LA LOLF

LA LOLF

LE P INT SUR ^"

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Sa mise en œuvre a été progressive dans nombre de ministères.

Dans l’Éducation nationale, pour le second degré, elle a été expérimentée en 2005 dans deux académies (Rennes et Bordeaux) et son application a été étendue à toutes les académies pour le budget 2006.

Cette loi visait à renforcer le poids du Parlement par rapport au gouvernement concernant les choix budgétaires.

Mais elle comporte également des dispositions qui transforment les règles budgétaires avec des risques importants de bouleversements dans la gestion de la fonction publique, en particulier pour les personnels.

Les ministères tentent de se réfugier derrière la LOLF pour imposer des transformations que cette loi n’impose pas. Celle-ci devient ainsi un outil, prétendument technique, pour imposer, en matière de fonctionnement de l’État, de gestion des personnels,

une idéologie qui tourne le dos à des principes auxquels nous sommes attachés.

Bien des décisions, tant au niveau national que local, sont présentées avec un habillage technique rébarbatif avec la volonté manifeste de dissimuler au plus grand nombre les véritables enjeux.

Ces quelques pages ont pour vocation de permettre de comprendre la portée et les limites d’une loi aujourd’hui servie à toutes les sauces.

Impossible par ailleurs de détacher la mise en œuvre de cette loi de la volonté actuelle de

transformation radicale de la place, du rôle et de l’organisation de l’État mais aussi, répétons-le, de toutes les règles de gestion, en particulier mais pas seulement, celles concernant

les personnels.

Certaines mesures contenues dans la LOLF offrent des possibilités nouvelles au service de cette politique de « réforme de l’État ».

Même si cette loi a été adoptée par le Parlement, l’action syndicale est réellement en mesure d’empêcher ses conséquences les plus néfastes.

C’est tout le sens de la démarche du SNES. ■

(1) Loi de finances : budget de l’État (donc des différents ministères) voté par le Parlement chaque année.

Dossier réalisé par : Gisèle Jean, Daniel Robin, Frédérique Rolet

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LES CRÉDITS DE L’ÉDUCATION NATIONALE (ENSEIGNEMENTS SCOLAIRES)

PROGRAMME PROGRAMME

PROGRAMME PROGRAMME PROGRAMME

Enseignement scolaire public Enseignement scolaire public

Vie de l’élève Enseignement scolaire privé Soutien de la politique

du premier degré du second degré

(découpé en 5 actions) (découpé en 12 actions) de l’Éducation nationale

(découpé en 7 actions⁽¹⁾) (découpé en 13 actions⁽³⁾) (découpé en 10 actions)

Ce programme contient :

• l’intégralité des crédits⁽²⁾de rémunération des personnels de l’Éducation nationale (pensions comprises) intervenant dans le 1^erdegré (enseignement élémen- taire et préélementaire) ;

• les crédits de formation des per- sonnels enseignants rémunérés sur ce programme ainsi que les besoins éducatifs particuliers (RASED⁽³⁾, primo-arrivants, etc.).

(1) Exemples d’actions : enseignement pré-élémentaire, enseignement élé- mentaire...

(2) Voir ci-contre note de bas de page 3.

(3) Réseau d’aide et de suivi des élèves en difficulté.

Ce programme contient :

• les crédits de rémunération des personnels enseignants des col- lèges et des lycées, y compris en BTS et CPGE (classes prépara- toires aux grandes écoles), des administratifs affectés dans un EPLE, des personnels de direc- tion, des CO-Psy ;

• les crédits pédagogiques à la charge de l’État ;

• les crédits de formation des per- sonnels rémunérés par ce pro- gramme et les besoins éducatifs particuliers (SEGPA, EREA, etc.).

(3) Enseignement en collège, ensei- gnement général et technologique en lycée, apprentissage, post-bac...

Ce programme contient :

• les crédits de rémunération des Conseillers principaux d’éduca- tion, des infirmières, des assis- tants sociaux et des médecins scolaires, ainsi que les crédits de rémunération des TOS dans l’at- tente de la prise en charge des crédits par les départements et les régions ;

• les crédits nécessaires à la rému- nération des personnels employés et recrutés, rémunérés par les éta- blissements du second degré : assistants d’éducation, contrats aidés (CES, CEC, contrat d’accom- pagnement dans l’emploi)^{( 4 )}. Il comprend aussi les crédits liés à l’action sociale en direction des élèves (bourses, fonds sociaux...).

(4) Ces crédits ne sont pas comptés comme des crédits de rémunération car l’employeur n’est pas l’État. Ils ne sont donc pas comptés dans la masse salariale.

Ce programme contient l’en- semble des crédits d’État pour l’enseignement privé (premier degré, second degré, post-bac).

La gestion de ce programme ne sera pas déconcentrée au niveau des rectorats (voir page 5).

Ce programme contient :

• les crédits de rémunération des personnels travaillant au minis- tère dans les rectorats et les IA ;

• les crédits nécessaires aux fonc- tionnements et aux investisse- ments des bâtiments correspon- dants ;

• les crédits des établissements publics nationaux (CNDP, CNED, ONISEP, CEREQ).

Enseignement scolaire public du second degré

48 % Enseignement scolaire public

du premier degré 27 % Soutien de la politique

de l’éducation nationale 3 %

Enseignement scolaire privé 12 %

Vie de l’élève 10 %

Répartition des crédits du budget de l’Éducation nationale (57,48 milliards d’euros) entre les programmes 2006 Pour l’Éducation nationale, le découpage pour l’attribution des crédits par le parlement au moment du vote du budget se fait désormais par « programmes » tels qu’ils figurent dans le tableau ci-dessous.

