logement ne justifie pas un effort supplémentaire, est dressée par le décret n° 2013-671 sur la base de 3 critères :
- la part de bénéficiaires de l'allocation-logement dont le taux d'effort est supérieur à 30 % rapportée au nombre d'allocataires, établie à partir des données agrégées par la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) ; - le taux de logements vacants par rapport au nombre de logements locatifs sociaux répertoriés annuellement ;
- la proportion de demandes de logements locatifs sociaux par rapport aux attributions annuelles, hors mutations internes au parc social, établie à partir des données enregistrées dans le système national d'enregistrement de la demandeNote 10 (CCH, art. L 302-5 et R. 302-14 V).
13. -Pour chaque indicateur, une cotation de 10 à 100 est affectée à l'agglomération ou à l'EPCI, par tranches de 10. Le cumul de ces cotations permet d'établir un indicateur global du besoin de logements locatifs sociaux dont les valeurs sont fixées par décret au début de chaque période triennale pour laquelle les communes doivent définir un objectif de
réalisation permettant d'atteindre le taux de 20 ou de 25 % fixé par la loi. Par conséquent, le taux de réalisation de 20 % de logements locatifs sociaux est applicable aux communes appartenant aux agglomérations ou EPCI affectés d'un indicateur global inférieur à 190, c'est-à-dire à ceux qui comptent le moins d'allocataires dont le taux d'effort est supérieur à 30 % et de demandeurs de logements sociaux et le plus de logements sociaux vacants. L'application de cet indicateur donne une liste de 215 agglomérations et EPCI dont les communes-membres ne devront pas augmenter leurs objectifs de réalisationNote 11.
14. -Cet indicateur est intéressant parce qu'il permet d'évaluer le niveau de production souhaitable par rapport aux besoins sociaux et très sociaux exprimés en nombre de bénéficiaires des allocations logement et en nombre de demandeurs de logement social. Le critère des ménages allocataires d'une aide personnelle au logement, que l'on avait renoncé à introduire dans le dispositif institué par la loi SRU, est réinséré dans ce dispositif avec une orientation plus sociale axée sur le taux d'effort et dans le but non de déterminer les communes qui entrent dans son champ
d'applicationNote 12 mais d'établir le niveau de production attendu (20 ou 25 %). Les intercommunalités devront certainement intégrer cet indicateur global du besoin de logements sociaux dans les paramètres à partir desquels elles déterminent les objectifs d'offre nouvelle exprimés par les PLH et par les SCOT.
15. -En revanche, l'effort de production supplémentaire est apprécié à l'échelle de la commune lorsqu'il s'agit des communes de plus de 15 000 habitants qui ne font pas partie d'agglomérations ou d'EPCI de plus de 50 000 habitants, dont la population augmente et dont le parc de logements ne suffit pas à loger les personnes aux ressources modestes ou défavorisées. Dans ces communes, la production de logements sociaux devra atteindre au moins 20 % des résidences principales. L'étude d'impact de la loi indique que 19 communes de plus de 15 000 habitants dont le déficit serait de l'ordre de 500 logements sociaux en moyenne pour atteindre le seuil légal de 20 % entreraient dans le champ
d'application des obligations de rattrapage. Parmi elles, seulement 7 communes dont le parc de logements ne suffit pas à répondre aux nouveaux besoins sociaux et très sociaux générés par la croissance démographique et qui sont affectées d'un indicateur global du besoin de logement locatif social supérieur ou égal à 160, sont inscrites sur la liste des
communes soumises à contribution dressée par le décret n° 2013-671 à partir des trois critères précédemment évoquésNote
13.
16. -Pour l'application des cas d'exemption ou de soumission aux obligations de réalisation de logements sociaux, il était nécessaire de préciser selon quels critères mesurer la croissance ou au contraire la décroissance démographique des agglomérations, EPCI ou communes concernés.
B. - Les critères de croissance ou de décroissance démographique
17. -Les III et IV de l'article L. 302-5 du CCH incluent deux dispositions qui font référence à des critères
démographiques dans le but, soit d'exempter les agglomérations ou EPCI de plus de 50 000 habitants en décroissance démographique de l'effort de rattrapage à condition qu'elles soient dotées d'un PLH, soit au contraire d'imposer un effort de rattrapage aux communes de plus de 15 000 habitants en croissance démographique isolées ou faisant partie
d'agglomérations ou d'EPCI de moins de 50 000 habitants dont le taux de logements sociaux est inférieur à 20 % de leur parc de résidences principales.
