DIRECTION GÉNÉRALE DES POLITIQUES INTERNES
DÉPARTEMENT THÉMATIQUE A: POLITIQUES ÉCONOMIQUES ET SCIENTIFIQUES
AFFAIRES ÉCONOMIQUES ET MONÉTAIRES
AIDES D’ÉTAT
RÈGLES APPLICABLES AU SECTEUR FINANCIER ET À L’ÉCONOMIE RÉELLE EN
CONTEXTE DE CRISE
ÉTUDE
Résumé
La crise financière a donné lieu à d’importantes mesures d’aides gouvernementales, sous la forme d’aides d’État, à destination du secteur financier essentiellement. Pour veiller à ce que ces mesures soient conformes aux règles européennes en matière d’aides d’État, la Commission européenne a adopté un cadre spécial pour les aides d’État en contexte de crise, qui se décline en cinq communications lui fournissant une base sur laquelle évaluer l’action des États membres.
Dans ce contexte, la présente étude se penche sur les trois grandes questions suivantes:
Le cadre temporaire pour les aides d’État et leur utilisation concrète pendant la crise ont-ils permis de stabiliser l’économie?
A-t-il été développé de manière efficace et au moindre coût pour le fonctionnement du marché intérieur?
Quelles leçons sont à retenir pour améliorer l’élaboration des règles européennes relatives aux aides d’État?
IP/A/ECON/ST/2010-12 JUIN 2011 PE 464.427 EN
AUTEURS
Helge Sigurd NAESS-SCHMIDT, chef de projet, partenaire, Copenhagen Economics Frederik HARHOFF, économiste, Copenhagen Economics
Martin Bo HANSEN, économiste, Copenhagen Economics
ADMINISTRATEUR RESPONSABLE Doris KOLASSA
Département thématique A - ECON Parlement européen
B - 1047 Bruxelles
Courriel: Poldep-Economy-Science@europarl.europa.eu.
VERSIONS LINGUISTIQUES Original: EN
Résumé général: DE/FR
À PROPOS DE L’ÉDITEUR
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Poldep-Economy-Science@europarl.europa.eu.
Manuscrit achevé en juin 2011.
Bruxelles, © Parlement européen 2011.
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http://www.europarl.europa.eu/activities/committees/studies.do?language=FR
CLAUSE DE NON-RESPONSABILITÉ
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Aides d’État – règles applicables au secteur financier et à l’économie réelle en contexte de crise
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RÉSUMÉ GÉNÉRAL Contexte
La crise économique et financière qui a éclaté en 2008 a entraîné d’importantes baisses de l’emploi et de la production, ainsi que de sérieux problèmes financiers pour un certain nombre d’entreprises qui ont fini par frôler la faillite. Les institutions européennes, comme les États membres, n’ont pas tardé à reconnaître qu’une aide ciblée et directe aux entreprises en difficulté était nécessaire pour compléter l’action des politiques macroéconomiques. Aussi, forte de sa position juridique consacrée par les traités européens et en collaboration étroite avec les États membres, la Commission européenne a-t-elle adopté cinq communications de fond sur les aides d’État dans un double objectif:
1. Clarifier et, le cas échéant, étendre le droit des États membres d’apporter une aide aux entreprises et industries individuelles qui en ont besoin;
2. Veiller à ce que, dans la mesure du possible, ces mesures n’entraînent aucune distorsion du fonctionnement du marché intérieur.
Objectifs
Cette étude vise à répondre aux trois grandes questions suivantes:
Le cadre temporaire pour les aides d’État et leur utilisation concrète pendant la crise ont-ils permis de stabiliser l’économie?
A-t-il été développé de manière efficace et au moindre coût pour le fonctionnement du marché intérieur?
Quelles leçons sont à retenir pour améliorer l’élaboration des règles européennes relatives aux aides d’État?