Le parlement vote les crédits pour chacun des programmes, le ministère est libre de l’utilisation des crédits à l’intérieur de chacun des programmes.

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LA FONGIBILITÉ DES CRÉDITS : LE MAÎTRE MOT DE LA LOLF

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La ventilation, la répartition des crédits entre les différentes « actions » d’un même « pro- gramme » est purement indicative, et peut être modifiée: c’est le principe même de la fongibilité.

LIBERTÉ ?

Le ministère dispose donc de marges de « liberté », en gestion, bien plus importantes qu’auparavant.

Ainsi plus le nombre de « programmes » est impor- tant dans un budget, plus les espaces de « liberté » en gestion du ministère sont limités. Or, ce sont ces « libertés » nouvelles au niveau national comme au niveau local (rectorat) qui peuvent conduire à des transformations qui auparavant devaient passer par le Parlement.

Ainsi, si jusqu’à présent on ne pouvait utiliser cha- cune des catégories de crédits (crédits de rémuné- ration de personnel⁽¹⁾, de fonctionnement⁽²⁾, d’in- vestissement⁽³⁾, d’intervention⁽⁴⁾) à d’autres fins que celles pour lesquelles ces crédits étaient prévus, désormais cette restriction n’existe plus.

Par exemple, des crédits prévus pour la rémunéra- tion des personnels peuvent désormais être utilisés par le ministère pour rénover un rectorat ou pour abonder les fonds sociaux lycéens et collégiens.

Mais le législateur a souhaité cependant éviter ce qu’il appelle des « dérives » qui iraient à l’encontre de la politique que nous subissons depuis nombre d’années.

RECRUTEMENTS PLAFONNÉS

Ainsi la masse salariale est plafonnée pour chacun des programmes par le Parlement. Le ministère peut donc utiliser des crédits de rémunération pour faire autre chose (fonctionnement par exemple) mais l’inverse est interdit⁽⁵⁾.

Dans le même esprit le nombre de fonctionnaires de chacun des programmes est limité par le Parlement au moment du vote du budget.

Des marges de manœuvre nouvelles ont été don- nées aux ministères pour introduire de la « sou- plesse » dans la gestion avec les risques que cela représente. Pour autant ces marges de manœuvre doivent impérativement s’inscrire dans une logique qui vise à éviter toute augmentation du nombre de fonctionnaires et de la masse salariale pour les rémunérer. ■

(1) Crédits incluant les salaires, les indemnités, etc.

(2) Crédits pour les frais de déplacements des personnels, pour le fonctionnement des rectorats des inspections aca- démiques, du ministère, des CIO d’État (hors salaires).

(3) Crédits pour l’immobilier et l’équipement du ministère, des rectorats, des CIO à la charge de l’État.

(4) Crédits attribués par l’État à d’autres personnes morales chargées d’en assurer le versement (bourses dans le second degré pour les EPLE, salaires des assistants d’éducation et des emplois aidés pour les EPLE qui sont les employeurs, etc.) (5) Ce concept est résumé par l’expression barbare de « fon- gibilité asymétrique ».

Dépenses de personnels 99 % Dépenses de fonctionnement et d’intervention

1 %

Répartition par type de crédits du programme

« enseignement scolaire public du second degré »

Dépenses de personnels 71 % Dépenses d’intervention

28 %

Dépenses de fonctionnement

1 %

Répartition par type de crédits du programme « vie de l’élève »

Dépenses de personnels 65 % Dépenses d’intervention

4 % Dépenses

d’investissement 2 %

Dépenses de fonctionnement 29 %

Répartition par type de crédits du programme

« soutien de la politique de l’Éducation nationale »

La LOLF permet au ministère de disposer d’une plus grande « liberté » pour répartir les crédits entre les différentes

« actions », au sein de chacun des programmes (voir ci-contre) : mais « liberté » de faire quoi ?

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DISPARITION DE LA NOTION D’EMPLOI :

UNE MODIFICATION QUI N’A RIEN DE TECHNIQUE

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Cette autorisation était indépendante de l’évolution de la rémunération moyenne des personnels des dif- férents corps.

Désormais le Parlement vote une masse salariale pour l’ensemble des personnels à rémunérer sur un « programme ».

CETTE ÉVOLUTION A TROIS CONSÉQUENCES

En premier lieu, si ce n’est plus le nombre de per- sonnels qui est déterminé par le Parlement mais la masse salariale, cela signifie que toute augmen- tation de, par exemple, 1 % du coût moyen de rémunération devra conduire à une diminution

de 1 % du nombre de personnels à rémunérer afin de maintenir le montant de la masse salariale.

En second lieu, le nombre de certifiés, d’agrégés, etc., n’est plus déterminé à l’avance et de façon trans- parente. C’est en gestion que le ministère, libéré de toute contrainte parlementaire, décide du poids respectif de ces corps dans l’Éducation nationale.

Ainsi, le ministère peut très discrètement – il sait le faire – restreindre le poids des corps les plus quali- fiés (agrégés ou certifiés) et qui représentent les coûts budgétaires les plus élevés.

En troisième lieu, cela permet d’utiliser largement des crédits de rémunération des personnels titulaires pour rémunérer des personnels non titulaires. C’est un bel outil pour développer la précarité, et recru- ter des personnels à moindre coût.

Ces possibilités nouvelles données au ministère profitent aussi aux rectorats dans le cadre des budgets opérationnels de programme (BOP, voir page 5). Ainsi, la question de la « gestion » de la

masse salariale des différents programmes devient, dans toutes ses dimensions, un enjeu au niveau du rectorat ce qui n’était pas le cas jusqu’à maintenant.