18. -Dans les deux cas, l'évolution démographique des intercommunalités ou des communes est établie en mesurant le différentiel entre le recensement effectué par l'INSEE et publié le premier janvier de l'année de réalisation de l'inventaire communal des logements sociaux et les résultats du recensement publié 5 ans auparavant, ou, à défaut, du dernier recensement général de la population. Les communes appartenant à des agglomérations ou EPCI de plus de 50 000 habitants qui doivent en principe atteindre un taux de 20 ou de 25 % de logements sociaux, sont exemptées de cette obligation dès lors que les résultats statistiques du dernier recensement de population sont inférieurs à ceux publiés 5 ans plus tôt, quelle que soit l'importance de l'écart observé. La loi a étendu les possibilités d'exemption aux communes en décroissance démographique, en s'assurant qu'elles soient dotées des outils nécessaires à la conduite d'une politique de l'habitat, c'est-à-dire qu'elles appartiennent à un EPCI à fiscalité propre doté d'un PLH. Le décret se montre peu exigeant sur les conditions à respecter pour bénéficier de l'exemption puisqu'il ne fixe aucun différentiel minimum à respecter entre les deux recensements.
19. -La règle est inversée pour les communes « isolées » de plus de 15 000 habitants dont le décret doit déterminer suivant quels critères elles seront considérées comme étant en situation de croissance démographique et devant
s'acquitter, sauf exception, de l'obligation de construction de 20 % de logements sociaux. La croissance démographique conditionne l'application de l'obligation de réalisation qui leur incombe. Les conditions posées sont plus restrictives que précédemment : le différentiel entre les résultats des recensements de population à 5 ans d'intervalle doit être d'au moins 5 %, ce qui peut s'expliquer par le fait que ces collectivités locales n'étaient pas jusqu'à présent concernées par des obligations de rattrapage que seule une évolution démographique significative est à même de justifier.
20. -Après avoir renforcé les obligations de réalisation de logements sociaux et très sociaux, le décret s'intéresse aux moyens notamment financiers qui peuvent être mobilisés pour y faire face.
3. Les aides à la production de logements sociaux ou très sociaux
21. -La valorisation des objectifs de réalisation des logements sociaux doit contribuer à la création d'une offre plus abondante de logements très sociaux, notamment dans les secteurs tendus où les coûts élevés du foncier et de la construction font obstacle à une production très sociale ou la rendent hors de portée des ménages auxquels elle est normalement destinéeNote 14. C'est pourquoi, outre la mobilisation du foncier public qui fait l'objet du Titre 1 de la loi du 18 janvier 2013, des outils financiers sont affectés au développement d'une offre de logements sociaux et très sociaux. En application des dispositions législatives, le décret n° 2013-670 du 24 juillet 2013 règlemente l'organisation et le
fonctionnement des fonds d'aménagement urbain et de développement d'une offre de logements locatifs très sociaux et crée une subvention spécifique en faveur de l'offre très sociale.
A. - Les fonds d'aide à la production d'une offre sociale et très sociale
22. -Le décret n° 2013-670 tire les conséquences des modifications apportées par l'article 16 de la loi du 18 janvier 2013 au système de majoration du prélèvement sur les ressources fiscales des communes qui ont fait l'objet d'une procédure de constat de carence. La majoration décidée par le préfet peut atteindre jusqu'à 5 fois le montant du prélèvement dans la limite de 7,5 % au lieu de 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement, pour les communes les plus riches.
23. -En conséquence de cette réforme, le fonds d'aménagement urbain (FAU) créé par la loi SRU pour aider
financièrement les communes déficitaires à engager des actions foncières et immobilières en faveur de la réalisation de logements locatifs sociaux, continue à percevoir le produit des prélèvementsNote 15 dès lors que ce dernier n'est pas affecté à l'EPCI délégataire des aides à la pierreNote 16 dont elles sont membres, à un établissement public foncier national ou local, à une société d'économie mixte ou à un organisme d'HLM. L'article 2 du décret actualise les dispositions réglementaires du CCH sans modifier l'organisation ni les missions du fonds. Cependant, le I de l'article R. 302-23 restreint aux communes déficitaires en logements sociaux en situation de croissance démographique, visées aux 1er et 7e alinéas de l'article L. 302-5, le bénéfice des concours financiers du fonds : il s'agit des communes assujetties au taux de réalisation de 25 % et des communes « isolées » soumises au taux de 20 %.
