22 MAI 2018
CONSTITUTION DE LA IIIe REPUBLIQUE DE COTE D ’ IVOIRE :
UNE AUBAINE POUR LES COLLECTIVITES TERRITORIALES ?
EL HADJ ALI OUATTARA
DOCTORANT AU CRDT DE L’UNIVERSITE DE REIMS CHAMAPGNE-ARDENNE
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Depuis le 8 novembre 2016, la Côte d’Ivoire a adopté une nouvelle Constitution qui a institué la IIIe République1. Loin, très loin, du débat politique remarquable autour de cette nouvelle Constitution, nous voulons passer au peigne fin les dispositions constitutionnelles nouvelles, relatives aux collectivités territoriales et au Parlement de Côte d’Ivoire.
L’une des nouveautés constitutionnelles de la IIIe République est d’avoir institué une seconde chambre parlementaire, notamment le Sénat à côté de l’Assemblée nationale2. D’un parlement unique sous la Ière et la IIe République, la Côte d’Ivoire dispose aujourd’hui d’un parlement bicaméral pour l’exercice du pouvoir législatif. Aussi, le rôle du Sénat tel qu’indiqué à l’alinéa 1er de l’article 87 de la Constitution, à savoir : « Le Senat assure la représentation des collectivités territoriales et des ivoiriens établis hors de Côte d’Ivoire »3 ; en lien avec le deuxième alinéa du même article qui dispose que : « Les sénateurs sont élus, pour deux tiers, au suffrage universel indirect. Un tiers des sénateurs est désigné par le Président de la République parmi les Ivoiriens reconnus pour leur expertise et leur compétence avérées dans les domaines politique, administratif, économique, scientifique, culturel, sportif, professionnel et social », interpelle à plus d’un titre. À la lecture de ces dispositions constitutionnelles, nous remarquons, d’une part, la place de choix accordée aux collectivités territoriales4 et, d’autre part, l’intérêt indéniable pour la diaspora ivoirienne. En effet, au regard des dispositions constitutionnelles actuelles relatives aux collectivités territoriales, et des textes législatifs et réglementaires de 2011 à 20135 relatifs à l’organisation territoriale décentralisée, il semble que les collectivités territoriales disposent dorénavant d’un cadre juridique et institutionnel pour remplir leurs missions et jouer pleinement leur partition dans le développement de la nation.
Quant à l’intérêt que présente la diaspora ivoirienne, il se matérialise par son implication au sein du pouvoir législatif via le Sénat pour contrôler l’action du Gouvernement et évaluer les politiques publiques6. Ainsi, la diaspora ivoirienne se voit attribuer un double rôle au sein du Sénat : un rôle de représentation des collectivités territoriales et un rôle de représentation des ivoiriens établis hors de la Côte d’Ivoire. Cependant, il semble pertinent de se poser la question de savoir si le pouvoir constituant originaire, de la IIIe République, a considéré la diaspora
1 Loi n° 2016-886 du 8 novembre 2016 portant Constitution de la République de Côte d’Ivoire, publiée au JO du 08 novembre 2016.
2 Cf. Article 85 de la Constitution du 8 novembre 2016.
3 Cf. Articles 86 et 87 de la Constitution du 8 novembre 2016.
4 Aux termes de l’article 170 de la Constitution du 9 novembre 2016, les collectivités territoriales ivoiriennes sont les régions et les communes.
5 Loi n° 2012-1128 du 13 décembre 2012 portant organisation des collectivités territoriales et Ordonnance n° 2011-262 du 28 septembre 2011 portant orientation de l’organisation générale de l’administration territoriale de l’Etat de Côte d’Ivoire.