Cette logique peut par exemple conduire à terme dans chaque académie à opposer les promotions des personnels aux recrutements de nouveaux fonctionnaires, opposer le nombre de recrute- ments à hauteur des besoins à des recrutements respectant le niveau nécessaire de qualification. Le respect des règles statutaires⁽²⁾deviendrait alors second par rapport au strict respect de la masse salarial du BOP du rectorat. C’est aussi la porte ouverte à un traitement inégalitaire des personnels en fonction des académies. ■

(1) Ainsi, étaient votés au budget des emplois de certifiés, d’agrégés, de CPE, de CO-Psy, etc.

(2) Aujourd’hui les règles statutaires conduisent à des pro- motions que le budget ne peut pas limiter ; désormais la logique est inversée, les possibilités de promotions sont déter- minées par les moyens financiers qui ont été votés.

LA LOLF ET L’ENSEIGNEMENT PRIVÉ SOUS CONTRAT

Les crédits pour l’enseignement privé sont regroupés dans un « programme » spé- cifique ce qui, normalement, évite toute possibilité de faire glisser des crédits de l’enseignement public vers l’enseignement privé.

Mais ce qui est particulièrement surprenant, c’est la nature des objectifs qui lui sont fixés dans le cadre du « programme annuel de performance » (voir page 7).

On pourrait penser que l’enseignement privé qui est financé par les crédits publics et qui revendique, lui-même, d’être « associé au service public d’édu- cation » voire même d’en faire partie, soit contraint aux mêmes exigences que l’enseignement public. En fait il n’en est rien.

Une partie importante des objectifs auxquels est contraint l’enseignement

public ne s’applique pas à l’enseignement privé. Certains « oublis » sont éclairants:

rien en ce qui concerne les zones difficiles (sans doute parce que l’enseigne- ment privé en est absent contrairement à ses affirmations) rien sur l’apprentissage (cette voie de formation que le gouvernement veut développer comme voie d’exellence n’est sans doute pas digne d’un établissement privé sous contrat).

Rien non plus sur tous les objectifs et les indicateurs liés à « la promotion d’un amé- nagement équilibré du territoire éducatif national (...) », rien sur « l’optimisation des moyens alloués ».

Bref l’intérêt général et les contraintes c’est pour l’enseignement public. On le savait déjà mais désormais on en a une nouvelle confirmation par le vote du Parlement.

La disparition de la notion d’emploi induit une nouvelle logique de gestion des moyens financiers

pour les personnels titulaires. Elle conduit à privilégier le suivi des montants des dépenses de rémunérations en lieu et place du nombre de personnels nécessaire à l’exercice des missions en charge de l’État.

©Nicole Joye

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LOLF ET DÉCONCENTRATION : LE COUPLE INFERNAL

QUEL DIALOGUE SOCIAL AVEC LA LOLF ?

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« libertés » en gestion pour le gouvernement. Sa mise en œuvre par le gouvernement donne aussi aux services déconcentrés régionaux (rectorats) des compétences accrues dans le cadre des « budgets opérationnels de programme » (BOP).

Au niveau national, les débats avec le ministère sur les choix budgétaires existent, même s’il est le plus souvent difficile d’appeler cela du « dialogue social ».

Des discussions existent sur l’exécution du budget et sur les choix de gestion faits par le ministère.

Mais désormais avec les BOP, et la déconcentra- tion qui en découle, les recteurs vont disposer de compétences élargies. Les recteurs vont progressi- vement disposer d’un vrai budget avec des marges

de gestion étendues. Bref, le débat national sur le budget doit être décliné au niveau de chaque aca- démie, faute de quoi le recteur deviendra un tech- nocrate imposant sa loi au mépris des représen- tants des personnels et des usagers.

Depuis que l’idée de budgets déconcentrés au niveau régional (ou académique) est apparue avec la création des BOP, le SNES a demandé que soit imposée aux recteurs l’obligation de présenter leurs choix au moment de l’élaboration de leur budget, qu’ils soient conduits à devoir rendre compte, devant les représentants des personnels, de la ges- tion de ce budget en cours d’année, et qu’enfin au terme de chaque année soit fait un bilan de l’exé- cution de ce budget. Le silence des gouvernements

successifs depuis cinq ans interdit toute transpa- rence dans la gestion des finances publiques. De plus, l’expérimentation des BOP dans les acadé- mies de Rennes et Bordeaux en 2005 ne nous a pas rassuré : donner aux recteurs le choix des condi- tions dans lesquelles doit s’exercer le dialogue social débouche sur des situations qu’on peut pudique- ment qualifier de contrastées.

Ce n’est qu’il y a quelques semaines que nous avons pu obtenir que des instructions soient données aux recteurs pour répondre à notre demande d’organi- sation de la concertation dans le cadre des BOP. Il reste donc à faire pression sur les administrations rectorales pour que ces consignes, un peu trop dis- crètes à notre goût, se traduisent dans les faits.■

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Chaque BOP doit respecter les principes de la LOLF:

pas de glissement de crédits d’un BOP à l’autre mais totale liberté à l’intérieur de chaque BOP, res- pect du plafond du nombre de fonctionnaires rémunérés sur le BOP, et de la masse salariale fixée pour chaque BOP.

Cette évolution pourrait bien avoir des consé- quences importantes sur tout ce qui touche à la gestion des personnels : en effet imposer aux rec- teurs de telles contraintes sur la masse salariale, conduirait à leur donner la maîtrise de tous les élé- ments ayant des conséquences sur la masse sala- riale de leurs BOP. Or les éléments modifiant la masse salariale sont de quatre ordres : les recrute- ments, les mutations⁽³⁾, les promotions, l’attribu- tion des indemnités. Sans même modifier les sta- tuts, les conséquences d’une telle évolution peuvent être redoutables.