24. -Quant à la majoration du prélèvement, elle ne sera pas perçue par le FAU mais versée, conformément aux dispositions de l'article L. 302-9-1 2° du CCH, à un nouveau fonds créé par la loi : le fonds national de développement d'une offre de logements très sociaux, exclusivement voué à la réalisation de logements destinés aux ménages qui éprouvent des difficultés d'insertion particulières et ont droit à une aide de la collectivité pour accéder à un logement décent et indépendant ou s'y maintenir.Note 17 Ce fonds est administré par un comité de gestion et géré par la caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS). La composition et le mode de désignation des membres du comité de gestion sont définis par le décret n° 2013-670 (CCH, art. L 302-9-3 et L 302-9-4, art. R. 302-24-1). Il comprend 7 membres dont 4 représentants de l'État - deux représentants du ministère chargé du logement, dont le président du comité et un représentant de chacun des ministères chargés de la lutte contre la précarité et l'exclusion et du budget - et 3 représentants des collectivités territoriales (communes, EPCI et départements) nommés par arrêté du ministre du logement sur proposition de leurs organes représentatifsNote 18 pour une durée de 5 ans renouvelable une fois. Il se réunit au moins une fois par an pour fixer les orientations d'utilisation des fonds et délibérer sur la répartition et les priorités
d'affectation de ses crédits. Le législateur n'a pas prévu que les ressources collectées par le fonds puissent bénéficier aux EPCI, y compris lorsqu'ils sont gestionnaires des aides au logement.Note 19 En effet, bien qu'il ait cherché à rééquilibrer la production de logements locatifs sociaux en faveur de ceux financés en PLAI, en exigeant un affichage des objectifs de réalisation détaillant les types de logements sociaux à construire ainsi qu'un pourcentage minimum de logements très sociaux à construire dans les communes non couvertes par un PLH, ces mesures s'avèreront insuffisantes pour assurer le respect des objectifs de mixité par les communes et leurs groupements.Note 20 Car, si certaines collectivités territoriales peuvent développer des stratégies de contournement, plusieurs d'entre elles ne parviennent pas à produire une offre de logements compatible avec les besoins des ménages dont les ressources sont les plus faibles, en particulier lorsque ces logements sont situés dans des zones de fortes tensions locatives. Le nouveau fonds s'inscrit dans une optique de mutualisation des ressources provenant des pénalités versées par les communes qui font l'objet d'arrêtés de carence, dans le but de subventionner la réalisation d'opérations de logements très sociaux.
B. - La subvention en faveur du développement d'une offre très sociale
25. -Toujours dans le même but de promouvoir la construction de logements destinés à des ménages défavorisés, l'article 5 du décret n° 2013-670 instaure une subvention spécifique en faveur d'une offre de logements locatifs très sociaux. Cette subvention est accordée sur décision du préfet du département ou éventuellement de la collectivité délégataire des aides à la pierre pour la réalisation de logements adaptés aux besoins des ménages qui rencontrent des difficultés d'insertion particulières, à l'instar des subventions et des prêts étatiques visés au II de l'article R. 331-1 du CCH avec lesquels elle peut se cumuler. Cependant, elle est réservée à ceux dont la situation justifie une gestion locative adaptée et un loyer minoré. La référence à une gestion locative adaptée introduit une nouvelle approche de l'accès au logement des personnes défavorisées, axée sur « le logement d'abord », qui entend s'inscrire en rupture avec la logique classique des parcours résidentiels et d'insertion en prônant l'accès direct à un logement « accompagné ». La création d'une subvention spécifique accompagne d'autres initiatives lancées à titre expérimental, telles que le lancement d'un appel à projets pour la construction de 10 000 logements sociaux assortis d'un accompagnement social adaptéNote 21. 26. -Pour percevoir le versement du solde, les bénéficiaires de la subvention doivent passer une convention de
réservation spécifique avec l'État, éventuellement cosignée par les autres réservataires, qui les oblige à rendre compte des attributions effectuées au préfet et aux organismes cosignataires. Les logements faisant partie d'un contingent de
réservation de l'État distinct de celui dont il est réservataire de droit au titre de l'article L. 441-1 du CCH, ils devraient être attribués à toutes les personnes justifiant d'un niveau de ressources inférieur aux plafonds pour l'accès aux logements financés en PLAI et nécessitant un accompagnement social, et non exclusivement réservés aux personnes reconnues prioritaires au titre du DALO ou encore des plans départementaux pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD) ou des accords collectifs départementaux ou intercommunaux.