6 Article 93 de la Constitution du 8 novembre 2016.
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ivoirienne comme une région ou un ensemble de régions. La réponse semble être la seconde si nous nous basons sur la diversité de la diaspora ivoirienne où il est fort probable qu’elle soit composée d’ivoiriens issus des 31 régions de Côte d’Ivoire. Dès lors, sur les 99 sénateurs que doit compter le Sénat où 66 ont déjà été élus, il ne reste que 33 sénateurs (un tiers) qui seront nommés par le Président de la République soit la somme des régions et des deux districts autonomes que compte la Côte d’Ivoire. Nous pourrions penser, qu’en lieu et place d’une élection pour élire les représentants de la diaspora, le pouvoir constituant attribue au Président de la République le pouvoir de les choisir. Mais il ne s’agit nullement d’un pouvoir discrétionnaire mais d’une compétence liée dans la mesure où le pouvoir constituant a pris le soin de dégager un certain nombre de critères7 que le Président de la République devra prendre en considération pour procéder à la nomination des 33 sénateurs censés représenter les ivoiriens établis hors de la Côte d’Ivoire.
C’est à juste titre qu’il convient de rappeler que le ministre de l’intégration africaine et des ivoiriens de l’extérieur, lors de la deuxième édition du « Forum de la diaspora ivoirienne », avait posé la question de l’érection de la diaspora ivoirienne en une région à part entière de la Côte d’Ivoire8. Une diaspora ivoirienne estimée à 1.240.000 personnes, soit 5,46% de la population actuelle (22.671.331) ; l’équivalent, relatif, du District non autonome des Lacs (1.258.604 habitants) composé des régions du Bélier, de l’Iffou et du N’Zi soit la réunion des départements de Didievi, Tiebissou, Toumodi, Daoukro, M’Bahiakro, Priko, Dimbokro, Bocanda, M’Batto, Arrah et Bongouanou9. La création du Sénat est-elle une réponse au vœu du ministre de l’intégration africaine ? Rien n’est sûr, mais nous remarquons que la nouvelle Constitution semble accorder, d’une part, de nouveaux moyens d’action aux collectivités territoriales et consacrer, d’autre part, un cadre d’expression original aux Ivoiriens établis hors de la Côte d’Ivoire. Dès lors, se pose la question de savoir si la Constitution de la IIIe République renforce les moyens d’action dont disposent les collectivités territoriales ivoiriennes.
Pour apporter des éléments de réponses à la problématique soulevée ci-dessus, nous allons analyser et exposer les différentes opportunités ainsi que les dynamiques susceptibles de découler de la nouvelle Constitution ; tout en tenant compte des dispositions législatives et règlementaires, en vigueur, relatives aux collectivités territoriales.
7 L’article 87 alinéa 2 de la constitution de 2016 dégage un critère de sélection des sénateurs par le Président de la République notamment ceux dont l’expertise et la compétence sont reconnues.
8 Forum de la Diaspora ivoirienne tenu au Sofitel Hôtel Ivoire d’Abidjan du 22 au 23 mai 2017, Cf.
http://www.ivorian.net/actualites/?p=8134
9 Résultats du RPGH 2014, Cf. http://www.ins.ci/n/documents/RGPH2014_expo_dg.pdf
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I. Un pouvoir législatif quasi-acquis par les collectivités territoriales
À la différence de l’Assemblée nationale où les députés sont élus au suffrage universel direct, les sénateurs sont élus, pour deux tiers, au suffrage universel indirect et le reste, un tiers, est nommé par le Président de la République. Les sénateurs, tout comme les députés, sont élus pour un mandat de 5 ans. Il convient de rappeler que l’élection des députés au suffrage universel direct signifie que les citoyens ivoiriens choisissent directement, sans intermédiaire, leurs représentants parmi les candidats à l’élection des députés. A contrario, l’élection des sénateurs au suffrage universel indirect signifie que les sénateurs sont élus par un corps intermédiaire appelé « grands électeurs ». Ces grands électeurs forment un collège électoral composé de députés, maires, présidents de conseils régionaux, conseillers régionaux et municipaux ainsi que de conseillers de districts. Ce sont ces élus qui éliront à leur tour les sénateurs considérés comme « les élus des élus ». Cela sous-entend également que les sénateurs sont des élus locaux.