Dans le cadre des concours nationaux de recrute- ment maintenus, le nombre de postes mis au concours par discipline serait le résultat de l’addition des demandes des recteurs. Le recrutement dans certaines disciplines serait alors arrêté pour de nom- breuses années et les autres disciplines verraient le nombre de postes aux concours varier de façon considérable d’une année à l’autre.

Dans nos statuts, les nombres de promotions (accès à la hors classe, accès à un autre corps) ne sont pas fixés: ce qui est fixé est un maximum qui ne peut pas être dépassé. Renvoyer aux recteurs la détermina- tion du nombre de promotions, c’est créer de graves

inégalités entre les enseignants en fonction de leur académie, c’est créer une concurrence entre le nombre de promotions et le nombre de postes ouverts au concours (respect du plafond de la masse salariale dans chaque rectorat pour chaque BOP: voir page 4), c’est permettre aux recteurs de déterminer les critères de promotion (c’est d’ailleurs ce qui s’est mis en place ces dernières années concernant les promotions à la hors-classe).

Pour le SNES ces évolutions seraient inacceptables.

Sur le contingent des hors classe nous avons pu imposer ces dernières années que le nombre de pro- motions soit égal au plafond fixé dans les statuts.

Sur la répartition des contingents entre les académies, afin de maintenir un minimum d’égalité entre les enseignants de l’ensemble du pays, nous avons, cette année, réussi à imposer que la répartition soit faite par le ministère en tenant compte des spécificités des différentes académies, sans laisser aux recteurs la possibilité de déterminer eux-mêmes ce nombre.

La logique gouvernementale est claire : faire en sorte que les évolutions de carrière ne soient plus liées à des règles nationales mais à des règles locales dépendant essentiellement des possibilités financières de chacun des BOP attribués aux rec- teurs.■

(1) De la même façon il y a dans chaque rectorat un BOP « ensei- gnement scolaire public du premier degré » et un BOP « soutien de la politique de l’Éducation nationale ». Les crédits pour l’en- seignement privé ne font pas l’objet d’un BOP au niveau des rec- torats, les crédits seront pilotés directement du ministère.

(2) La masse salariale du programme « second degré public » représente plus de 99 % des crédits de ce programme.

(3) Par exemple, une académie où, par mutation, arrive un nombre important de collègues en fin de carrière en lieu et place de collègues en début de carrière, voit sa masse salariale augmenter.

PRIVÉ

Le programme « enseignement scolaire privé » ne sera pas déconcentré au niveau de chaque recto- rat. Il n’existera donc pas de BOP pour ce pro- gramme. Le ministère souhaite manifestement gar- der la main sur l’utilisation de ces crédits, craignant des dérapages si leur gestion était ainsi décon- centrée.

Le gouvernement, suite au vote de la LOLF, a mis en place, au niveau de chaque région (pour l’Éducation nationale au niveau de chaque académie), des « Budgets opérationnels de programme » (BOP). Ce sigle barbare cache une transformation importante des modalités de gestion dans chaque rectorat, transformation qui,

dès cette année, a des conséquences importantes dans tous les domaines, y compris sur la gestion des personnels.

©Thierry Nectoux

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LOLF : QUELS EFFETS DANS LES ÉTABLISSEMENTS ?

À

Le ministère et les rectorats profitent de la LOLF pour tenter d’introduire des modifications dans la gestion des établissements en prétendant que ces modifications découlent de la LOLF.

Une des tentatives consiste à attribuer aux établis- sements une enveloppe globalisée pour l’ensemble des crédits versé par l’État aux EPLE. Cela concerne, en particulier, les crédits pédagogiques (Projet édu- catif par exemple) les fonds sociaux (fonds sociaux collégien et lycéens par exemple), les bourses, les crédits pour l’achat des manuels scolaires en collège.

Cette globalisation des crédits conduirait les conseils

d’administration des établissements à devoir faire eux-mêmes la ventilation de l’enveloppe globale pour ces différents objectifs.

Ainsi, là où les conditions sociales permettent de ne pas utiliser tous les fonds sociaux, on pourrait renouveler plus fréquemment des collections de manuels scolaires, ou développer les sorties sco- laires, là où les difficultés sociales sont importantes

ces possibilités n’existeront pas, peut-être même faudra-t-il retarder le renouvellement des manuels pour répondre aux besoins sociaux existants.■

(1) Les EPLE constituent une personne morale distincte de l’État. À ce titre ils ne peuvent être concernés pour leur ges- tion budgétaire propre par une loi qui porte sur la gestion par l’État de ses crédits.

PROGRAMME « VIE DE L’ÉLÈVE » : ET LES CPE ?

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tement limiter les possibilités de fongibilité, le SNES a toujours défendu l’augmentation du nombre de « programmes ». La création par les parlementaires d’un programme supplémentaire allait dans le bon sens.

Les conseillers principaux d’éducation, notam- ment, se sont inquiétés de la création de ce pro- gramme en raison de la séparation qu’il instau-

rait avec les personnels enseignants qui eux appar- tiennent au programme « enseignement scolaire public du second degré ». Pour autant, l’existence de ce programme réduit les risques d’utilisation des crédits de rémunération des CPE à d’autres fins. En effet, s’il est possible pour le ministère et les rec- torats d’utiliser des crédits de rémunérations de CPE pour rémunérer par exemple des assistants d’éducation (ce qui d’ailleurs aurait été parfaite- ment possible si ce programme vie de l’élève n’existait pas), la création de ce programme inter- dit certains transferts de crédits. C’est par exemple le cas avec les crédits de rémunération des chefs d’établissement : il n’est pas possible, grâce à l’exis- tence de ce programme, d’utiliser des postes de CPE pour créer des postes de direction.