27. -À la lecture des deux décrets du 24 juillet 2013, l'effet de rupture produit par l'annonce de l'extension des
obligations de réalisation de logements sociaux aux communes isolées et de l'accroissement du taux à 25 % s'atténue. En effet, les modalités d'application des dispositions législatives détaillées par le décret n° 2013-670 tendent à circonscrire le champ d'application de ces obligations aux communes pour lesquelles la nécessité d'un effort supplémentaire est
appréciée à l'échelle de l'agglomération et de l'ensemble du parc immobilier et en fonction d'un ensemble de critères liés à leur démographie ainsi qu'à la situation de l'offre et de la demande sociales et très sociales. Quant aux listes des communes qui font exception à la règle des 25 %, qui figurent dans le décret n° 2013-671, elles montrent que près de 500 communes restent soumises au taux antérieur de 20 % et que les communes isolées touchées par l'obligation de
réalisation à 20 % sont très minoritaires puisque 7 communes seulement sont concernées.
28. -À une certaine modulation de l'application des obligations de rattrapage répond néanmoins un affermissement des obligations de rattrapage en logements très sociaux qui mérite attention. Les dispositions règlementaires s'inscrivent en effet dans le cadre de la stratégie gouvernementale de déploiement du parc de logements très sociaux et d'ouverture de ce parc aux ménages connaissant des difficultés d'insertion. Elles abordent non seulement le respect des obligations
incombant aux collectivités territoriales mais également le problème du coût de production de ce type de logements.
Annexe . - Aliénation des terrains du domaine privé des établissements publics de l'État
D. n° 2013-936, 18 oct. 2013 : Journal Officiel 20 Octobre 2013 D. n° 2013-937, 18 oct. 2013 : Journal Officiel 20 Octobre 2013
Par deux nouveaux décrets n° 2013-936 et 2013-937 du 18 octobre 2013 pris en application de la loi relative à la mobilisation du foncier public (V. JCP A 2013, act. 854), le pouvoir réglementaire transpose à la cession des terrains du domaine privé des établissements publics de l'État dont il fixe la liste, les dispositions du décret n° 2013-315 du 15 avril 2013 relatives aux modalités de cession avec décote applicables aux terrains de l'ÉtatNote 22.
Seuls 4 établissements publics de l'État entrent dans le champ d'application de la cession de leur patrimoine foncier avec décote. Il s'agit de la Société nationale des chemins de fer français (SNCF), de Réseau ferré de France (RFF), de Voies navigables de France (VNF) et de la Régie autonome des transports parisiens (RATP), établissements qui ont développé
une politique d'aliénation de leurs actifs immobiliers depuis plusieurs années mais en pratiquant des niveaux de prix souvent trop élevés pour assurer l'équilibre des opérations.Note 23 Les établissements publics hospitaliers et en particulier l'Assistance publique des hôpitaux de Paris (AP-HP) dotée d'un important patrimoine privé, qu'il avait été envisagé un temps d'inclure dans la liste, ne seront finalement pas concernésNote 24.
Les articles R. 3211-32-1 à R. 3211-32-9, insérés dans le Code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP), reprennent quasiment à l'identique les dispositions des articles R. 3211-13 à R. 3211-17-4 du même code décrivant les modalités d'établissement de la décote et les procédures relatives à sa mise en oeuvre.