En effet, l’élection des sénateurs, du moins pour les deux tiers, repose essentiellement sur le choix d’élus locaux parmi lesquels les députés. Comme l’indique l’article 87 de la Constitution, le Sénat assure la représentation des collectivités territoriales, cela montre clairement que le Sénat est intrinsèquement lié aux collectivités territoriales. Ainsi, nous pouvons déduire que son véritable rôle serait de défendre la politique des collectivités territoriales et harmoniser la vision des acteurs territoriaux avec celle du gouvernement. Cette analyse se confirme au regard de l’article 110 alinéa 3 qui dispose : « Les projets ou propositions de loi relatifs aux collectivités territoriales sont soumis en premier au Sénat ». Quant à l’alinéa 2 du même article, elle dispose que : « Le projet de loi de finance est soumis en premier à l’Assemblée nationale ».
La Constitution indique explicitement une spécificité propre aux deux chambres ; une sorte de dichotomie fonctionnelle, néanmoins, atténuée par l’alinéa 1er de l’article 187 qui permet de rapprocher les deux chambres concernant l’examen de tout projet ou proposition de loi avant son adoption. Autrement dit, les deux chambres examineront les lois avant leur adoption.
Cependant, aux termes de l’article 109 alinéa 4, « (…) la discussion des projets de loi porte, devant la première chambre saisie, sur le texte présenté par le Président de la République10 » ; ce qui signifie que la discussion de tout projet de loi relatif aux collectivités territoriales et aux ivoiriens établis hors de Côte d’Ivoire, présenté par le Président de la République, commencera par le Sénat et se poursuivra à l’Assemblée nationale.
La configuration actuelle du parlement ivoirien, en l’occurrence celle du Sénat, pourrait renforcer le pouvoir des élus locaux et rendre plus performant le contrôle de l’action
10 Article 109 alinéa 4 de la Constitution du 08 novembre 2016.
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gouvernementale si ces derniers jouent pleinement leur rôle. D’un point de vue systémique, les députés et les sénateurs se rapprochent dans la mesure où les premiers participent, à côtés d’autres grands électeurs, à l’élection des seconds, ce qui nous pousse à dire que les collectivités territoriales disposent aujourd’hui d’un pouvoir législatif important délégué au sein du parlement. Via le Sénat, les collectivités territoriales disposent, a priori, de moyens de contrôle sur la politique territoriale du gouvernement. Dorénavant, aucune loi relative aux collectivités territoriales ne pourrait échapper au contrôle du Sénat. Dans le meilleur des cas, nous pouvons même affirmer que les collectivités territoriales ont la possibilité de contrôler le parlement ivoirien.
Par ailleurs, la présence de la diaspora au sein du Sénat pourrait impulser un dynamisme nouveau. Mais cela exige que les représentants de la diaspora, membres du Sénat, s’éloignent des enjeux politiciens et utilisent convenablement, avec leurs homologues parlementaires, les moyens dont ils disposent pour influencer les politiques de développement national.
II. Le renforcement des moyens de coordination des politiques de développement territorial
Outre le pouvoir législatif indéniable, permettant aux collectivités territoriales de peser sur la politique gouvernementale, la loi de 2012 portant organisation des collectivités territoriales11 met à leur disposition de nombreux moyens d’harmonisation et de coordination de leur politique de développement territorial à côté de celle dite nationale. En effet, les dispositions constitutionnelles actuelles renforcent les instruments d’harmonisation dont disposent les collectivités territoriales. Aujourd’hui, les moyens se situent à deux niveaux, à savoir le niveau local et le niveau national.
Parmi ces moyens, au niveau local, nous avons :
- Au niveau des régions, les commissions permanentes régionales, la conférence interrégionale, et les associations interrégionales ;
- Au niveau des communes, les commissions permanentes communales, la conférence intercommunale et les associations d’utilité publique intercommunales ;
S’agissant des moyens au niveau national nous avons :
- Pour les régions, la Conférence nationale des conseils régionaux ; - Pour les communes, la Conférence intercommunale.