Les inquiétudes des CPE, sur l’évolution de la nature de leurs missions, sur leur positionne- ment au sein des équipes éducatives et péda- gogiques sont largement fondées au regard des décisions et des projets ministériels. Il ne fait pourtant pas de doute que ce n’est pas l’exis- tence de ce programme « vie de l’élève » qui fait courir le risque d’évolution négative sur ces questions essentielles.■

La LOLF est une loi concernant le budget de l’État. Ses conséquences, nous l’avons vu, portent sur l’affectation et la gestion des crédits au niveau du ministère et au niveau des rectorats à travers les « budgets opérationnels de programme » (BOP). Elle sert à justifier certaines évolutions dans la gestion des moyens des établissements : qu’en est-il vraiment ?

©Nicole Joye ©Thierry Nectoux

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PROJET ANNUEL DE PERFORMANCES (PAP)

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Ces objectifs sont fixés sur un an et sur cinq ans pour chacun des « pro- grammes ». C’est le cas en particulier pour chacun des « programmes » qui com- posent le budget de l’Éducation nationale⁽¹⁾. Dans le cadre du débat parle- mentaire, le Parlement peut imposer des objectifs au gouvernement. Des indicateurs permettent de mesurer l’évolution au regard des objectifs fixés. On est donc là au cœur d’un débat stratégique pour l’Éducation nationale. C’est sur ce projet annuel de performances et sur les crédits des ministères que porte le vote des parlementaires. Cela constitue une des nouveautés introduites par la LOLF.

Le SNES a toujours demandé que l’action de l’État dans le domaine de l’Éducation nationale soit pluriannuelle. Mesurer les évolutions du système éducatif sur une année n’a aucun sens. Imposer au gouvernement l’obliga- tion, chaque année, de se projeter sur des objectifs sur cinq ans va dans le bon sens. Cela est l’occasion, chaque année au moment du vote de la loi de finances, d’un débat sur les objectifs du système éducatif. Le PAP inscrit

dans le cadre d’une loi les objectifs pluriannuels quantifiables que se fixe le gouvernement, au-delà de la légèreté des promesses faites du haut d’une tri- bune et rapidement oubliées par celui qui les a prononcées.

Au-delà de l’aspect technique, c’est une réforme centrée sur une forte res- ponsabilisation des gestionnaires et sur le contrôle de leur performance.

RESPONSABILISATION

L’idée de base est qu’il faut contrôler les dépenses publiques qui ne le seraient pas ou mal, car il faut les réduire, vieux dogme des années 80. A ce dogme s’ajoute un constat, la France serait en retard sur la culture par objectifs que pra- tiquent les pays voisins ce que montre dès 2002 une revue de l’OCDE sur la ges- tion budgétaire. Le troisième élément qui va permettre cette modification est la croyance que le management par objectifs aurait fait ses preuves dans les entreprises et serait donc applicable aux services de l’État. Ce consensus a produit une loi votée à l’unanimité au Parlement.

L’enjeu alors est donc de bien définir les objectifs du système éducatif, d’en déterminer les ambitions et donc de déterminer les indicateurs susceptibles de pouvoir les mesurer. Le choix de ces objectifs et de ces indicateurs n’est, bien sûr, pas neutre, mais au service de choix éducatifs avec lesquels, aujourd’hui, le SNES est en profond désaccord et qui sont clairs dans le PAP adopté par le Parlement dans le cadre du budget 2006.

PAPA

C’est avec la même logique que les recteurs doivent présenter un PAP acadé- mique (PAPA) qui décline le PAP national et qui prend en compte les difficul- tés particulières que rencontre l’académie concernée. La logique de décon- centration que le gouvernement nous impose dans le cadre de la mise en place de la LOLF, doit le conduire à accepter que, dans chaque académie, un débat ait lieu, chaque année, autour de ces objectifs.■

(1) Par exemple le PAP 2006 fixe l’objectif d’un taux d’accès au bac de 65 % pour 2010 (contre 62 % aujourd’hui), ou encore un taux d’inspection des enseignants au moins tous les cinq ans de 80 % (contre 56 % aujourd’hui) : voir tableau pages 8 et 9.

ARTICLE 30 DE LA LOLF

« La comptabilité générale de l'Etat est fondée sur le principe de la constatation des droits et obligations. Les opérations sont prises en compte au titre de l'exer- cice auquel elles se rattachent, indépendamment de leur date de paiement ou d'encaissement.

Les règles applicables à la comptabilité générale de l'Etat ne se distinguent de celles applicables aux entreprises qu'en raison des spécificités de son action⁽¹⁾. Elles sont arrêtées après avis d'un comité de personnalités qualifiées publiques et privées dans les conditions prévues par la loi de finances. Cet avis est com- muniqué aux commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances et publié. »

(1) Les règles de comptabilité sont en général celles des entreprises privées ; la spécificité de l’action de l’État et de certaines de ses missions peut cependant être reconnue.

Dans l’environnement technocratique que nous connaissons, le terme de « projet annuel de performance » apparaît rébarbatif et inquiétant. Pour autant cet outil peut offrir de nouveaux leviers à l’action syndicale.

De quoi s’agit-il ?

©Nicole Joye

L E P O I N T S U R L A LO L F. . . L E P

La LOLF n’est pas un simple outil de management neutre.

Elle vise à appliquer le management par objectifs aux dépenses de l’État et à la gestion des services. La LOLF peut elle être adaptée au management de services publics telle que l’éducation, quels sont les pré-supposés d’un tel changement, quels choix révèlent-ils et imposent-ils ?

Cette nouvelle architecture budgétaire serait le moyen d’améliorer la gestion publique.

L’efficacité se mesurerait partout et en tout, il suffirait de produire

des indicateurs en lien avec les objectifs pour être en capacité de connaître les performances du système et donc de les améliorer.