Principales conclusions
À la suite de la crise, les aides d’État ont enregistré une hausse vertigineuse, atteignant 3,5 % du PIB européen en 2009, contre 0,5-1 % du PIB annuel lors de la décennie précédente. Le secteur financier a été le principal bénéficiaire de ces fonds (près de 80 % en 2008 et 2009). Après la faillite de Lehman Brothers en 2008 et la prise de conscience que les banques européennes avaient largement dépassé leurs budgets, les États membres, avec l’accord de la Commission, se sont lancés dans un vaste plan d’aide. Ils ont étendu la couverture des systèmes de garantie des dépôts, fourni aux banques des garanties à des taux avantageux et, de manière plus ponctuelle, procédé à des apports directs de capital pour devenir, dans certains cas, l’actionnaire principal.
Ce soutien massif apporté au secteur financier, et plus particulièrement au système bancaire, était justifié au vu de la fonction générale essentielle que le secteur assume dans l’économie réelle - un service sérieusement menacé par la crise – et des effets de réseau au sein du secteur, qui obligent les banques à se faire confiance mutuellement. Une économie moderne ne peut fonctionner si les banques n’octroient aucun crédit aux échanges commerciaux et aux investissements, mais un tel mécanisme nécessite à son tour que les déposants confient leurs économies aux banques et que celles-ci soient assurées de récupérer les prêts accordés à leurs homologues.
L’ampleur de l’aide apportée soulève néanmoins quelques questions quant à la réussite des objectifs visés et à l’efficacité des mesures. Les objectifs n’auraient-ils pas pu être atteints à un moindre coût?
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Nous pensons que les mesures pour restaurer la confiance en et au sein du système bancaire ont largement contribué à stabiliser le système général, mais à quel prix? Si le coût total du renflouement des investisseurs bancaires, qui est à la charge des contribuables, n'est pas encore connu actuellement, certains pays sont déjà confrontés aux conséquences de ces coûts considérables, l’Irlande et la Grèce par exemple. De plus, la grande diversité de la structure et de l’ampleur des aides parmi les pays, ainsi que les différentes attitudes visant à obliger les investisseurs privés (actionnaires, créanciers) à assumer les pertes, ont entraîné des distorsions de la concurrence. Ces distorsions se traduisent notamment par des taux de financement bancaire anormalement bas offerts aux banques affaiblies des pays pour lesquels existe la conviction, dérivée d'arguments explicites ou implicites, que les investisseurs finiront par être renfloués.
S’il faut reconnaître que la Commission a réagi plutôt promptement dès le déclenchement de la crise, en adoptant quatre communications relatives aux questions bancaires, il est évident que l’Union européenne dans son ensemble était mal préparée pour affronter une crise bancaire de cette ampleur.
Premièrement, l’instrument de base destiné aux entreprises en difficulté, les lignes directrices pour le sauvetage et la restructuration1, a été conçu pour les entreprises de production et non pour les banques. Cette constatation se reflète de différentes manières.
La plus grande partie d’une «opération normale de sauvetage» dans le cadre d’une approche normale des aides d’État consiste à fournir des liquidités pendant une période de temps définie jusqu’à permettre une restructuration. Toutefois, pour les opérations de sauvetage bancaire, ces liquidités proviennent généralement des banques centrales européennes, dont la BCE. La BCE a, en effet, libéré une quantité importante de liquidités accompagnées d’une forme d’aide d’État de facto précieuse en termes d’effets en octroyant un crédit à des taux avantageux aux banques présentant un faible budget, et ce pendant une période plus longue que lors d’une opération normale de sauvetage et indépendamment d’un régime d’aides d’État.
Deuxièmement, la gravité de la situation d’avant crise a été reconnue très tard et peu de procédures juridiques étaient en place pour réagir de manière appropriée à la chute des banques. Les États membres ont ainsi lancé directement et très rapidement la phase de restructuration, ce qui n’a laissé qu’une marge de manœuvre très réduite pour épuiser les procédures habituelles visant à assurer que les actionnaires existants assument les pertes, rétablir les budgets, injecter le capital des nouveaux actionnaires ou envisager sérieusement la solution des fusions avant de recourir à des fonds publics.