11 Loi n° 2012-1128 du 13 décembre 2012 portant organisation des collectivités territoriales en Côte d’Ivoire.
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Ainsi, les moyens dont disposent les collectivités territoriales sont structurés de sorte à harmoniser les politiques territoriales sur l’ensemble du territoire national. En effet, les conférences interrégionales permettent aux présidents de conseils régionaux de se réunir et de faire des suggestions à l’autorité de tutelle (exercée par le ministre en charge de l'administration du territoire)12. Les présidents des conseils régionaux de la République peuvent se réunir, en conférence nationale des Présidents, pour faire des recommandations au Gouvernement en vue de l’amélioration du fonctionnement des organes des Régions13. Les communes disposent également de la même possibilité avec la conférence intercommunale qui permet à des maires relevant d’une même circonscription d’échanger sur leurs expériences et faire des suggestions à l’autorité de tutelle en vue d’une meilleure adaptation de la législation municipale aux réalités locales. Quand tous les maires de la République se réunissent, en conférence nationale des maires, ils peuvent faire des recommandations au gouvernement en vue de l’amélioration des organes communaux14.
Il convient de noter ici que les collectivités ivoiriennes disposent d’un interlocuteur direct via l’autorité de tutelle15. Si les dialogues sont convoqués sans condition au niveau territorial, ce n’est pas le cas au niveau national. La possibilité pour les collectivités territoriales de dialoguer avec le gouvernement, au niveau national, est soumise à une condition relativement exigeante.
Il faut, en effet, la demande de deux tiers des présidents des conseils régionaux de la République pour un dialogue national Gouvernement-Région ; et deux tiers des maires de la République pour un dialogue gouvernement-Communes16. Cette condition vise, sans nul doute, à contenir le dialogue à un niveau territorial. Pour atténuer les effets de cette exigence et renforcer cet instrument de coordination et d’harmonisation des politiques territoriales, les acteurs territoriaux, dans leur ensemble, devront réussir à intégrer aussi bien leurs visions que leurs besoins et cela à tous les niveaux. Pour cela, une association nationale des maires de Côte d’Ivoire et une association nationale des conseils régionaux de Côte d’Ivoire constitueront un excellent moyen. Ces associations nationales devront constituer un cadre national d’incubation des problématiques et besoins territoriaux mais, ceci nécessite une synergie.
12 Article 47 de la loi n ° 2012-1128 du 13 décembre 2012 portant organisation des collectivités territoriales.
13 Articles 164-165 de la loi n° 2012-1128 du 13 décembre 2012 portant organisation des collectivités territoriales.
14 Ibid. Article 2014-205
15 Aux termes de l’article 14 de la loi n°2012-1128, la tutelle de l’Etat sur les collectivités territoriales est exercée par le ministre en charge de l’administration du territoire.
16 Articles 165-205 de la loi n° 2012-1128 du 13 décembre 2012 portant organisation des collectivités territoriales.
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Enfin, d’autres moyens légaux - que nous aborderons dans un autre article - dont disposent les collectivités sont les associations interrégionales et les associations d’utilité publique communales qui jouissent de la personnalité morale et d’un régime spécifique.
III. Un nouveau dynamisme dans la gouvernance territoriale ?
La gouvernance territoriale de la Côte d’Ivoire pourrait bénéficier d’un nouveau dynamisme au vu des dispositions constitutionnelles et législatives relatives, d’une part, aux collectivités territoriales et, d’autre part, à l’organisation générale de l’administration territoriale. En effet, les acteurs locaux (présidents des conseils régionaux, maires, conseillers régionaux et municipaux) disposent plus ou moins d’une chambre parlementaire à savoir le sénat dans laquelle ils élisent 66,66% des sénateurs. Cette chambre pourrait être contrôlée par des élus locaux si les 33,34% des sénateurs nommés par le Président de la République jouent pleinement leur rôle et assument leur « devoir d’ingratitude17 » envers ce dernier. Ce faisant, la diaspora ivoirienne qui a été invitée, à maintes reprises, à participer au développement, trouve toute sa place auprès des collectivités territoriales pour apporter son expertise et ses compétences tant souhaitées. Les compétences et expertises reconnues de ces ivoiriens devraient permettre d’insuffler un nouveau dynamisme dans la gouvernance territoriale. Ces compétences devraient être profitables aussi bien aux acteurs locaux qu’au gouvernement.