À partir de ce pré-supposé, le ministère a produit une série d’objectifs pour l’éducation et d’indicateurs afin de mesurer la progression vers les objectifs fixés (voir ci-dessous et pages suivantes).

Pour le SNES si les objectifs doivent être débattus, les indicateurs également mais cela ne suffit pas.

Pour le SNES, l’Éducation nationale ne saurait être gérée sans prendre en compte les valeurs de la République, les objectifs de long terme

OBJECTIFS ET INDICATEURS

ANALYSEDU TABLEAU

➊TAUX D’ACCÈS AU BAC

Seul le chiffre global de 65 % est indiqué mais sans que soient précisées les progressions des différents baccalauréats (général, technologique ou professionnel) alors que cela conditionnera les stratégies mises en œuvre pour atteindre l’objectif cible. 65 % est assez faible pour 2010, au regard de l’ambition des 80 % annoncés en 1989. Cependant, vu la réduction importante des moyens consacrés au second degré et la stagnation du taux d’accès au bac depuis 10 ans, il semble difficile à réaliser.

➋CROISSANCE DE TROIS POINTS DE L’ACCÈS DES MILIEUX DÉFAVORISÉS AU BAC.Cet objectif semble semble être lié à la progression du taux global. Question : en quoi la remise en cause de l’éducation prioritaire permet-elle d’y parvenir ?

➌L’objectif de RÉDUCTION DU TAUX DE SORTIE AUX NIVEAUX INFÉRIEURS est cohérent avec les objectifs ci-dessus.

➍LE SOCLE COMMUN, LE NIVEAU DE LANGUES ET LE B2isont déjà intégrés aux indicateurs puisque liés à la loi Fillon.

➎JEUNES EN DIFFICULTÉ EN LECTURE: nous avons contesté l’indicateur choisi car il ne prend en compte que les jeunes Français ; il suppose une réduction de moitié du nombre de jeunes en difficulté, ce qui explique la focalisation des discours ministériels sur la lecture et les efforts désespérés pour trouver «la bonne méthode»

pour parvenir à tenir les objectifs (voir Mag supplément à L’US 635 du 8 avril 2006).

➏RIEN SUR L’ENTRÉE EN SECONDE DES ÉLÈVES DE BEPobtenant le bac pro et les séries technologiques ne sont même pas évo- quées, ce qui révèle bien le souhait, la volonté de mettre fin aux classes passerelles.

Indica Définition

2003 2004

Objectif 1 : Conduire le maximum d’élèves aux niveaux de compétences attendues

Taux d’accès au baccalauréat Total 62,5 61,4

Bac général 33,3 32

Bac techno 17,8 17,7

Bac pro 11,4 11,7

Proportion de bacheliers généraux parmi les enfants 16,6 16,4 de familles appartenant au CSP défavorisées

Taux de sorties aux niveaux VI (abandon sans 6,7 diplôme à la fin de la scolarité obligatoire :16 ans)

et V bis (poursuite d’études pendant au moins 1 ans vers un diplôme de niveau V)

% d’une classe d’âge obtenant le brevet

% d’élèves maîtrisant, en fin de en français Troisième les compétences de en

base définies en référence mathématiques au socle commun

% d’élèves ayant atteint dans une langue étrangère le niveau B1 du cadre européen commun de référence, en fin de collège

Proportion d’élèves ayant obtenu le niveau 2 du B2i au terme de leur scolarité au collège ➍

Taux de réussite au brevet (public + privé) 78 78,9

Pourcentage de jeunes en Jeunes en 11

difficulté de lecture aux tests difficultés passés lors de la JAPD de lecture

dont jeunes 5,2

en graves difficultés

% d’élèves entrés en seconde et obtenant le baccalauréat

% d’élèves de BEP obtenant le bac professionnel

Taux de poursuite BEP à bac professionnel 40,3 41,2 (pub. + pr.)

% d’élèves en terminales scientifiques et techniques 42,9 43,1 (S, STI, STL)

% de filles dans ces terminales scientifiques 36,9 37,5 et techniques

Proportion d’élèves apprenant collèges 14,1 14,2

l’allemand LEGT 26,4 24,5

LP 4,2 4,1

Total 16,2 15,7

MISSION « ENSEIGNEMENT SCOLAIR

➊

➋

➌

➍

➍

➎

➐

➑

➒

➏

P O I N T S U R L A LO L F. . . L E P O I

(diplômes...), comme une supposée entreprise privée.

Les indicateurs sont tous quantitatifs. L’outil proposé rend difficile la prise en compte des éléments qualitatifs comme l’offre de formation, la diversité linguistique, la mixité sociale.

Certains indicateurs n’apparaissent plus dans ce nouveau mode de management : les taux d’encadrement, les effectifs par classe ; en effet ils ne reflètent pas des performances à atteindre, mais des moyens, des éléments pour parvenir à ces résultats.

D’autres ne comportent aucun constat ni objectif chiffrés.

Ce sont, pour la plupart, des indicateurs imposés par le Parlement lors du débat sur la loi de finances.

Il n’existe pas aujourd’hui d’outils statistiques pour les mesurer (exemples : indicateurs liés au socle commun ou au cadre européen commun de référence en Langues vivantes, pourcentages d’élèves entrés en seconde et obtenant le baccalauréat...).

Vous trouverez ci-dessous plusieurs tableaux comportant indicateurs et objectifs pluriannuels, ainsi que les commentaires du SNES.

Ces indicateurs et objectifs n’ont, vous le verrez, rien d’anodin.