Ainsi, qu'elle soit de droit ou facultative, une décote ne peut être accordée que pour favoriser la création de logements sociaux en contribuant à l'équilibre de l'opération. Les taux et montants de la décote sont progressifs : ils dépendent des catégories des logements sociaux à réaliser et des zones géographiques où sont situés les terrains. La décote, pouvant aller jusqu'à 100 %, est d'autant plus forte que les logements sont plus sociaux et qu'ils sont construits dans les zones de plus fortes tensions des marchés foncier et immobilier. Le montant total de la décote est égal à la somme des montants par catégorie de logements et son taux global est égal au rapport entre le montant global de la décote et le montant de la valeur vénale du terrain.
Toutefois, par dérogation aux règles définies au VI de l'article R. 3211-15, RFF bénéficiera d'un taux global de décote plafonné à 30 % pour les aliénations d'éléments de son patrimoine réalisées avant le 1er janvier 2018 (CGPPP,
art. R. 211-32-3, al. 2 et D. n° 2013-936, art. 2). D'ici là, l'application de la future réforme ferroviaire, qui fait l'objet d'un projet de loi déposé à l'Assemblée nationale le 16 octobre, devrait permettre de stabiliser la dette de RFF, (qui s'élevait à 31,5 milliards d'euros fin 2012) en mettant fin à la séparation actuelle entre RFF et SNCF. En effet, l'endettement de RFF, dû en partie aux surcoûts engendrés par les difficultés de coordination entre les deux entités, favoriserait les comportements spéculatifs de cet établissement public lors de la vente de son patrimoine.
Le décret n° 2013-936 adapte également les procédures de mise en oeuvre de la cession avec décote. L'inscription des terrains sur une liste établie par le préfet de région, qui conditionne l'application d'une décote de droit pour la part de logements sociaux à réaliser, ou, en l'absence de décote de droit, la décision du préfet de département qui arrête le principe de la décote applicable, sont soumises à un avis conforme de l'organe compétent de l'établissement public concerné. Le montant de la décote sur la valeur vénale du terrain aliéné est déterminé sur la base d'un rapport établi par le préfet, mais il est prévu que l'établissement public peut renoncer à la vente si les conditions de la cession ne lui
conviennent pas. Enfin, l'acquéreur du terrain est tenu de rendre compte annuellement de l'état d'avancement du programme de construction aux préfets de région et de département du lieu de situation du terrain mais aussi à l'établissement public qui l'a mis en vente.
Note 1 L. n° 2013-61 : Journal Officiel 19 Janvier 2013. V. F. Zitouni, Un pacte anticrise : foncier public contre construction de logements : JCP A 2013, 2082 ; N. Foulquier et J.-P. Brouant, La mobilisation du foncier public en faveur du logement : AJDA 2013, p. 616.
Note 2 D. n° 2013-315 : Journal Officiel 16 Avril 2013. V. F. Zitouni, Les conditions d'aliénation des terrains publics : entre mobilisation et sécurisation : JCP A 2013, 2176.
Note 3 V. JCP A 2013, act. 702.
Note 4 Cette définition, issue du décret n° 2003-485 du 5 juin 2003 relatif au recensement de la population est celle utilisée par l'INSEE. La résidence habituelle peut être un logement ou une communauté (établissements de santé, sociaux, éducatifs, religieux, militaires, pénitenciers, maisons de retraite, etc.).
Note 5 La formulation de l'article R. 302-15 reprend pratiquement à l'identique celle de l'ancien article R. 302-28 à l'exception de la mention des types de financements initiaux des logements locatifs sociaux de chaque catégorie entrant dans le décompte.
Note 6 CCH, art. L. 302-8, 3°.
Note 7 Sauf en ce qui concerne les communes n'appartenant pas à un ensemble urbain de plus de 50 000 habitants. V. infra.
Note 8 L. n° 2012-1509, 29 déc. 2013, de finances pour 2013, art. 80 ; CGI, art. 1999 novovicies ; D. n° 2012-1532, 29 déc. 2012, relatif au classement des communes se caractérisant par un déséquilibre entre offre et demande de logements ; CCH, art. R. 304-1.
Note 9 D. n° 2013-689, 30 juill. 2013, relatif à l'évolution de certains loyers dans le cadre d'une nouvelle location ou d'un renouvellement de bail, pris en application de l'article 18 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 : Journal Officiel 31 Juillet 2013.