Par ailleurs, si le Sénat parvenait à être acquis à la cause des collectivités territoriales et de la diaspora ivoirienne, alors le parlement ivoirien pourrait l’être également dans la mesure où les députés sont, dans la pratique, à la fois des représentants de leur circonscription électorale et des représentants de la nation tout entière. Ainsi, ils portent avec eux les préoccupations et les doléances des citoyens de leur circonscription législative. Cela est d’autant plus vrai que l’élection des députés vient généralement après une période de campagne où les candidats font des promesses aux électeurs, mais, que vaut la promesse électorale d’un député représentant de la nation ? s’interrogent les avertis. En vérité, les promesses n’engagent que ceux qui les croient, répond le professeur Hubert Alcaraz18. S’il est quasi-impossible pour les députés de tenir
17 Cf. Discours prononcé par Robert Badinter le 4 mars 1986, lors de son investiture à la tête du Conseil Constitutionnel français.
18 Cf. « Les députés sont les élus de la nation », http://www.sudouest.fr/2012/06/09/les-deputes-sont-les-elus- de-la-nation-738039-5150.php
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certaines de leurs promesses, ce n’est pas par incompétence mais par manque de moyens ou de soutiens au sein d’un parlement où le jeu politique bat son plein.
Aujourd’hui, la configuration du parlement ivoirien donne aux députés des moyens pour pouvoir tenir certaines promesses notamment celles relatives aux collectivités territoriales en s’appuyant sur le Sénat. Autrement dit, les députés pourraient se trouver aux côtés des sénateurs pour contribuer à dynamiser la gouvernance territoriale à moins que ces derniers soient fortement ancrés dans le jeu politique.
Aussi, les conférences interrégionales et les conférences intercommunales peuvent constituer un cadre de discussion inclusif des politiques territoriales. Un cadre de discussion inclusif où pourraient participer divers acteurs politiques et de la société civile. Ce faisant, les députés et les sénateurs pourraient participer à ces conférences par simple invitation des présidents des conseils régionaux ou des maires. Ils pourront conseiller, orienter ou appuyer les collectivités territoriales quant aux besoins à exprimer. Mais tout cela n’est possible que si les collectivités territoriales font usage des moyens dont elles disposent en impulsant un dynamisme qui ne laisse aucun acteur, politique ou administratif, local ou national, indifférent.
En conclusion, notons que la Constitution de la IIIe République de Côte d’Ivoire constitue, sans nul doute, une véritable aubaine pour les collectivités territoriales qui acquièrent un pouvoir législatif délégué quasi-certain via le Sénat. Cette Constitution, en lien avec les lois relatives aux collectivités territoriales, renforce les moyens d’action dont disposent les collectivités territoriales pour harmoniser leurs politiques territoriales de développement et influencer les orientations politiques du gouvernement les concernant. Toutefois, une meilleure harmonisation des politiques territoriales de développement nécessite un dynamisme de la part des collectivités territoriales via les élus locaux.
Les instruments légaux dont disposent les collectivités territoriales nécessitent une utilisation coordonnée pour un meilleur impact. Nous pouvons affirmer, au regard de tous les moyens dont disposent les collectivités territoriales, que la Côte d’Ivoire pourrait entrer dans une nouvelle ère de sa gouvernance territoriale, celle du dynamisme, de l’action et de la concertation interterritoriale entre élus locaux, société civile et gouvernement.
C’est également l’ère du dialogue direct entre les collectivités territoriales et le gouvernement.
Cette nouvelle ère pourrait être la voie vers une décentralisation achevée si les moyens actuels demeurent et si les collectivités en font une utilisation optimale et coordonnée.