➒L’ENSEIGNEMENT DE L’ALLEMAND: l’indicateur est en deçà de celui l’objectif annoncé dans la circulaire de rentrée 2006 (+ 20 %) et surtout il est irréaliste eu égard aux fermetures de postes et aux incohérences dans la politique de diversification des langues et dans le suivi premier et second degré.

➓LA RÉUSSITE DES ÉLÈVES SCOLARISÉS EN ZONES DIFFICILES: nous n’avons obtenu aucune réponse à nos demandes de décliner dans les indicateurs des objectifs concernant ces publics.

➐DANS LES SÉRIES SCIENTIFIQUES ET TECHNIQUES, les SMS ont été « oubliées » pourquoi ?

➑LA FÉMINISATION DES SÉRIES SCIENTIFIQUESpeut être un objectif mais la mixité dans les séries L également. Ce n’est pas en décrétant l’accès que les choses évolueront.

Peut-on se contenter d’être plus directif dans chaque académie, chaque établissement, comme cela devient souvent le cas, pour tenir l’indicateur, sans faire un vrai travail en profondeur de modifications des représentations sociales qui restent prégnantes, et sans tenir compte d’un marché du travail très inégalitaire dans l’accès à certains métiers ?

ateurs

Valeurs nationales

2005 2006

Cible 2010

Prévues Réalisées Prévues Réalisées

en fin de scolarité et à l’obtention des diplômes correspondant

62,0 62,5 65

16,5 17,1 19,7

6,7 5,8 3,3

79,1

11 9,7 < 6

5 4,7 < 3

43,3 43,6 45

38,1 39,4 45

15,7 16,4 19,4

RE » Programme second degré public

Source: DESCO – septembre 2005

L E P O I N T S U R L A LO L F. . . L E P

Indicateurs

Définition Valeurs nationale

2003 2004 2005 2006

Cible 2010

Prév. Réal. Prév. Réal.

Objectif 6 : Disposer d’un potentiel de personnels (enseignement, éducation, orientation) qualitativement adapté

➊% d’enseignants inspectés 55,90 56 60 >80

au cours des 5 dernières années

Part du volume de formation consacrée 6 % 7 % 7 % 10 % 40 %

aux priorités nationales

Taux de remplacement ➋ 90,44 91,69 90 96,24 90 90

(congé de maladie ou de maternité)

Taux de rendement du remplacement ➌ 70,29 74,14 80 82,54 85 90

MISSION « ENSEIGNEMENT SCOLAIRE » Programme second degré public

Source: DESCO – septembre 2005

Nous avons choisi ci-dessous et ci-contre quelques tableaux significatifs des indicateurs qui peuvent induire une transformation du système éducatif.

➊AUGMENTER DE 20 POINTS LA PART DES ENSEIGNANTS INSPEC- TÉS AU COURS DES CINQ DERNIÈRES ANNÉES suppose que les IPR soient plus nombreux et puissent se consacrer aux tâches pédagogiques et d’évaluation des enseignants ce qui n’est guère le cas.

Impossible d’atteindre une telle augmentation sauf à déclarer prioritaires quelques rares formations (ce qui est déjà le cas) en éliminant les autres ou à augmenter le nombre d’enseignants chargés d’inspection, ce que nous ne souhaitons pas...

➋TAUX DE REMPLACEMENT.

Le ministère fixe un objectif inférieur au taux actuel après avoir publié un décret pour assurer les rempla- cements ; ces chiffres montrent bien l’intoxication : le taux très faible d’absences des enseignants peut difficilement régresser.

➊ PROMOUVOIR UN AMÉNAGEMENT ÉQUILIBRÉ DU TERRITOIRE ÉDUCATIF EN OPTIMISANT LES MOYENS ALLOUÉS. Le SNES ne peut qu’être d’accord avec un meilleur équilibre de l’offre de formation sur le territoire, élément important de l’égalité entre les élèves quel que soit leur secteur géographique ; le mot

« optimisation » indique la nature exacte de l’objectif poursuivi : une amélioration des dotations des académies les moins bien dotées par un redéploiement de moyens venant des autres académies. Certains indicateurs correspondant à cet objectif sont parfaitement clairs à cet égard (voir ➋).

➌TAUX DE RENDEMENT DU REMPLACEMENT. Il représente la partie de l’activité des personnels de remplacements (TZR, contractuels, vacataires) que ces personnels consacrent effectivement au remplacement. Faire passer ce taux à 90 % signifie la disparition quasi-totale des titulaires remplaçants (TZR) dans le second degré. En effet, un TZR qui, sur l’année scolaire, n’aurait, ne serait ce que 4 semaines sans remplacement, correspondrait à un « rendement » inférieur à 90%. Cet objectif est donc incompatible avec le choix de faire assurer la majeure partie des remplacements des enseignants par des personnels titulaires (TZR). Le choix implicite de cet objectif est de revenir à une situation où la quasi-totalité des remplacements serait assurée par des personnels précaires (vacataires, contractuels), la durée de leur recrutement, donc de leur rémunération, étant alors strictement calée sur la durée du remplacement qui est à assurer. Le SNES est en total désaccord avec cette évolution.

Indicateurs

Définition Valeurs nation

2003 2004 2005

Prév. Réal.