Note 10 D. n° 2011-2057, 30 déc. 2011, modifiant la procédure d'enregistrement des demandes de logement locatif social : Journal Officiel 31 Décembre 2011, p. 22985. V. F. Zitouni, Le « numéro unique », instrument de gestion des demandes de logement locatif social et de connaissance de la demande : JCP A 2012, 2207.
Note 11 D. n° 2013-671, 24 juill. 2013, art. 1 et 2 et annexe I : Journal Officiel 26 Juillet 2013.
Note 12 La référence à ce second critère a été abandonnée en raison de son manque de stabilité due à l'évolution constante des ressources et de la composition des ménages.
Note 13 D. n° 2013- 671, préc., art. 3 et 4 et annexe II.
Note 14 D'après une enquête du Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées : « loyers HLM, droit au logement et mixité sociale » (avril 2012), 49 % des logements locatifs sociaux et 61 % des logements très sociaux, financés en PLAI (prêts locatifs aidés d'intégration) livrés en 2010 avaient un loyer supérieur de 20 % aux loyers-plafonds des aides au logement. Le rapport constate que le financement PLAI n'est pas une garantie de loyer abordable, en particulier lorsque ces logements sont implantés en dehors des zones urbaines sensibles (ZUS).
Note 15 Les ressources des FAU sont constituées des prélèvements opérés sur les ressources fiscales des communes déficitaires en logements locatifs sociaux (CCH, art. L. 302-5) ainsi que des communes déficitaires en places d'hébergement (C. action soc. et fam., art. L. 312-5-3).
Note 16 La loi est revenue sur le versement du prélèvement obligatoire à l'EPCI doté d'un PLH et de la compétence en matière de réserves foncières, en exigeant que ce dernier soit délégataire de la gestion des aides au logement. De plus, elle a supprimé la possibilité ouverte aux EPCI par l'article 57 de la loi SRU de verser à leurs communes-membres déficitaires en logements sociaux une attribution de compensation augmentée d'une fraction du prélèvement, qui revenait à les exonérer en grande partie de l'effort de réalisation de logements sociaux.
Note 17 L'article L. 302-9-3 du CCH se réfère à la définition générale des ménages bénéficiaires d'un droit au logement désignés par le II de l'article L. 301-1 du CCH et non aux catégories de personnes auxquelles la loi DALO a ouvert un droit au recours en raison du caractère prioritaire et urgent de leur demande.
Note 18 Association des maires de France (AMF), Assemblée des communautés de France (ADCF) et Assemblée des départements de France (ADF).
Note 19 Dans ce cas, la signature de la convention de délégation des aides à la pierre permet à l'État de négocier avec l'EPCI les objectifs de réalisation de logements sociaux et très sociaux et de lui retirer sa délégation dans l'hypothèse où les objectifs n'auraient pas été respectés.
Note 20 De plus la loi du 18 janvier 2013 et son décret d'application n° 2013-315 du 15 avril 2013 prévoient que le taux de décote sur la cession du foncier public peut atteindre 100% pour la partie des programmes de logements financés en PLAI.
Note 21 Pacte d'objectifs et de moyens pour la mise en oeuvre du plan d'investissement pour le logement, signé entre l'État et l'Union sociale pour l'habitat, le 8 juillet 2013. Sur la promotion de l'accès direct au logement, voir Sophie Théron, La politique de l'orientation prioritaire vers le logement des personnes défavorisées et sans-abri : RDSS 2013, p. 332.
Note 22 V. F. Zitouni, Les conditions d'aliénation des terrains publics : entre mobilisation et sécurisation : JCP A 2013, 2176.
Note 23 V. Étude d'impact du projet de loi de mobilisation des terrains publics, p. 19.
Note 24 Le contexte dégradé des finances publiques hospitalières (le déficit cumulé des hôpitaux a atteint près de 500 millions d'euros et leur endettement plus de 24 milliards d'euros en 2010), explique sans doute que le mécanisme d'aliénation avec décote ne leur soit pas appliqué. La Cour des comptes a souligné, dans son rapport public annuel de février 2012 consacré au «patrimoine immobilier des hôpitaux non affecté aux soins», que la situation des établissements hospitaliers rendait nécessaire une optimisation de leur gestion patrimoniale.
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