Nous proposons deux grandes recommandations pour les aides d’État au secteur financier, et en particulier au secteur bancaire. Face à la réforme actuelle de la réglementation des services financiers, il est de la plus haute importance que les exigences renforcées de fonds propres dans le cadre de Bâle III soient rigoureusement respectées par les États membres et accompagnées de simulations de crise régulières afin de repérer les banques susceptibles de faiblir avant qu’elles ne craquent. L’identification précoce des banques présentant des problèmes de budget constitue une condition préalable pour une procédure correcte d’aides d’État, fondement des lignes directrices pour le sauvetage et la restructuration.
Aides d’État – règles applicables au secteur financier et à l’économie réelle en contexte de crise
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Dans un tel contexte, soulignons que les investisseurs privés, à l’exception des plus petits déposants strictement définis, doivent être prêts à accepter d’importantes pertes comme condition première aux apports publics de capital, derniers recours quand les tentatives pour lever de nouveaux capitaux privés ont échoué.
En ce qui concerne le reste de l’économie (hors secteur financier), les aides d’État n’ont pas augmenté avec la crise, et les règles n’ont subi que quelques rares modifications législatives. Les principaux changements ont consisté à accélérer les procédures de contrôle des aides et à accorder aux États membres des plafonds de minimis un rien plus élevés (les montants inférieurs à ces plafonds seront automatiquement approuvés par la Commission).
Dans l’ensemble, nous pensons que l’allocation des aides d’État à l’économie réelle durant la crise était relativement bien ciblée (tenant compte également de leur portée limitée). Le cadre temporaire, en particulier, a permis d’octroyer des crédits subventionnés aux petites et moyennes entreprises, ce qu’ont fait plusieurs États membres. Cette mesure semblait justifiée eu égard au fait que le secteur bancaire représente la principale source extérieure de financement des PME et que les flux de crédit bancaires étaient limités en raison de l’affaiblissement des budgets.
Le secteur automobile a bénéficié de nombreuses aides pendant la crise. Il convient d’analyser cette information à la lumière du fait que ce secteur compte parmi ceux ayant enregistré la plus importante baisse de production. Dans l’ensemble, la Commission européenne a néanmoins réussi, semble-t-il, à garantir que le soutien au secteur soit tout à fait compatible avec le marché intérieur dans un contexte politique et économique délicat.
Cependant, eu égard à la surcapacité structurelle du secteur, le risque existe que l’aide fournie retarde la consolidation nécessaire du secteur.
La question s’est posée de savoir si la crise n’aurait pas pu servir de fer de lance aux ambitions de l’Union pour une économie «verte» et un accroissement des investissements dans la recherche et le développement. Considérant le temps nécessaire à la planification d’investissements productifs en vue d’objectifs à long terme, des efforts renforcés en faveur de ces objectifs se seraient inévitablement traduits par une utilisation moins efficace des ressources ou le ralentissement de la stabilisation de l’économie réelle. Cela étant, outre les lignes directrices européennes pour les aides d’État plutôt favorables à la recherche, au développement et à l’innovation (verte), les efforts pour faciliter l’octroi de crédits aux entreprises privées au moyen de prêts à taux réduit pourraient avoir eu comme effet positif de permettre à ces entreprises de maintenir leurs dépenses en faveur de l’innovation pendant la crise.
Dans l’ensemble, nous trouvons peu d’éléments qui permettent d’affirmer que le cadre temporaire pour les aides d’État en faveur du secteur non financier n’a pas fonctionné correctement. Nous constatons également que la plupart des règles temporaires ont été prolongées jusqu’à la fin de 2011, à raison selon nous.
Les règles relatives aux aides d’État servent néanmoins une cause honorable. En temps voulu, quand les circonstances extraordinaires de la crise appartiendront au passé, les aides d’État devront se concentrer à nouveau sur l’objectif d’une aide réduite mais mieux ciblée. Il est indispensable d’y veiller afin d’éviter toute distorsion de la concurrence entre États membres et préserver le fonctionnement du marché intérieur.