➊Objectif 7 : Promouvoir un aménagement équilibré du territoire éducatif national en optimisant les moyens a

Nombre d’académies 18 22 26

bénéficiant d’une dotation équilibrée ➋

Part du potentiel d’enseignement consacrée 85,2 % > 85

à l’activité d’enseignement en classe (ou groupes)

% d’heures pour indisponibilité des locaux 4,3 4,4 4,4

d’enseignement ou des enseignants

non assurées ➌ pour absences des enseignants 4,2 3,2 3,2

Total 8,5 7,6 7,6

% d’établissements à faibles collèges 6,5 6,5 6,5

effectifs (< 200 élèves) LP 7,9 8,1 8,1

collège 2,8 2,8

SEGPA 37,4 36,4

LP 21 20,3

LEGT (pré-bac) 6,8 6,7

CPGE 9,8 9,2

STS 14,1 14,5

Total 8.9 8,8 8,7

MISSION « ENSEIGNEMENT SCOLAIRE Programme second degré public

% d’heures d’enseignement délivrées devant des groupes = ou < 10 élèves ➍

P O I N T S U R L A LO L F. . . L E P O I

➋NOMBRE D’ACADÉMIES BÉNÉFICIANT D’UNE DOTATION ÉQUILIBRÉE.Dans les commentaires du document budgétaire, il s’agit de redéployer des moyens entre les académies ; les académies insuffisamment dotées seraient abondées en moyens retirés aux académies

« surdotées » aux yeux du ministère. La dégradation des conditions d’accueil des élèves, la multiplication des suppressions de postes ces dernières rentrées ainsi qu’à la rentrée prochaine, rendent inacceptable le discours selon lequel certaines académies disposeraient de postes d’enseignants en nombre trop élevé.

➌POURCENTAGE D’HEURES D’ENSEIGNEMENT NON ASSURÉES. L’indicateur se décline en fonction de deux causes d’absence : d’une part les absences pour indisponibilité des locaux ou des enseignants (fermeture des établissements pour cause d’examen, de réunion de concertation, absence des enseignants pour la participation aux examens), d’autre part les absences d’enseignants pour formation (stage de formation continue) ou pour raison individuelle (raisons médicales, et autorisations d’absence diverse). C’est sur la seconde partie que le ministère prévoit une évolution particulièrement importante. Il s’agit essentiellement d’absences de courte durée qui n’ont pas vocation à être couvertes par les personnels chargés du remplacement des enseignants absents (TZR). L’évolution de cet indicateur révèle la volonté de ranimer le décret Robien visant à imposer aux enseignants les remplacements de courte durée. Le ministère n’a manifestement pas compris la détermination des personnels sur ce sujet.

➍HEURES D’ENSEIGNEMENT DÉLIVRÉES EN GROUPES DE MOINS DE 10 ÉLÈVES.On notera le choix d’en réduire le pourcentage. On ne peut s’empêcher de faire le lien avec la remise en cause d’enseignements qui pourtant assurent la diversification des voies et des séries et participent largement au maintien des taux d’accès au baccalauréat. Les conséquences pour certaines disciplines en seront désastreuses.

SUR LES ACTES DE VIOLENCES GRAVES.

L’indicateur prévoit des réductions importantes.

Comment y parvenir : en mettant un policier dans chaque école et ou en développant un encadrement qualifié ? En réalité rien n’est prévu pour augmenter l’encadrement éducatif et le travail en équipes pluriprofessionnelles.

APPRENTISSAGE DE LA RESPONSABILITÉ.

Seul le CVL est mis en avant. Le conseil d’administra- tion, l’appartenance à une association ou syndicat n’est pas valorisée : pourquoi ces choix ? L’engage- ment est-il circonscrit ? Faut-il un indicateur d'enga- gement social ?

PROMOUVOIR LA SANTÉ DES ÉLÈVES. Pour les bilans de santé on passe de 88% à 80%. L’indicateur montre que le ministère renonce et enregistre le manque de personnels de santé.

ale

2006 Cible 2010

Prév. Réal.

alloués

27 30

> 85 > 85

4,3 < 4

2,5 < 1

6,8 < 5

< 6,5 < 6,5

< 8 < 8

8,5 < 8

E »

Source: DESCO – septembre 2005

2003 2004 2004 2005 2006 2010

Unités Réalisation Prévision Réalisation Prévision Prévison cible a) À l’école élémentaire

(pour 10 000 élèves) Taux 7,2 7,6 7,6 7 < 5

b) Au collège (pour 1 000 élèves) Taux 25,7 28,6 28,6 25,1 < 15

c) Au LEGT (pour 1 000 élèves) Taux 9,8 10,7 10,7 10 < 7

d) Au LP (pour 1 000 élèves) Taux 30,5 32,8 32,8 29,7 < 20

MISSION « ENSEIGNEMENT SCOLAIRE » : Programme vie de l’élève Objectif n° 1 : faire respecter l’école et ses obligations

MISSION « ENSEIGNEMENT SCOLAIRE » : Programme vie de l’élève Objectif n° 2 : promouvoir la santé des élèves

MISSION « ENSEIGNEMENT SCOLAIRE » : Programme vie d e l’élève Objectif n° 3 : favoriser l’apprentissage de la responsabilité et de la vie collective

Sources des données : MENESR/DEP

a) enquête SIGNA, estimation des effectifs du premier degré public, puis SI du premier degré.

b), c) et d) : enquête SIGNA, SCOLARITE puis SCONet.

2003 2004 2004 2005 2006 2010

Unités Réalisation Prévision Réalisation Prévision Prévison cible

a) En LEGT % 44,08

b) En LP % 56,87

Ensemble % 46,77 > 50 > 50

Sources des données : MENESR/DESCO

Champ : public + privé, France métropolitaine + DOM

2003 2004 2004 2005 2006 2010

Unités Réalisation Prévision Réalisation Prévision Prévison cible

% 88 70 70 75 > 80

Sources des données : MENESR/DESCO et DEP Champ : public + privé, France métropolitaine + DOM Indicateur n° 2 : proportions d’actes de violence grave signalés

Indicateur n° 1 : proportion d’élèves ayant bénéficié du bilan de santé dans leur 6^eannée

Indicateur n° 2 : taux de participation des lycéens aux élections des « comités de vie lycéenne »